Решение Челябинского областного суда от 28 июля 2022 г. по делу N 3а-172/2022 Ключевые темы: оспариваемый регламент не содержит механизм ответа гражданину при обращении - отсутствует механизм привлечения депутатов к административной ответственности

Решение Челябинского областного суда от 28 июля 2022 г. по делу N 3а-172/2022

УИД 74OS0000-01-2022-000054-51

Челябинский областной суд в составе:

председательствующего Лопаткиной Л.А.,

при секретаре судебного заседания Мельник А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Лебедева А.В. к Законодательному Собранию Челябинской области о признании не действующим в части Регламента Законодательного Собрания Челябинской области, установил:

Лебедев А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Челябинской области, в котором просит признать не действующим Регламент Законодательного Собрания Челябинской области, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26.11.2015 N 157 (далее - Регламент).

Из текста административного искового заявления усматривается, что фактически административным истцом оспариваются пункты 70, 161, 221, 178, 181 Регламента. В обоснование заявленных требований указывает, что пункт 70 Регламента противоречит Конституции Российской Федерации и Закону Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ), поскольку отсутствуют четко прописанные нормы участия представителей средств массовой информации в заседании, что позволяет управлению по информационной политике разделять журналистов на профессиональных и непрофессиональных без законодательного обоснования. Полагает, что Регламент дает неограниченные возможности для злоупотреблений со стороны управления и должностных лиц. Ссылается, что оспариваемый акт не соответствует Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку в регламенте не прописан механизм ответа гражданину при обращении к нескольким депутатам, а также в сам орган. В Регламенте не урегулированы вопросы ответов и кто из руководства Законодательного Собрания Челябинской области имеет право давать ответ. В Регламенте не прописан механизм принятия коллективных ответов. Кроме того, в Регламенте отсутствует механизм привлечения депутатов к административной ответственности, что противоречит Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Считает незаконным нормы Регламента, позволяющие голосовать за нескольких лиц сразу, при наличии нескольких кандидатур, а также право депутатов голосовать по вопросам заочно без доклада, дискуссии и возможности задать вопросы депутатам по рассматриваемым законопроектам, что нарушает принципы открытости, публичности парламента.

В судебном заседании административный истец Лебедев А.В. требования поддержал.

Представитель административного ответчика Гущина Е.В. с требованиями не согласилась.

Заслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора прокуратуры Челябинской области Халисовой В.Б., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом "а" пункта 3 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации" (действовавшим в период принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности.

Аналогичная норма закреплена и в пункте 1 части 3 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Законодательным Собранием Челябинской области принят Регламент.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Устава (Основного Закона) Челябинской области Законодательное Собрание Челябинской области состоит из 60 депутатов.

Согласно абзацу второму пункта 64 Регламента Законодательного собрания Челябинской области, утвержденного постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 25.01.2011 N 199 (действовавшего на момент принятия оспариваемого акта), заседание Законодательного Собрания Челябинской области правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Согласно протоколу N 3 третьего заседания Законодательного собрания Челябинской области шестого созыва от 26.11.2015 на заседании присутствовало 60 депутатов.

На заседании вопросом N 34 обсуждался проект постановления Законодательного собрания Челябинской области "О Регламенте Законодательного Собрания Челябинской области". "За" проголосовали - 50 человек, против - 8, воздержались - 1, не голосовали - 1.

Регламент принят большинством голосов от числа избранных депутатов.

Регламент опубликован 02.12.2015 на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, а также 05.12.2015 в печатном издании "Южноуральская панорама" N 173.

В последующем, Законодательным Собранием Челябинской области приняты 17 постановлений, предусматривающих изменения в оспариваемый акт, которые опубликованы в установленном законом порядке.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти в установленной форме с соблюдением процедуры принятия и опубликования.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого в части Регламента Закону о СМИ, суд приходит к следующему.

В статье 29 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый вправе свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

В силу статьи 1 Закона о СМИ в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

Исходя из положений статьи 2 Закона о СМИ под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.

В силу подпунктов 1, 2 части 1 статьи 47 Закона о СМИ журналист имеет право искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы.

