Решение Калининградского областного суда от 17 февраля 2022 г. N 3а-25/2022 (ключевые темы: функциональные зоны - территория общего пользования - разрешенное использование - документы территориального планирования - совет депутатов)

Решение Калининградского областного суда от 17 февраля 2022 г. N 3а-25/2022

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Д.Н.А. об оспаривании нормативного акта Постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" установил:

Д.Н.А. обратилась с административным иском в суд, указав, что является собственником земельных участков N расположенных по <адрес> имеющих вид разрешенного использования - для выращивания декоративных культур. В соответствии с ранее действовавшей картой функциональный зон, являющейся составной частью Генерального плана Гурьевского городского округа, утв. решением Гурьевским Советом депутатов от 24 января 2019 года N 190, эти участки находились в функциональной зоне "жилая зона (планируемая)". 27 октября 2020 года на интернет-портале ФГИС ТП был размещен проект внесения изменений в Генеральный план Гурьевского ГО, согласно которому функциональную зону в отношении земельных участков N планировалось оставить без изменений. Заинтересованные лица имели возможность подать возражения и замечания на проект генерального плана в период с 20 декабря 2020 года по 12 января 2021 года. Поскольку такое положение дел ее устраивало, она в рамках общественных обсуждений предложения относительно этих участков не подавала. Однако, Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" земельные участки N были отнесены к функциональной зоне "озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)". При утверждении изменений в генеральный план была нарушена процедура, установленная ГрК РФ, так как общественные обсуждения проекта проведены не были. Утвержденные изменения не соответствуют первоначальным материалам (проекту), который был вынесен на обсуждение. 19 января 2021 года администрацией Гурьевского ГО подготовлено заключение по результатам общественных обсуждений N 06/411, в котором не содержалось каких-либо замечаний и предложений в отношении земельных участков N, а также рекомендаций организатора. Мотивы, которыми административный ответчик руководствовался при изменении функциональной зоны, непонятны, сведений о планируемом размещении на территории указанных участков каких-либо объектов не имеется. Установление функциональной зоны "озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)" в отношении земельных участков N N нарушает права и законные интересы их собственника, так как ее параметры не предусматривают жилищного строительства. Просит признать недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" в части отнесения земельных участков N к функциональной зоне "озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)".

Представитель административного истца Д.Н.А. З.В.Н. заявленные административные исковые требования поддержал, пояснил, что при изменении функциональной зоны земельных участков N допущено нарушение установленного ГрК РФ порядка принятия документа территориального планирования, а именно такое изменение не являлось предметом общественного обсуждения, и собственник был лишен возможности возразить относительно него. В 2010 году вид разрешенного использования земельных участков N был изменен по инициативе Д.Н.А. с "для проектирования и строительства квартала застройки жилых домов коттеджного типа" на разрешенное использование "для выращивания декоративных культур". Впоследствии планы по использованию земельных участков изменились, и в настоящее время административный истец желает использовать их для жилищного строительства.

Представитель административного ответчика Правительства Калининградской области Ж.И.Ю. заявленные административные исковые требования не признала и пояснила, что при установлении функциональной зоны в отношении земельных участков N Правительство исходило из комплексного анализа территории, которым было установлено, что эти земельные участки являются незастроенным. В отношении участков был установлен вид разрешенного использования - для выращивания декоративных культур. Оспариваемая функциональная зона не препятствует Д.Н.А. использовать их в соответствии с данным видом разрешенного использования. Процедура принятия нормативного акта Постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 не нарушена, функциональная зона в границах земельных участков N выносилась на общественные обсуждения. По вопросу изменения функциональной зоны этих участков подано предложение Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, которое учтено под N 54 в Приложении N 2 к протоколу общественных обсуждений. Какого-либо мнения относительно этого предложения организатором общественных обсуждений не высказано. Вынесение на общественные обсуждения поступивших предложений законом не предусмотрено.

Представитель заинтересованного лица Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области И.В.С. полагала заявленные административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, поддержала пояснения, данные представителем Правительства Калининградской области.

Заслушав участвующих в деле лиц, прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказать, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительных орган муниципального образования принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 8.2 ГрК РФ установлена возможность перераспределения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации".

С 1 января 2017 года в соответствии с п.п. 2, 3 п. 1 ст. 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, правил землепользования и застройки, внесению таких изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

В соответствии с п. 4 ст. 2 указанного закона документы территориального планирования, документы градостроительного зонирования муниципальных образований, документация по планировке территории муниципальных образований, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу данного закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Установлено, что Генеральный план Гурьевского городского округа утвержден решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года N 190.

12 марта 2019 года N 97 издан приказ Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, в соответствии с которым начата подготовка внесения изменений в генеральный план Гурьевского ГО, утвержденный решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года N 190.

По итогам проведения конкурса между Агентством и ООО " <данные изъяты>" 27 апреля 2021 года заключен контракт на выполнение работ по подготовке проекта изменений N К/15-2020.

