Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании (Л.М. Пчелинцева, "Журнал российского права", N 8, август 2002 г.)

Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий
граждан: новое в правовом регулировании

Характер отношений, связанных с предоставлением гражданам жилья, серьезно изменился в условиях осуществляемой в России социально-экономической реформы, сопровождающейся коренными изменениями действующего гражданского и жилищного законодательства. Важной ее составляющей является жилищная реформа, основным результатом которой должно стать улучшение жилищных условий граждан, в том числе за счет привлечения свободных частных средств для формирования и развития недвижимости в жилищной сфере, обеспечение доступности жилья, безопасных и комфортных условий проживания в нем.

Одно из главных направлений и условий жилищной реформы - создание необходимой правовой базы, соответствующей положениям Конституции РФ о праве граждан на жилище и долгосрочной государственной жилищной политике. Эти условия позволяют формировать рынок жилья и земли и соответственно влекут за собой возникновение новых возможностей улучшения гражданами жилищных условий. Реализация принципа доступности жилья, восстановления социально оправданного соотношения доходов граждан стоимости строительства и приобретения жилья, оплаты содержания и ремонта жилища и коммунальных услуг должны стать важным направлением воздействия государства на экономические процессы в жилищной сфере.

Вместе с тем отсутствие в настоящее время у государства реальных финансовых возможностей по бесплатному обеспечению жильем всех нуждающихся в нем граждан требует выработки новых подходов к решению этой острой проблемы. В этой связи в современной юридической литературе все чаще высказываются соображения о необходимости принципиального пересмотра закрепленных в федеральном законодательстве оснований, условий и форм обеспечения граждан Российской Федерации жильем*(1).

Анализ положений Конституции РФ (ст.40), ГК РФ (ст.671-672), Основ федеральной жилищной политики (ст.2), ЖК РСФСР (ст.28) и других нормативных правовых актов, в том числе субъектов РФ, позволяет выделить следующие основные формы реализации гражданами Российской Федерации права на жилище в современных условиях: а) предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади; б) предоставление жилых помещений на условиях договора коммерческого найма в домах государственного, муниципального и частного жилищного фонда без ограничения размера площади; в) приобретение или строительство жилья за собственные средства без ограничения размера площади; г) приобретение в собственность жилого помещения с использованием безвозмездных субсидий, банковского ипотечного кредита, ссуд на возвратной основе и по другим законным основаниям (наследование, дарение); д) в иных формах (например, предоставление служебного жилого помещения или жилого помещения в специализированных домах (общежития, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), предоставление жилого помещения по договору безвозмездного пользования.

Одна из самых распространенных на практике форм реализации гражданами права на жилище - получение жилья по договору социального найма жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования.

Жилые помещения по договору социального найма предоставляются бесплатно гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и относящимся к кругу лиц, имеющих право в соответствии с законодательством РФ получить жилье в государственном или муниципальном фонде социального использования.

Так, в части 3 ст.40 Конституции РФ установлено, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. В статье 9 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(2) перечислены лица, за которыми сохраняется право получить жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма без оплаты их строительной стоимости: инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, инвалиды труда, инвалиды с детства, ветераны войны, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей, семьи с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Законодательством Российской Федерации и субъектов РФ право на получение жилых помещений по договору социального найма может быть предоставлено и другим категориям граждан. В настоящее время к ним относятся военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, судьи и прокурорские работники, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза и полные кавалеры ордена Славы, а также некоторые другие категории граждан.

В Российской Федерации предусматривается и в дальнейшем сохранить практику бесплатного предоставления жилья в муниципальном и государственном жилищном фонде наиболее нуждающимся категориям граждан, хотя и не в таких объемах, как ранее. Это связано с тем, что кардинально изменилась структура жилищного фонда в Российской Федерации по формам собственности (доля частного жилищного фонда в 2000 г. составила более 63 процентов по сравнению с 33 процентами в 1990 г., а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8 процента), а в жилищной сфере внедряются рыночные механизмы регулирования вместо планово-административных. Основную роль в системе финансирования жилищного строительства стали играть частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого предприятиями и организациями частной формы собственности, в общем объеме строительства составляет уже более 60 процентов, в то время как доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями за счет бюджетных источников, значительно сократилась (с 80 процентов в 1990 г. до 19 процентов в 2000 г., в том числе предприятиями федеральной собственности - до 7,5 процента). С другой стороны, предоставление жилья по договору социального найма в силу различных причин (социальных, экономических, правовых) продолжает оставаться объективно необходимым.

