Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15 сентября 2022 г. N АПЛ22-315 Решение суда об отказе в признании недействующими отдельных положений Федеральных авиационных правил, утв. приказом Министерства транспорта РФ от 19 ноября 2020 г. N 494, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15 сентября 2022 г. N АПЛ22-315

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Ситникова Ю.В.

при секретаре Бахановой В.А.

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Геоскан" об оспаривании пунктов 2.7, 2.11, 2.13 Федеральных авиационных правил "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включённые в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта", утверждённых приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. N 494, графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения N 2 к указанным правилам

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Геоскан" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2022 г. по делу N АКПИ22-169, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Геоскан" Добрянского С.В., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства транспорта Российской Федерации Коновалова Д.В., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Министерство транспорта Российской Федерации (далее также - Минтранс России) приказом от 19 ноября 2020 г. N 494 утвердило Федеральные авиационные правила "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включённые в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта" (далее - Правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) 30 декабря 2020 г., регистрационный номер 61979, размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2020 г.

Правилами предусмотрено, что юридические лица, индивидуальные предприниматели, выполняющие авиационные работы (далее - эксплуатант) на беспилотных воздушных судах (далее также - ВВС), в том числе с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, должны осуществлять приём на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, прошедших обучение (подготовку) по программам подготовки, утверждённым уполномоченным органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере гражданской авиации (пункт 2.7)

Эксплуатант должен обеспечить обязательные виды страхования, предусмотренные статьями 131, 132 и 135 Воздушного кодекса Российской Федерации (пункт 2.11).

Эксплуатант должен утвердить и использовать в своей деятельности руководство по управлению безопасностью полётов (далее также - РУБП), которое должно соответствовать объёму и сложности выполнения полётов и включать: обязанности должностных лиц по организации и обеспечению функционирования системы управления безопасностью полётов (далее также - СУБП); перечень сведений в области безопасности полётов, порядок их учёта и хранения; источники данных для получения сведений в области безопасности полётов; порядок выявления факторов опасности; порядок сбора данных о факторах опасности; порядок анализа данных о факторах опасности и проведения оценки риска; порядок разработки мероприятий по снижению риска; порядок обеспечения организационными и финансовыми ресурсами мероприятий по снижению риска; порядок оценки эффективности реализованных мероприятий по снижению риска (пункт 2.13).

В приложении N 2 к Правилам приведена форма заявления, представляемого в уполномоченный орган в бумажном виде, в качестве рекомендуемого образца с целью получения сертификата эксплуатанта для выполнения авиационных работ, внесения изменений в сертификат эксплуатанта, в основные данные, возобновления действия приостановленного сертификата эксплуатанта, снятия ограничений действия сертификата эксплуатанта.

В графе 4 части 4 и в графе 4 части 5 приложения N 2 к Правилам указываются номер и дата выдачи свидетельства авиационного специалиста лётного экипажа, кабинного экипажа, инженерно-технического персонала.

Общество с отграниченной ответственностью "Геоскан" (далее также - ООО "Геоскан", Общество), осуществляющее авиационные работы с использованием беспилотного воздушного судна с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании пунктов 2.7, 2.11, 2.13 Правил, графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения N 2 к Правилам.

В обоснование заявленного требования Общество ссылалось на то, что названные предписания Правил противоречат пункту 2 статьи 24 ¹ пункту 1 статьи 53, статье 132 Воздушного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ), создают правовую неопределённость в регулировании деятельности эксплуатантов, выполняющих авиационные работы на БВС с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, и нарушают права административного истца на осуществление авиационной деятельности. По мнению административного истца, Минтранс России не наделен полномочием на установление в Правилах любых требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включённые в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя, включая в оспариваемых нормах Правил.

Минтранс России, Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Правила утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Геоскан" отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного иска в связи с несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права. В жалобе настаивает на том, что Правила приняты Минтрансом России с превышением предоставленных ему законодательством полномочий, в оспариваемой части противоречат требованиям Воздушного кодекса Российской Федерации (пункту 1 статьи 53, статье 132) статьям 7, 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ, создают правовую неопределенность и в связи с невозможностью их исполнения нарушают права административного истца на свободу предпринимательской деятельности в области авиационных работ на ВВС с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, что, по его мнению, подтверждается сообщением Росавиации от 31 мая 2022 г. N Исх-19595/01 о том, что до вступления в силу нормативных правовых актов, определяющих требования к лицам, осуществляющим функции по управлению беспилотными гражданскими воздушными судами с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, утверждение программ подготовки этих лиц и выдачи им соответствующих документов не представляется возможным.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтранс России просит в её удовлетворении отказать, считая, что доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с оценкой суда обстоятельств дела и не свидетельствуют о неправильном применении норм материального права.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, и просил рассмотреть её без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых предписаний Правил недействующими отсутствует.