Общественные обсуждения по проекту были назначены постановлением администрации МО "Гурьевский городской округ" от 13 ноября 2020 года N 3702. Срок, порядок приема замечаний и предложений определен с 20 ноября 2020 года по 12 января 2021 года в электронном виде. Определены места размещения демонстрационных материалов проекта. Постановление опубликовано в газете " <данные изъяты>" выпуск от 20 ноября 2020 года N 46.

12 января 2021 года был составлен протокол общественных обсуждений по проекту внесения изменений в генеральный план Гурьевского ГО, 19 января 2021 года - заключение по результатам общественных обсуждений, которое опубликовано в газете "Наше время" выпуск от 22 января 2021 года N 2.

Проект внесения изменений в генеральный план Гурьевского ГО был согласован с министерствами и ведомствами.

Таким образом, процедура внесения оспариваемых изменений в документ территориального планирования была соблюдена.

18 июня 2021 года издано Постановление Правительства Калининградской области N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа", которое было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 23 июня 2021 года.

Согласно тексту указанного постановления, генеральный план Гурьевского ГО фактически изложен в новой редакции.

Процедура принятия и опубликования Постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" являлась предметом судебной оценки по административному делу N 3а-9/2022, рассмотренному Калининградским областным судом 24 января 2022 года.

Судом установлено, что Д.Н.А. является собственником земельных участков N расположенных по <адрес>, на основании договоров купли-продажи от 20 апреля 2009 года, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права, выданными 30 апреля 2009 года, 26 июня 2009 года.

На момент приобретения эти земельные участки имели разрешенное использование - для проектирования и строительства квартала застройки жилых домов коттеджного типа.

21 сентября 2010 года администрацией Гурьевского муниципального района издано постановление N 4388, согласно которому изменен вид разрешенного использования земельных участков N с "для проектирования и строительства квартала застройки жилых домов коттеджного типа" на "для выращивания декоративных культур". Решение принято по результатам общественных слушаний.

Генеральным планом МО "Большеисаковское сельское поселение" Гурьевского района Калининградской области, утв. решением Большеисаковского сельского Совета депутатов от 27 декабря 2012 года N 136, земельные участки N были отнесены к функциональной зоне "жилая зона".

В соответствии с картой функциональных зон, являющейся составной частью Генерального плана Гурьевского городского округа, утв. решением Гурьевским Советом депутатов от 24 января 2019 года N 190, эти земельные участки находились в функциональной зоне "жилая зона (планируемая)"

В проекте изменений в Генеральный план Гурьевского ГО, вынесенном на общественное обсуждение постановлением администрации МО "Гурьевский городской округ" от 13 ноября 2020 года N 3702, земельные участки N указаны расположенными в границах функциональной жилой зоны.

В рамках общественных обсуждений по проекту Генерального плана Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области внесено предложение об установлении функциональной зоны "Зона озелененных территорий общего пользования" в отношении земельных участков N и ряда других в целях сохранения зеленых зон. Данное предложение учтено под п. 54 Приложения N 2 к протоколу общественных обсуждений. Аргументированная рекомендация организатора общественных обсуждений относительно данного предложения отсутствует.

Постановлением Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" земельные участки N были отнесены к функциональной зоне "озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)".

Таким образом, вышеуказанным нормативным актом изменена функциональная зона в отношении земельных участков N.

Относительно доводов административного истца о нарушении процедуры внесения изменений в Генеральный план Гурьевского ГО суд приходит к следующему.

Положения статей 5.1 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний, оформленные в виде заключения, носят рекомендательный характер.

На общественное обсуждение был предложен проект генерального плана в новой редакции, в том числе и в части функциональных зон, то есть изменение таких зон либо оставление существующих в отношении всей территории Гурьевского ГО являлось предметом такового.

Правовые нормы, обязывающие до окончания общественных обсуждений предавать огласке поступившие предложения и замечания по проекту и ставить их на обсуждение, вопреки утверждению стороны административного истца, отсутствуют.

Таким образом, вопрос о сохранении существующей функциональной зоны в отношении земельных участков N был вынесен на общественное обсуждение. Принятие решения об изменении функциональной зоны уполномоченным органом власти при издании оспариваемого нормативного акта закону не противоречит.

Территориальное планирование является воплощением долгосрочной стратегии развития населенного пункта, в котором должны быть созданы приемлемые условия для отдыха и нормальной повседневной жизнедеятельности проживающих в нем лиц. В поселке Б. Исаково вопрос наличия озелененных территорий общего пользования рекреационного назначения является актуальным. В этой связи не имеется оснований признать отнесение к такой зоне незастроенного, покрытого растительностью земельного участка, находящегося в непосредственной близости от водоема, нарушающим баланс частных и публичных интересов. Оценка нормативного акта с точки зрения его хозяйственной целесообразности предметом рассмотрения в данном административном деле не является.

Поскольку оспариваемое Постановление Правительства Калининградской области не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, процедура его принятия и опубликования была соблюдена, оснований для удовлетворения административных исковых требований Д.Н.А. не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление Д.Н.А. об оспаривании нормативно-правового акта Постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361 "О внесении изменений в генеральный план Гурьевского городского округа" в части отнесения земельных участков N к функциональной зоне "озелененные территории общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)" - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца с даты составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 24 февраля 2022 года.