В этой связи особый интерес представляет анализ содержания Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг.*(3), которая направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренной Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 20 июня 1993 года N 595*(4), и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента РФ от 29 марта 1996 года N 431*(5).

В Федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 гг. сформированы некоторые новые подходы к содержанию государственной жилищной политики, которые, в частности, заключаются в следующем:

1) определены четыре основных направления продолжения преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках Государственной целевой программы "Жилище": а) жилищно-коммунальное хозяйство; б) обеспечение доступности жилья; в) жилищное строительство; г) текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;

2) констатировано, что в связи с кардинальным изменением структуры жилищного фонда в Российской Федерации по формам собственности и формированием нового слоя собственников как социальной базы жилищной реформы роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования;

3) закреплен принцип использования средств федерального бюджета исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан, обязательства по обеспечению жильем которых в соответствии с законодательством РФ взяло на себя государство;

4) установлено, что наиболее эффективной формой исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем является предоставление бюджетных субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов.

Продекларированный Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002-2010 гг. принцип обеспечения жильем отдельных категорий граждан с использованием государственных жилищных сертификатов позволит использовать наиболее эффективные и уже апробированные механизмы, скоординировать деятельность различных федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков соответствующих подпрограмм, обеспечить согласованность при принятии решений о распространении данных государственных обязательств на иные категории граждан и о распределении средств на эти цели с учетом реальных возможностей федерального бюджета. Так, в 2002-2010 гг. Программой предусматривается приобретение гражданами с использованием государственных жилищных сертификатов 287 тыс. квартир, в том числе 233 тыс. в 2005-2010 годах.

С учетом изложенного следовало бы рассмотреть существующую в Российской Федерации нормативную базу по приобретению отдельными категориями граждан жилья с использованием государственных жилищных сертификатов. Отметим, что решение жилищной проблемы граждан подобным образом не является случайным и новым, а базируется на опыте обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Именно в отношении этой категории граждан была предпринята попытка найти нетрадиционные формы реализации ими конституционного права на жилище.

Принципы обеспечения жильем семей граждан, уволенных или увольняемых с военной службы, путем предоставления жилищных сертификатов, изложены в Федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 года N 71 (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года N 315 и от 19 марта 2002 года N 168)*(6), которой вследствие ее высокой значимости придан статус президентской программы*(7) (далее - программа "Государственные жилищные сертификаты").

Программа "Государственные жилищные сертификаты" предусматривает, что право на получение безвозмездных субсидий (государственного жилищного сертификата) имеют следующие категории граждан РФ, не имеющих жилых помещений для постоянного проживания на территории России и за ее пределами и признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий*(8): а) военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы, и граждане, уволенные с военной службы, имеющие общую продолжительность военной службы в календарном исчислении десять лет и более, основаниями для увольнения с военной службы которых являются (явились) достижение ими предельного возраста пребывания на военной службе, или состояние здоровья, или организационно-штатные мероприятия; б) сотрудники органов внутренних дел РФ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, содержащихся за счет средств федерального бюджета, подлежащие увольнению со службы, и граждане, уволенные со службы из указанных органов и учреждений, имеющие общую продолжительность службы в календарном исчислении десять лет и более, основаниями для увольнения со службы которых являются (явились) достижение ими предельного возраста пребывания на службе, или состояние здоровья, или организационно-штатные мероприятия; в) граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков (далее - граждане - участники Программы)*(9).

Безвозмездная субсидия на приобретение жилья гражданам - участникам Программы предоставляется в виде денежной суммы, размещенной на банковском блокированном целевом лицевом счете получателя субсидии, которая используется на оплату стоимости (части стоимости) приобретения жилья. Право на получение безвозмездной субсидии подтверждается государственным жилищным сертификатом, то есть именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина - участника Программы на ее получение за счет федерального бюджета, которая может быть использована им только на приобретение жилого помещения.