Согласно статье 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 1). Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определённом Правительством Российской Федерации (пункт 2).

В соответствии со статьёй 8 Воздушного кодекса Российской Федерации юридические лица, осуществляющие разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, аэронавигационное обслуживание полётов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации, обеспечение авиационной безопасности, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие коммерческие воздушные перевозки и (или) выполняющие определённые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, авиационные работы, техническое обслуживание гражданских воздушных судов, образовательные организации и организации, осуществляющие обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, а также операторы аэродромов гражданской авиации осуществляют свою деятельность при наличии выданного органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации, документа, подтверждающего соответствие указанных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, операторов требованиям федеральных авиационных правил. Форма и порядок выдачи данного документа устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации (пункт 3).

Пунктом 1 статьи 10 названного кодекса предусмотрено, что действие сертификатов может быть приостановлено, а равно в их действие могут быть введены ограничения органами, выдавшими эти документы, в порядке, установленном федеральными авиационными правилами.

Статьёй 61 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что эксплуатантом является гражданин или юридическое лицо, имеющее воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующее указанное воздушное судно для полётов и имеющее сертификат (свидетельство) эксплуатанта. Требования к эксплуатанту определяются федеральными авиационными правилами (пункт 3).

На основании пункта 1, подпункта 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 395, Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, и вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила, устанавливающие требования, предъявляемые к авиационному персоналу.

Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. N 360, в пунктах 1, 2 установлено, что федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации, обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами и принимаются Министерством транспорта Российской Федерации в области регулирования деятельности гражданской авиации.

Во исполнение названных нормативных правовых актов Минтранс России в Правилах установил требования к эксплуатанту, предусматривающие получение сертификата эксплуатанта (приложение N 1 к Правилам), и определил форму и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие требованиям Правил юридического лица, индивидуального предпринимателя, порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта (пункт 1).

С учётом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые в части Правила приняты Минтрансом России в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования, в связи с чем обоснованно не согласился с доводом административного истца, приведённым им и в апелляционной жалобе, об отсутствии у Минтранса России полномочий на издание оспариваемого нормативного правового акта.

Отказывая в удовлетворении заявленного административного иска, суд также пришёл к обоснованному выводу о том, что пункты 2.7, 2.11, 2.13 Правил и графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения N 2 к указанным правилам соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Воздушный кодекс Российской Федерации закрепляет, что государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полётов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности (преамбула).

К авиационному персоналу данный кодекс в пункте 1 статьи 52 относит лиц, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полётов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полётов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала.

Согласно пункту 1 Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 4 августа 2015 г. N 240, к специалистам, входящим в состав лётного экипажа гражданской авиации, отнесены: пилот; внешний пилот; штурман; бортрадист; бортинженер (бортмеханик); лётчик-наблюдатель.

Статья 54 Воздушного кодекса Российской Федерации регулирует вопросы подготовки специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации и в пунктах 2, 4 устанавливает, что требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами, а подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утверждённым уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Федеральными авиационными правилами "Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, требованиям федеральных авиационных правил", утверждёнными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 29 сентября 2015 г. N 289, предусмотрено, что учебные центры выдают документы, подтверждающие прохождение обучения (подготовки) членами экипажа воздушного судна, и определены требования к этим документам (пункты 61-65).

На основании изложенного правильным является вывод суда первой инстанции о том, что пункт 2.7 Правил, предусматривающий, что эксплуатант, выполняющий авиационные работы на БВС, в том числе с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, должен осуществлять приём на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, прошедших обучение (подготовку) по программам подготовки, утверждённым уполномоченным органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере гражданской авиации основан на приведённых выше нормах действующего законодательства, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере деятельности, и им не противоречит.

