Решение Самарского областного суда от 24 декабря 2020 г. N 3а-1537/2020 (ключевые темы: территориальные зоны - генеральные планы городских округов - правила землепользования и застройки - функциональные зоны - землепользование)

Решение Самарского областного суда от 24 декабря 2020 г. N 3а-1537/2020

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1537/2020 по административному иску М.А.А., М.И.В. об оспаривании в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 в редакции Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181, об оспаривании в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, установил:

М.А.А., М.И.В. обратились в Самарский областной суд с административным исковым заявлением с последующими уточнениями, в котором просили признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20.03.2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 07.02.2012 года N 181, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, категории земель "земли населенных пунктов", разрешенный вид использования "под индивидуальное жилищное строительство", расположенных по адресу: Самарская область, <адрес>, к функциональной зоне "зона существующего ценного природного ландшафта"; просили привести в соответствии с Генеральным планом городского округа Самара Правила застройки и землепользования в городе Самара, утвержденные постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, в части - исключив отнесение земельных участков с кадастровыми номерами N, N, категории земель "земли населенных пунктов", разрешенный вид использования "под индивидуальное жилищное строительство", расположенных по адресу: Самарская область, <адрес>, к территориальной зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4) (к территориальной зоне особо охраняемого природного объекта: "Охранной зоне памятника природы регионального значения "Древостой дуба естественного происхождения"), опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Самарская Газета".

Свои требования мотивировали тем, что они являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N, N, категории земель "земли населенных пунктов", разрешенный вид использования "под индивидуальное жилищное строительство", расположенных по адресу: Самарская область, <адрес>. Административным истцам отказано в выдаче разрешения на строительство жилого дома, поскольку земельные участки находятся в зоне Р-4 (зоны особо охраняемых, природных территорий), вид разрешенного использования земельного участка "под индивидуальное жилищное строительство" не соответствует территориальной зоне Р-4. Администрацией городского округа Самара отказано в рассмотрении обращения М. на публичных слушаниях (общественных обсуждения) в связи с несоответствием Генеральному плану городского округа Самара. Считают, что решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 в части включения земельных участков, предназначенных под индивидуальную жилую застройку в зону Р-4 (зону особо охраняемых природных территорий), нарушены их права, просят удовлетворить заявленные административные требования.

В судебном заседании представитель М.А.А., М.И.В. по доверенности от 22.07.2020 года N Д.П.И. поддержал заявленные уточненные административные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении.

Представитель Думы городского округа Самары по доверенности от 05.03.2020 года N 06-д К.П.А. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, пояснив, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в соответствии с нормами вышестоящего законодательства и не нарушают права и законные интересы административных истцов. Спорные земельные участки поставлены на кадастровый учет 27.12.2006 года, то есть через 5 лет после установления территориального зонирования на соответствующей территории. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан. Поскольку установленная в Правилах застройки территориальная зона особо охраняемых природных территорий (Р-4), в которой расположены спорные земельные участки, соответствует предусмотренной Генеральным планом функциональной зоне существующего ценного природного ландшафта, оспариваемые нормативные акты соответствуют требованиям градостроительного законодательства. Кроме того, земельные участки расположены в зоне с особыми условиями использования территорий (охранная зона особо охраняемого природного объекта (учетный номер N).

Представитель Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области и Государственного казенного учреждения Самарской области "Самарские лесничества" по доверенностям от 21.02.2020 года N 91, от 12.01.2020 года N 4 О.Л.В.

в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных административных требований, пояснив, что спорные земельные участки входят в охранную зону особо охраняемой природной территории регионального значения - памятника природы регионального значения "Древостой дуба естественного происхождения", которая установлена в соответствии с действующим законодательством.

Представители Департамента градостроительства г.о. Самара, Администрации г.о. Самары, Главы г.о. Самара в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Представитель Администрации городского округа Самара, Главы г.о. Самара представил письменные возражения на административный иск.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что в удовлетворении заявленных административных требованиях следует отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

На основании статьи 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области", муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением.

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре, которые включают карту правового зонирования, устанавливающую границы территориальных зон в городском округе Самара.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ, под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 1 пункт 3 статьи 18

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с нормами статей 1, 34, 35 ГрК РФ, пункта 3.1.5 Инструкции о порядке, разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 года N 150.