Правила выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам - участникам Федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" (далее - Правила), утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2002 года N 168*(10). Предусмотрено, что безвозмездная субсидия гражданам - участникам Программы предоставляется за счет средств федерального бюджета в размере, эквивалентном расчетной стоимости жилого помещения по социальной норме общей площади жилого помещения, установленной для семей разной численности. Социальная норма общей площади жилого помещения для расчета размера субсидии устанавливается в размере 33 кв. метров - для одиноких граждан, 42 кв. метров - на семью из двух человек и по 18 кв. метров на каждого члена семьи при численности семьи три человека и более.

Расчетная стоимость покупки жилого помещения по социальной норме общей площади жилого помещения (с учетом нормы дополнительной общей площади жилого помещения в размере 15 кв. метров для граждан - участников Программы, имеющих право на дополнительную общую площадь жилого помещения) определяется исходя из средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на территории субъекта РФ, избранной для постоянного проживания, а для граждан, уволенных с военной службы, со службы из органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, - на территории субъекта РФ по месту получения сертификата. Расчет размера субсидии устанавливается на дату выдачи сертификата (п.8, 9 Правил).

Размер средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на территории субъекта РФ должен ежеквартально определяться Госстроем России на основании данных, представленных Госкомстатом России и органами исполнительной власти субъектов Федерации*(11). Размер субсидии рассчитывается соответственно федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим выдачу сертификатов, указывается в сертификате и является неизменным на весь срок его действия (п.9 Правил).

Владельцы государственных жилищных сертификатов имеют право приобретать на первичном и вторичном рынках жилья у любых физических и юридических лиц (у одного или нескольких) жилые помещения (в том числе индивидуальный жилой дом или часть дома), отвечающие установленным санитарным и техническим требованиям, благоустроенные применительно к условиям населенного пункта, выбранного для постоянного проживания. Приобретаемое с использованием государственного жилищного сертификата жилое помещение оформляется в общую собственность всех членов семьи владельца сертификата (п.13 Правил).

Государственный жилищный сертификат на получение безвозмездной субсидии дает гражданину право на: а) открытие в одном из выбранных в установленном порядке для обслуживания Программы российских банков отдельного блокированного целевого лицевого счета, на который будут зачислены денежные средства в размере выделенной безвозмездной субсидии; б) использование этих средств для приобретения жилья в собственность в течение установленного срока действия государственного жилищного сертификата.

Срок действия сертификата составляет девять месяцев со дня его выдачи органами исполнительной власти (п.11 Правил).

Выпуск и выдача бланков сертификатов осуществляются на основании приказа Министерства финансов России по заявке государственного заказчика Программы (Госстрой России) в пределах бюджетных назначений, предусмотренных на эти цели. Например, график выпуска и распределения государственных жилищных сертификатов на второе полугодие 2000 г. утвержден распоряжением Правительства РФ от 23.08.2000 года N 1158-р*(12), на 2001 г. - распоряжением Правительства РФ от 28.05.2001 года N 740-р*(13), а на 2002 г. - распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 марта 2002 года N 312-р*(14). Перечисление денежных средств на блокированные целевые счета граждан - получателей государственных жилищных сертификатов осуществляется территориальным органом федерального казначейства.

Важно, что участие в программе "Государственные жилищные сертификаты" добровольное. Граждане могут реализовать свое право на получение безвозмездной субсидии только один раз. Ее получатели должны быть полностью проинформированы об условиях реализации Программы и дать письменное согласие на участие в ней на данных условиях. Одновременно с этим они должны также дать письменное согласие на снятие с очереди на получение муниципального или государственного жилья в случае приобретения жилого помещения с помощью сертификата.

Формирование сводных списков получателей сертификатов и выдача их осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, в которых участники Программы состоят на учете для улучшения жилищных условий. Инструкция о порядке формирования списков на получение государственных жилищных сертификатов и их выдачи в Министерстве обороны РФ утверждена приказом министра обороны РФ от 12 ноября 1999 года N 534*(15). Аналогичные нормативные акты приняты и другими федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба (см., например, приказ ФАПСИ от 30 июля 2001 года N 218*(16)).

Получив государственный жилищный сертификат, гражданин имеет право обратиться в один из выбранных в установленном порядке для обслуживания Программы российских банков и открыть в нем на свое имя блокированный целевой счет, на который в установленный срок будут перечислены денежные средства в размере выделенной гражданину безвозмездной субсидии. Банк заключает с владельцем сертификата договор на открытие и обслуживание этого счета. При этом рассматривается возможность предоставления банком кредита гражданину на приобретение жилья в недостающей сумме. Средства с блокированного целевого счета могут быть использованы только на оплату приобретения жилого помещения в безналичной форме.