Пунктом 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что к выполнению функций членов экипажа и функций специалистов по техническому обслуживанию гражданского воздушного судна, за исключением сверхлёгкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 кг и менее и беспилотной авиационной системы в составе с беспилотным гражданским воздушным судном с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, функций сотрудников по обеспечению полётов гражданской авиации, диспетчерскому обслуживанию воздушного движения допускаются лица из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства.

Предписания пункта 2.7 Правил не входят в противоречие с приведённым пунктом 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе, так как его положения предусматривают требования к лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, допускаемым к осуществлению функций членов экипажа и функций специалистов по техническому обслуживанию гражданского воздушного судна, функций сотрудников по обеспечению полётов гражданской авиации, диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, имеющим выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства, которые не являются свидетельством авиационного персонала и не требуются специалистам (внешним пилотам) для выполнения работ на БВС с максимальной взлётной массой 30 кг и менее.

Ссылка административного истца на отсутствие программ подготовки специалистов, выполняющих функции по управлению БВС, и в связи с этим невозможность получения ими соответствующих документов, предусмотренных пунктом 2.7 Правил, не может служить поводом к отмене обжалованного решения, поскольку не опровергает вывод суда о соответствии оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд правильно признал несостоятельным довод административного истца о противоречии пункта 2.11 Правил, предписывающего необходимость обеспечения эксплуатантом обязательных видов страхования, статье 132 Воздушного кодекса Российской Федерации. Данная норма закона предусматривает обязательное страхование жизни и здоровья членов экипажа пилотируемого воздушного судна и не распространяет своё действие на эксплуатанта, выполняющего авиационные работы на БВС с массой 30 кг и менее.

Разрешая данное административное дело, суд обоснованно исходил из того, что пункт 2.13 Правил, предусматривающий требование об утверждении и использовании эксплуатантом в своей деятельности РУБП, которое должно соответствовать объёму и сложности выполнения полётов и включать в том числе обязанности должностных лиц по организации и обеспечению функционирования СУБП не противоречит пункту 2 статьи 24 ¹ Воздушного кодекса Российской Федерации, регламентирующему обеспечение безопасностью полётов гражданских воздушных судов, так как сведения об обязанностях должностных лиц по организации и обеспечению функционирования СУБП, которые включены в РУБП, являются самостоятельным документом, разрабатываемым в соответствии с Правилами эксплуатантами, осуществляющими авиационные работы, и не относятся к СУБП, разрабатываемым в рамках названной нормы закона.

Не противоречит требованиям пункта 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации и приложение N 2 к Правилам, в котором содержится рекомендуемый образец заявления, подаваемого с целью получения сертификата эксплуатанта, внесения в него изменений, внесения изменений в основные данные и документы, на основании которых выдан сертификат эксплуатанта. Судом правильно отражено в решении, что универсальная форма указанного заявления носит рекомендательный характер, предусматривая, в каких случаях возникает необходимость указания данных в том числе о выданном свидетельстве авиационного специалиста, а требования к наличию ведомости и копий документов, прилагаемых к заявлению, на незаконность которых ссылается административный истец в апелляционной жалобе, зависят от цели подачи заявления и специфики деятельности эксплуатанта.

Довод в апелляционной жалобе о том, что Правила в оспариваемой части противоречат статьям 7, 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ, так как содержат правовую неопределенность и являются неисполнимыми, ошибочен. Оспариваемые предписания, как видно из их содержания во взаимосвязи с приведёнными выше законоположениями, отвечают критериям ясности и недвусмысленности, сведений о неоднозначном толкований их в судебной практике не имеется, прав административного истца на свободу предпринимательской деятельности в области авиационных работ на БВС не нарушают.

Как правильно указано судом в решении, доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием в отношении деятельности эксплуатантов, выполняющих авиационные работы на БВС с максимальной взлётной массой 30 кг и менее, и его целесообразности, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

Установив, что Правила приняты компетентным органом исполнительной власти, в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Общества.

В решении приведены и проанализированы нормы права, подлежащие применению в данном деле. Выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и приведённым нормам законодательства Российской Федерации, регулирующим рассматриваемые правоотношения. Апелляционная жалоба административного истца не содержит доводов, опровергающих данные выводы.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Геоскан" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

В.Н. Александров

Ю.В. Ситников