В силу пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Генеральный план городского округа Самара утвержден решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, официально опубликован в издании "Самарская Газета", от 03.04.2008 N 59 (3852), (карты и схемы) 10.04.2008 N 64 (3857).

Дума г.о. Самара от 07.02.2012 года N 181 приняла решение "О внесении изменений в Решение Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара".

Правила застройки и землепользования в г. Самаре утверждены постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61 и официально опубликованы в издании "Самарская неделя" от 16 июня 2001 года N 24.

Судом установлено, что Генеральный план и Правила застройки и землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, по процедуре их принятия не оспариваются.

Из материалов дела следует, что на основании договора купли-продажи от 06.02.2008 года, М.А.А., М.И.В. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 000 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под индивидуальное жилищное строительство, расположенного по адресу: <адрес>.

На основании договора купли-продажи от 17.02.2017 года, М.А.А., М.И.В. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1 000 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под индивидуальное жилищное строительство, расположенного по адресу: <адрес>.

Земельные участки поставлены на государственный кадастровый учет 27.12.2006 года. Из представленных в материалы дела фотографий следует, что земельные участки свободны от каких-либо строений, расположены среди деревьев, на них прорастает растительность. Вышеуказанные земельные участки были образованы из земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2000 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под индивидуальное жилищное строительство, для индивидуальной жилой застройки, адрес: установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: <адрес>. Земельный участок был поставлен на кадастровый учет 24.06.2005 года.

Право собственности на земельный участок с кадастровым номером N первоначально было признано за З.О.В. на основании решения Кировского районного суда г. Самары от 30.12.2004 года, вступившего в законную силу 12.01.2005 года.

В настоящее время М.А.А., М.И.В. отказано во внесении изменений в Правила застройки и землепользования в г. Самара, утвержденные постановлением Самарской Городской Думы от 26.04.2001 года N 61.

Согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, указанные земельные участки расположены в зоне существующего ценного природного ландшафта и в зоне с особыми условиями использования территории - Охранная зона памятника природы регионального значения "Древостой дуба естественного происхождения" (учетный номер N).

По карте правового зонирования Правил застройки и землепользования в городе Самара, земельные участки расположены в территориальной зоне: зоне особо охраняемых природных территорий (Р-4).

Охранная зона памятника природы регионального значения "Древостой дуба естественного происхождения" установлена на основании распоряжения Губернатора Самарской области от 20.06.2017 года N 367-р.

Из сообщения Департамента градостроительства городского округа Самара следует что в соответствии с Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным постановлением Совета министров РСФСР от 01.06.1987 года N 226, нельзя достоверно определить, к какой функциональной зоне были отнесены территории, ныне занимаемые земельными участками с кадастровыми номерами N, N. однако из экспликации к чертежу ясно, что данная территория не была отнесена к зонам жилой застройки и входила в границы одной из ландшафтно-рекреационных зон (предположительно "зеленые насаждения общего пользования").

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Градостроительного кодекса, Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Согласно части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В силу требований части 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса, должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 Градостроительного кодекса следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

В соответствии с положениями ст. 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ).

В силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Поскольку установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположены земельные участки административных истцов, соответствует предусмотренной Генеральным планом городского округа Самара, зоне функционального назначения, правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований у суда не имеется.

Ссылка представителя административных истцов о том, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов не учтен вид разрешенного использования спорных земельных участков подлежит отклонению, поскольку основана на неверном толковании норм материального права. В силу ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, при установлении границ территориальных зон, сложившаяся планировка и существующее землепользование учитывается наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования. При этом согласно ч. 3 ст. 9 ГрК РФ, документы территориального планирования являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. В рассматриваемом случае Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану в оспариваемой части. Кроме того, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ допускает эксплуатацию земельных участков с видом разрешенного использования не соответствующим градостроительному регламенту территориальной зоны, в котором они расположены.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования М.А.А., М.И.В. об оспаривании в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 в редакции Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181, об оспаривании в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, необоснованны и удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

В удовлетворении административного иска иску М.А.А., М.И.В. об оспаривании в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539 в редакции Думы городского округа Самара от 07.02.2012 года N 181, об оспаривании в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы 26.04.2001 года N 61, отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.

Решение в окончательной форме составлено 14 января 2021 года.