Подобрав в течение срока действия сертификата вариант приобретения жилья, владелец сертификата заключает договор купли-продажи жилого помещения. Такой договор заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами (ст.550 ГК РФ). Кроме того, договор купли-продажи жилого помещения подлежит обязательной государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(17), в органе, уполномоченном осуществлять на территории субъекта РФ государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (учреждение юстиции по регистрации прав), и считается заключенным с момента такой регистрации (ст.558 ГК РФ). Надлежаще оформленный договор купли-продажи жилого помещения представляется в банк, где на имя владельца сертификата открыт блокированный целевой счет. В случае, если приобретаемое жилое помещение расположено в жилом здании, строительство которого завершено, оно принято в установленном порядке в эксплуатацию, но акт приема-передачи жилых помещений (квартир) не составлялся и право собственности на них не зарегистрировано, вместо договора купли-продажи жилого помещения в банк предъявляется договор уступки требования на жилое помещение, заключенный в соответствии с гражданским законодательством РФ (см. ст.382-390 ГК РФ) владельцем сертификата и лицом, имеющим требование на это жилое помещение, и свидетельство о государственной регистрации права собственности на жилое помещение, полученное в результате реализации условий этого договора, оформленное на имя владельца сертификата и членов его семьи. Обязательным условием договоров купли-продажи жилого помещения или уступки требования на него (далее - договор приобретения жилого помещения) является указание, что его оплата производится за счет средств федерального бюджета в виде субсидии, выделяемой по сертификату. В случае, если стоимость жилого помещения по договору его приобретения превышает размер субсидии, указанный в сертификате, в договоре должен быть определен порядок уплаты недостающей суммы (п.33 Правил).

Банк в течение одного рабочего дня после принятия к оплате договора приобретения жилого помещения предъявляет в территориальный орган федерального казначейства заявку на перечисление средств на блокированный целевой транзитный счет, открытый в банке для учета средств, выделенных в виде субсидии с указанием необходимых банковских реквизитов. Вместе с заявкой представляются копии договора приобретения жилого помещения, свидетельства о государственной регистрации права собственности на него (в случае представления договора уступки требования на жилое помещение), сертификата и документа, подтверждающего зачисление недостающей суммы по договору приобретения жилого помещения (в случае, если стоимость жилого помещения превысила размер субсидии). В свою очередь, территориальный орган федерального казначейства в течение пяти рабочих дней по получении заявки и необходимых документов от банка перечисляет средства на блокированный целевой транзитный счет (открытый в банке для учета средств, выделенных в виде субсидии) для последующего их зачисления банком на блокированные целевые счета владельцев сертификатов (п.35, 37 Правил).

Если при решении своей жилищной проблемы гражданин (владелец сертификата) использовал только средства выделенной ему безвозмездной субсидии и собственные средства, то он становится полноправным собственником приобретаемого жилого помещения. Если же кроме этих средств банк предоставил ему на недостающую сумму ипотечный кредит, то приобретаемое жилье используется в качестве обеспечения возврата кредита. До окончания выплаты полученного от банка кредита приобретенное жилье будет находиться в собственности гражданина - участника Программы, одновременно являясь предметом ипотеки (то есть залога недвижимости) по полученному кредиту. Основные положения об ипотеке и особенности ипотеки жилых помещений определены Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"*(18). Уже после погашения банковского кредита гражданин становится собственником жилья, не обремененного ипотечным обязательством.

После приобретения жилья с помощью государственного жилищного сертификата граждане - участники Программы исключаются из списков очередников на улучшение жилищных условий. В случае, если владелец государственного жилищного сертификата по каким-либо причинам не смог решить свою жилищную проблему в установленные Программой сроки и не воспользовался выделенной ему безвозмездной субсидией, он сохраняет право на улучшение жилищных условий как состоящий в очереди на получение государственного или муниципального жилья.