Согласно подпункту 5 статьи 6 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться путем присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Таким образом, установление в Регламенте порядка допуска представителей средств массовой информации на заседание Законодательного Собрания Челябинской области находится в компетенции законодательного органа.

Оспариваемым пунктом 70 Регламента установлено, что представители средств массовой информации вправе производить теле- и фотосъемку с мест, заранее согласованных с управлением информационной политики аппарата Законодательного Собрания, при условии, что это не будет мешать проведению заседания Законодательного Собрания, в том числе ограничивать депутатам и приглашенным лицам обзор выступающего и трибуны.

Довод административного истца о том, что административным ответчиком оспариваемым пунктом Регламента предоставляются дополнительные права аккредитованным журналистам, чем создаются неравные условия для средств массовой информации, не может быть основанием для отмены оспариваемого решения, поскольку пункт 70 Регламента не содержит данные указания.

Кроме того, в силу части 2 статьи 48 Закона о СМИ государственные органы, органы местного самоуправления, организации, учреждения, органы общественных объединений аккредитуют заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами, организациями, учреждениями.

Между тем, вопреки ошибочным доводам административного истца в Законодательном Собрании Челябинской области отсутствуют установленные правила аккредитации журналистов, в связи с чем все представители средств массовой информации имеют равный доступ на заседание Законодательного Собрания Челябинской области, который обеспечивается с учетом максимальной вместимости людей в зале заседаний (гербовый зал - 45 человек, зал заседаний - 82 человека), количества избранных депутатов (60 человек) и приглашенных лиц.

Вопреки позиции административного истца, закрепленное в статье 47 Закона о СМИ право журналиста на посещение государственных органов и организаций, предприятий и учреждений, органы общественных объединений либо их пресс-службы, не предоставляет безусловного права журналисту на посещение заседаний коллегиальных органов.

При этом судом в судебном заседании не установлены нарушения прав и законных интересов административного истца.

Как следует из ответа на обращение Законодательного Собрания Челябинской области от 05.05.2022 N 544/юк, препятствия в присутствии на заседании со ссылкой на оспариваемое положение Регламента административному истцу не чинились.

Административным истцом также оспаривается пункт 221 Регламента, согласно которому граждане и представители общественных объединений подают заявки, адресованные председателю Законодательного Собрания, в письменной форме или электронной форме через интернет-приемную официального сайта Законодательного Собрания в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не позднее чем за пять рабочих дней до дня проведения заседания Законодательного Собрания. Управление государственной службы аппарата Законодательного Собрания формирует списки лиц, желающих присутствовать на соответствующем заседании, и после их утверждения председателем Законодательного Собрания обеспечивает присутствие указанных лиц в специально отведенных помещениях.

Административный истец указывает, что вышеуказанным пунктом Регламента ограничивается его установленное статьей 32 Конституции Российской Федерации право на участие в управлении делами государства.

В силу частей 2, 3 статьи Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом.

Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации" (действовавшим в период принятия оспариваемого нормативного правового акта в части), а также Федеральным законом от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с Федеральным законом активным избирательным правом.

Таким образом, ни Конституция Российской Федерации, ни указанные федеральные законы не предусматривают осуществление гражданином полномочий в Законодательном Собрании Челябинской области не иначе как в результате победы на выборах в указанный орган государственной власти.

Мнение Лебедева А.В. о том, что он, реализуя свое право на непосредственное участие в осуществление власти, имеет возможность не только присутствовать, но и участвовать в работе Законодательного Собрания Челябинской области, основан на ошибочном понимании законодательства Российской Федерации.

Законодательное Собрание Челябинской области является уполномоченным представителем населения Челябинской области, действует от имени населения, выражая его волю и интересы.

При этом обеспечение присутствия на заседании Законодательного Собрания Челябинской области всех желающих граждан невозможно ввиду соблюдения Требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 N 272.

Как следует из паспорта безопасности, представленного административным ответчиком, в зале заседаний Законодательного Собрания Челябинской области установлено 82 рабочих места. Учитывая, что на заседании присутствуют 60 депутатов Законодательного Собрания Челябинской области, а также приглашенные лица, суд приходит к выводу, что порядок установленный пунктом 221 Регламента связан с обеспечением условий для предоставления доступа граждан к информации о деятельности депутатов и обеспечением условий их размещения в специально отведенных местах.