Государственный жилищный сертификат подлежит возврату в орган исполнительной власти, выдавший его, по четырем основаниям: а) произведена оплата приобретенного жилого помещения; б) в течение срока его действия в банк не предъявлен договор приобретения жилого помещения либо расписка органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о получении документов для государственной регистрации прав; в) в течение срока его действия предъявленный в банк договор приобретения жилого помещения не был принят банком к оплате; г) до истечения срока его действия в банк представлена расписка органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, о получении документов для государственной регистрации прав, но договор приобретения жилого помещения, представленный в банк в сроки, указанные в расписке, не принят банком к оплате (п.39 Правил).

Таковы основные положения, характеризующие механизм и условия приобретения жилья с помощью государственных жилищных сертификатов.

В начальный период реализации этой программы, несмотря на ее общую положительную оценку в средствах массовой информации, объективно желающих получить государственный жилищный сертификат было немного, поскольку принципиальные положения Программы (в первоначальной редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 года N 71) не вполне согласовывались с нормами позднее принятого Федерального закона от 27 мая 1998 года "О статусе военнослужащих" (ст.15, п.1 ст.23)*(19), на что было обращено внимание в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 1998 год*(20).

В результате в период с 1998 по 2000 гг. с использованием государственных жилищных сертификатов приобретено только около 22 тыс. квартир. Значительная часть сертификатов не реализовывалась в течение длительного времени из-за невозможности приобретения жилья вследствие его высокой стоимости, не покрываемой суммой безвозмездной субсидии*(21).

В связи с этим в программу "Государственные жилищные сертификаты" постановлениями Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года N 315 и от 19 марта 2002 года N 168 поэтапно были внесены изменения, и она изложена в новой редакции. Одно из существенных ее изменений касается размера безвозмездной субсидии по государственным жилищным сертификатам. Первоначально в 2000 г. был увеличен размер безвозмездной субсидии по государственному жилищному сертификату до 100 процентов (вместо первоначально установленных 80 процентов) расчетной стоимости приобретения жилья по социальной норме только для одной категории граждан - военнослужащих, увольняемых с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы, имеющих общую продолжительность военной службы (в календарном исчислении) 25 лет и более. Изменения, внесенные в Программу в марте 2002 года, касаются уже всех категорий граждан - участников Программы. Размер безвозмездной субсидии по государственному жилищному сертификату эквивалентен расчетной стоимости жилого помещения по социальной норме общей площади жилого помещения (то есть 100 процентов) независимо от продолжительности их военной службы (службы). Принципиальным изменением Программы является также установление необходимости расчета размера безвозмездной субсидии с учетом нормы дополнительной общей площади жилого помещения в размере 15 кв. метров для граждан - участников Программы, имеющих право в соответствии с законодательством на дополнительную общую площадь жилого помещения. Кроме того, предусмотрено, что расчетная стоимость жилого помещения по социальным нормам площади для семей разной численности определяется исходя из средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья на территории субъекта РФ, избранной для постоянного проживания, а для граждан, уволенных с военной службы, со службы из органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, - на территории субъекта РФ по месту получения сертификата (разд. 5 Программы).

Конкретизированы в некоторой степени вопросы финансирования Программы, в частности, определены источники ее финансирования в новых социально-экономических условиях. Так, финансовое обеспечение мероприятий по реализации в 2001-2002 гг. президентской программы "Государственные жилищные сертификаты" осуществляется в составе расходов федерального бюджета на государственные капитальные вложения (в объеме 4800 млн рублей и 5400,0 млн рублей соответственно). При этом функции финансирования Программы возложены на Министерство финансов РФ, которое осуществляет в установленном порядке выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов*(22). Внесены изменения и в другие нормативные правовые акты по государственным жилищным сертификатам.

Таким образом, определенные меры правового, организационного и финансового характера по совершенствованию эффективности выполнения программы "Государственные жилищные сертификаты" предпринимаются. Однако сделано еще не все. Следует совершенствовать правовое регулирование обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, с помощью государственных жилищных сертификатов. В частности, до сих пор не решены вопросы, связанные с развитием системы льготного долгосрочного банковского кредитования участников Программы для оплаты ими стоимости приобретаемого жилья в части, не покрываемой безвозмездной субсидией. Целесообразно в этой связи поддержать предложения о создании государственного внебюджетного компенсационного фонда долгосрочного кредитования лиц, участвующих в Программе*(23). Есть необходимость рассмотреть вопрос о внесении в законодательство Российской Федерации*(24) и субъектов РФ соответствующих изменений и дополнений, которые предусматривали бы льготный порядок оформления гражданам, увольняемым и уволенным с военной службы, договоров приобретения жилых помещений с использованием государственных жилищных сертификатов, то есть их освобождение от уплаты пошлины в органы нотариата и платы в учреждения юстиции за государственную регистрацию договора купли-продажи и прав на приобретенное жилое помещение.

Кроме того, определяемый Госстроем России размер средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для расчета стоимости приобретения жилых помещений с использованием жилищных сертификатов для некоторых районов России (Москвы, Санкт-Петербурга, Калининграда, районов Дальнего Востока и др.) не всегда позволяет реально приобрести на выделенную субсидию жилье, стоимость которого на жилищном рынке зачастую значительно выше. Поэтому с использованием сертификатов гражданами вынужденно приобретаются квартиры, как правило, на вторичном рынке, с худшими потребительскими качествами и площадью ниже установленной социальной нормы. В этой связи механизм определения Госстроем России стоимости 1 кв. метра жилья нуждается в корректировке*(25).

Серьезной проблемой является несоблюдение на практике установленных порядка и сроков выдачи государственных жилищных сертификатов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также их оплаты территориальными органами федерального казначейства. Так, в ходе проведенных Главным контрольным управлением Президента РФ проверок выявлены грубые нарушения порядка обеспечения жильем с помощью государственных жилищных сертификатов граждан, уволенных с военной службы. Предусмотренные Программой на 1998-1999 гг. задания реализованы всего на 12 процентов. В этот период Минфином России выпущено лишь 28,7 тыс. сертификатов, а реально профинансировано менее половины. Более того, выделенные на реализацию Программы 3 млрд рублей и 413 млн долларов США использованы не по назначению. Нередко в списки на получение государственных жилищных сертификатов включались военнослужащие, не имеющие на это права. Неоправданно растянуты сроки оформления, выдачи и оплаты государственных жилищных сертификатов. Например, по состоянию на 1 августа 1998 года из выделенных 10 203 сертификатов военнослужащими получено только 1100 (десять процентов), а в банк для оплаты предъявлено лишь 297 договоров (три процента), из которых оплачено 214 (два процента)*(26). Не улучшилась эффективность реализации Программы и в последующие годы. С 1998 по 2001 гг. она профинансирована всего на 38 процентов (10,5 млрд рублей) от запланированного объема. В этот период не реализовано свыше 20 тыс. сертификатов. В 2000 году остались неоплаченными более 17 тыс. сертификатов на сумму 3,1 млрд рублей. Госстрой России как государственный заказчик Программы не организовал работу по ее реализации заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Более того, определенное Госстроем России для управления Программой государственное учреждение "Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ" не обеспечило использование по целевому назначению выделенных бюджетных средств. В результате Программа выполнена только на 30 процентов. За четыре года вместо 168 тыс. семей квартиры с помощью сертификатов получили лишь 52,7 тыс. семей (36,8 тыс. семей военнослужащих и 15,9 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы)*(27).

Всего в период с 1998 по 2001 гг. выдано 77 452 государственных жилищных сертификата, что составило только 46 процентов от их первоначально планировавшегося количества, а значительная их часть не реализуется в течение длительного времени. Только 50 тыс. государственных жилищных сертификатов использовано лицами, являвшимися участниками Программы, а остальные сертификаты использованы не по назначению. Это связано с тем, что около трети военнослужащих и других лиц, имеющих право на приобретение жилья с помощью сертификатов, отказались от использования такой формы решения своей жилищной проблемы из-за невозможности приобретения жилья вследствие его высокой стоимости*(28). Так, в связи с невозможностью реализации сертификатов увольняемыми военнослужащими Минобороны России, внутренних войск МВД России и ФСЖВ России возвращено в 2000-2001 гг. 1124 жилищных сертификата стоимостью 236,8 млн рублей*(29).

В связи с включением с 2002 г. программы "Государственные жилищные сертификаты" в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг. и с учетом существующих организационных и правовых проблем обеспечения жильем этой категории граждан, по нашему мнению, необходимо принять следующие меры:

1. Решить в специальном законодательном акте вопросы, связанные с развитием системы льготного долгосрочного банковского кредитования участников программы "Государственные жилищные сертификаты" (в первую очередь военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, сотрудников органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, а также граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений) для оплаты ими стоимости приобретаемого жилья в части, не покрываемой безвозмездной субсидией.