Довод административного истца о том, что Регламент не содержит механизм ответа гражданам при обращении к нескольким депутатам, а также в сам орган, не может послужить основанием для признания оспариваемого акта не действующим на основании следующего.

Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установлен порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Вместе с тем, порядок рассмотрения граждан Челябинской области дополнительно регулируется Законом Челябинской области от 27.08.2009 N 456-ЗО "О рассмотрении обращений граждан".

Таким образом, обязанность включения в Регламент Законодательного Собрания Челябинской области норм регулирующих порядок подготовки ответа на обращения граждан у Законодательного Собрания Челябинской области отсутствует.

Утверждение истца, о том что оспариваемый Регламент не содержит норм о порядке привлечения депутатов к административной ответственности и в связи с этим подлежит отмене, основано на неверном толковании права.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из названного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях относятся к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В Челябинской области действует Закон Челябинской области от 27.05.2010 N 584-ЗО "Об административных правонарушениях в Челябинской области".

Таким образом, установление в Регламенте Законодательного Собрания Челябинской области норм о привлечении депутатов к административной ответственности противоречит вышеуказанным нормам.

Административный истец выражает несогласие с тем, что Регламент Законодательного Собрания Челябинской области содержит нормы, позволяющие голосовать за нескольких лиц сразу, при наличии нескольких кандидатур, поскольку это противоречит Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

При анализе Регламента суд приходит к выводу о том, что административным истцом оспариваются пункт 178, согласно которому решение Законодательного Собрания Челябинской области о назначении на должность мирового судьи и решение Законодательного Собрания Челябинской области об отклонении представления председателя Челябинского областного суда принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и оформляются постановлением Законодательного Собрания Челябинской области. Голосование проводится по единому списку кандидатур. Голосование по конкретной кандидатуре проводится отдельно при поступлении соответствующего предложения от депутата, а также пункт 181, согласно которому решение Законодательного Собрания Челябинской области о назначении члена избирательной комиссии с правом решающего голоса и решение Законодательного Собрания Челябинской области о досрочном прекращении полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и оформляются постановлением Законодательного Собрания Челябинской области. Голосование проводится по единому списку кандидатур. Голосование по конкретной кандидатуре проводится отдельно при поступлении соответствующего предложения от депутата.

Поскольку порядок голосования по назначению кандидатов на должности мировых судей субъектов Российской Федерации и на должности членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации не установлен законодательством Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что пункт 178 и пункт 181 Регламента не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Ссылка административного истца на то, что Регламентом депутатам предоставлена возможность голосовать по вопросам заочно, без доклада, дискуссии и возможности задать вопросы депутатам по рассматриваемым законопроектам, что нарушает принципы открытости, публичности парламента, также не может служить основанием для признания оспариваемого постановления не действующим.

В силу пункта 161 Регламента в исключительных случаях, не терпящих отлагательства, президиум может принять решение о принятии постановления Законодательного Собрания опросным путем с закреплением мнения депутатов в опросном листе. При этом опрашиваются все депутаты, за исключением тех, которые по уважительным причинам не могут быть опрошены. Количество опрошенных депутатов не может быть менее двух третей от установленного числа депутатов. В опросном листе указываются причины, не позволяющие отдельным депутатам принять участие в опросе. Опросным путем не могут приниматься постановления Законодательного Собрания, связанные с реализацией законодательных полномочий, а также полномочий по принятию областного бюджета и контролю за его исполнением. О постановлениях Законодательного Собрания Челябинской области, принятых опросным путем, докладывается на очередном заседании Законодательного Собрания Челябинской области с включением их в повестку дня и протокол данного заседания Законодательного Собрания Челябинской области.

Таким образом, вывод Лебедева А.В. о том, что при опросном голосовании депутаты лишены возможности дискутировать и задавать вопросы по рассматриваемым законопроектам не подтверждается материалами дела.

На основании изложенного, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка и процедуры принятия, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, требования Лебедева А.А. удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175 - 178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Лебедева А.В. к Законодательному Собранию Челябинской области о признании не действующим в части Регламента Законодательного Собрания Челябинской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26.11.2015 N 157, отказать.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 11.08.2022.

Председательствующий

Л.А. Лопаткина