2. Внести соответствующие изменения в федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, которые предусматривали бы льготный порядок оформления договоров приобретения жилых помещений с использованием государственных жилищных сертификатов, то есть освободить владельцев государственных жилищных сертификатов от уплаты пошлины в органы нотариата и платы в учреждения юстиции по регистрации прав за государственную регистрацию договора купли-продажи и прав на приобретенное жилое помещение.

3. Усовершенствовать порядок и механизмы определения Госстроем России размера средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для расчета стоимости приобретения жилых помещений с использованием государственных жилищных сертификатов в целях определения размера безвозмездной субсидии, достаточной для приобретения жилья во всех субъектах РФ, в том числе в г.г.Москве, Санкт-Петербурге и в Дальневосточном федеральном округе.

4. Определить дополнительные финансовые источники для реализации программы "Государственные жилищные сертификаты". В частности, на основе опыта 1999-2000 гг. некоторые виды доходов, поступающих в федеральный бюджет (доходы Фонда развития таможенной системы РФ; средства от приватизации федеральной собственности на аукционах или по конкурсу, а также от продажи акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации; доходы от приватизации организаций, выводимых из состава Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и приравненных к ним органов, и от реализации высвобождаемого военного имущества; часть доходов от реализации вооружения, военной техники и имущества в рамках военно-технического сотрудничества; часть средств, полученных Российской Федерацией в виде платы от иностранных авиационных компаний за пролет их воздушных судов над территорией РФ; часть средств, полученных Российской Федерацией в виде платы от иностранных судоходных компаний за проход их судов по территориальным водам РФ и др.), направить на цели этой программы.

Сфера использования государственных жилищных сертификатов будет расширяться. В частности, как установлено ст.96 Федерального закона от 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" финансирование в 2002 г. мероприятий по переселению граждан Российской Федерации из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей впервые будет производиться в том числе путем выпуска и погашения жилищных сертификатов на приобретение жилья в порядке, утверждаемом Правительством РФ, и в соответствии с Соглашением с Международным банком реконструкции и развития*(30).

Учитывая изложенное, автор полагает, что приведенные в статье предложения о совершенствовании механизма правового регулирования исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем с использованием государственных жилищных сертификатов, как одной из важнейших составных частей Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг., будут приняты во внимание.

В заключение следует отметить, что особое значение решение этой проблемы имеет для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, поскольку острота жилищной проблемы в силовых министерствах и ведомствах, где нуждается в жилье более 397 тыс. человек, не снижается. В субъектах РФ ожидают получения жилых помещений более 166 тыс. семей бывших военнослужащих, причем большинство из них - от пяти до десяти лет. Из закрытых военных городков подлежит переселению более 70 тыс. человек*(31). В этой связи совершенствование правового регулирования обеспечения граждан жилыми помещениями с использованием государственных жилищных сертификатов может рассматриваться в качестве важной составляющей мероприятий, направленных на создание достойных социальных условий для военнослужащих и членов их семей в ходе военной реформы, на что было обращено внимание в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году "России надо быть сильной и конкурентоспособной"*(32).

Л.М. Пчелинцева,

заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин

Международного независимого эколого-политологического

университета, кандидат юридических наук,

профессор

"Журнал российского права", N 8, август 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. об этом, например: Фаршатов И.А. Право на жилище в условиях рыночной экономики // Журнал российского права. 2000. N 7. С.49-54.

*(2) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 28. Ст.959; Ведомости РФ. 1993. N 2. Ст.67; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст.1864; 1998. N 13. Ст.1472; 1999. N 18. Ст.2214; 2001. N 21. Ст.2063; 2002. N 21. Ст.1918.

*(3) Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года N 675 // СЗ РФ. 2001. N 39. Ст.3770.

*(4) См.: САПП РФ. 1993. N 28. Ст.2593.

*(5) См.: СЗ РФ. 1996. N 14. Ст.1431.

*(6) См.: СЗ РФ. 1998. N 5. Ст.615; 2000. N 16. Ст.1708; 2002. N 12. Ст.1145.

*(7) См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 января 1998 года N 102 "О президентской программе "Государственные жилищные сертификаты" // СЗ РФ. 1998. N 5. Ст.567.

*(8) См.: Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку, и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 года N 1054 // СЗ РФ. 1998. N 37. Ст.4627.

*(9) См. также: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 года N 1290 "Об обеспечении жильем в Российской Федерации военнослужащих, увольняемых с военной службы, граждан, уволенных с военной службы и проходивших ее в Вооруженных Силах Российской Федерации на территории космодрома Байконур, а также граждан Российской Федерации, постоянно работающих на комплексе "Байконур" // СЗ РФ. 1999. N 48. Ст. 5865.

*(10) См.: СЗ РФ. 2002. N 12. Ст.1145. До указанных Правил действовал Порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых военнослужащим, увольняемым с военной службы, сотрудникам органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, увольняемым со службы, гражданам, уволенным с военной службы, со службы из органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а также гражданам, подлежащим переселению из закрытых и обособленных военных городков, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 1999 года N 351. См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1726; 1999. N 41. Ст. 4919. - Примеч. авт.

*(11) В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 года N 394-р (СЗ РФ. 2000. N 13. Ст.1399) методика определения средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для расчета размера безвозмездных субсидий и ссуд на приобретение жилых помещений с привлечением средств федерального бюджета утверждена Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 31 августа 2001 года N 104 (Российская газета. 2001. 3нояб.).

*(12) См.: СЗ РФ. 2000. N 35. Ст.3617.

*(13) См.: СЗ РФ. 2001. N 23. Ст.2395.

*(14) См.: СЗ РФ. 2002. N 11. Ст.1091.

*(15) См.: БНА. 2000. N 3.

*(16) См.: БНА. 2001. N 36.

*(17) См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594; 2001. N 11. Ст.997; N 16. Ст. 1533.

*(18) См.: СЗ РФ. 1998. N 29. Ст.3400; 2001. N 46. Ст.4308; 2002. N 7. Ст.629.

*(19) См.: СЗ РФ. 1998. N 22. Ст.2331.

*(20) См.: Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. М., 2000. С.44.

*(21) См.: Талов Б. Именная квартира к дембелю // Российская газета. 2001. 8 июня.

*(22) См.: Статья 80 Федерального закона от 27 декабря 2000 года N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ. 2001. N 1. Ч.1. Ст. 2; ст.105 Федерального закона от 30 декабря 2001 года N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // СЗ РФ. 2001. N 53. Ч.I. Ст.5030.

*(23) См. об этом: Стенограмма заседаний Государственной Думы // Бюллетень N 217 (359) от 20 ноября 1998 года. Издание Государственной Думы. 1998. С.43-49.

*(24) См.: Закон РФ от 9 декабря 1991 года N 2005 "О государственной пошлине" в ред. Федерального закона от 31 декабря 1995 года N 226-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст.19; N 35. Ст.4128; 1997. N 29. Ст.3506; 1998. N 30. Ст.3613; 1999. N 16. Ст.1934; 2001. N 33. Ч.I. Ст.3415; 2002. N 12. Ст.1093; Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594; 2001. N 11. Ст.997; N 16. Ст.1533.

*(25) См.: Невинная И. Госстрой оказался в интересном положении // Российская газета. 2001. 31 окт.; Арсюхин Е. Увольняйся - на квартиру // Российская газета. 2001. 2 нояб.

*(26) См.: Приоритеты, конкретность, результативность. О работе Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 1998 г. // Информационный бюллетень "Президентский контроль". 1999. N 3. С.17; Отчет о работе Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 1999 г. // Информационный бюллетень "Президентский контроль". 2000. N 3. С.18.

*(27) См.: Убрать завалы на пути жилищного сертификата // Информационный бюллетень "Президентский контроль". 2002. N 1. С.3-11.

*(28) См.: Талов Б. Указ. соч.; Арсюхин Е. Указ. соч.

*(29) См.: Убрать завалы на пути жилищного сертификата. С.3-11.

*(30) См.: Положение о содействии переселению граждан в рамках пилотного проекта социального реконструирования районов Крайнего Севера, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2002 года N 336 // Российская газета. 2002. 30 мая.

*(31) См.: Некоторые итоги работы Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в 2001 году // Информационный бюллетень "Президентский контроль". 2002. N 4. С.12.

*(32) Российская газета. 2002. 19 апр.