Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти (А.Н. Кокотов, "Журнал российского права", N 8, август 2002 г.)

Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации,
субъектов Федерации и их органов государственной власти

Разграничение предметов ведения и полномочий по своему исходному смыслу - уточнение содержания ранее учрежденных предметов ведения, полномочий и их технико-юридическое обособление. Таким образом, разграничение не подразумевает перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, их органов государственной власти. Поэтому главное в данной работе - решение задач технико-юридических, а не политических. Предложения по перераспределению предметов ведения и полномочий, содержащихся в ст.71, 72, 73 Конституции РФ, требуют изменения последней, что само по себе способно нарушить общественно-политическую стабильность в обществе. Подобные предложения требуют обсуждения, но не немедленного осуществления. Конституционный текст - тот материал, к которому вполне применима русская пословица "семь раз отмерь - один раз отрежь".

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации, субъектов РФ тесно между собой связаны, оформляют разные составные элементы единых государственных функций. Поэтому работа по разграничению полномочий будет эффективной только в связке с работой по согласованию полномочий разного уровня. Мало разделять полномочия, надо еще состыковывать их между собой функционально, нормативно, организационно. Разграничение полномочий и согласование полномочий - две стороны одной "медали". Главное поле работы по согласованию федеральных и региональных полномочий - сфера совместного ведения. Однако согласования требуют и иные федеральные и региональные полномочия.

Согласование предполагает, во-первых, рассмотрение полномочий разного уровня в контексте единых общегосударственных функций, составными частями которых они являются. Во-вторых, выделение объема совместных действий федеральных и региональных органов власти и разделение данных действий на полномочия соответствующих органов. Интересно, что в Основном Законе Федеративной Республики Германии особо выделяется перечень общих задач Федерации и земель, в числе которых расширение и строительство новых высших учебных заведений, улучшение региональной экономической структуры, улучшение аграрной структуры и защита береговой линии (глава VIIIa)*(1). В-третьих, введение кооперационных и координационных механизмов для эффективного увязывания специализированных действий (полномочий) органов разного уровня. На этом направлении, наряду с решением иных вопросов, важно развитие института двойного подчинения, а также законодательное уточнение контрольных и координационных функций органов общей компетенции, особенно региональных и местных органов. Многое здесь стоит почерпнуть из советского опыта, к сожалению, отброшенного нами в ходе осуществления жесткой модели разделения федеральной и региональной властей.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует детально урегулировать двойное подчинение и право органов общей компетенции субъектов Федерации на контроль и координацию на своей территории деятельности любых органов и организаций по вопросам собственной компетенции. Естественно, простое возвращение к схемам советского времени здесь невозможно.

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации, субъектов РФ воплощаются в наборе полномочий их органов власти, а полномочия последних уточняются в полномочиях, правах, обязанностях отдельных должностных лиц и служащих. Это задает глубину и объем разграничения и согласования конкретных предметов ведения и полномочий, а также их нормативного закрепления.

Получается, что законодательное разграничение и согласование полномочий - только начальный этап соответствующей работы, самый важный, но не самый объемный и не самый трудоемкий. Совершенно недостаточно, например, в сфере недропользования детально расписать на законодательном уровне полномочия Федерации и ее субъектов, сведя их в единую схему, где все более или менее согласованно. Необходимо продолжить эту линию применительно к компетенции соответствующих органов власти Федерации и субъектов Федерации и дальше - применительно к компетенции должностных лиц и служащих названных властных органов. Стыковаться между собой должны и функциональные задачи отдельных чиновников разного уровня, решающих в конечном итоге в интересах граждан общие задачи. Поэтому работа по разграничению и согласованию полномочий будет действенной, если, во-первых, комплексно охватить все три выделенных уровня (политико-территориальные единицы - органы власти - должностные лица и служащие). Во-вторых, если согласование и разграничение полномочий на законодательном уровне будет продолжено на уровне подзаконных нормативных актов, вплоть до ведомственных должностных инструкций. Из сказанного вытекает, что работа по разграничению и согласованию федеральных и региональных полномочий должна стать постоянным направлением государственной деятельности, а не разовой кампанией.

Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. Например, подпункт "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п."г" ст.71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти. Получается, что положение ст.71 не отделено, но развивает положение ст.72. Тогда как быть с установлением системы органов власти субъектов Федерации? То ли этот вопрос относить к собственному ведению субъектов Федерации (ст.73 Конституции РФ) в режиме "зеркального" отражения нормы пункта "г" ст.71 Конституции РФ (что и сделали многие субъекты Федерации), то ли рассматривать в качестве полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения (ст.72 Конституции РФ)?

Необходимы выработка и законодательное закрепление ясных критериев разграничения (возможно, и пересечения) положений ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Это важно, прежде всего в силу того, что приоритет актов федерального законодательства в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации сменяется приоритетом нормативных правовых актов субъектов Федерации в сфере их ведения (ч.6 ст.76 Конституции РФ).

Собственное ведение субъектов Федерации дано в ст.73 Конституции РФ не в виде перечня полномочий, а определено по остаточному принципу. В ней говорится, что субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что субъекты Федерации самостоятельно, ориентируясь на ст.71 и 72 Конституции РФ, установят в своем законодательстве перечень собственных полномочий, наполняя реальным содержанием норму ст.73 Конституции РФ. Однако, как показывает практика, четко определить вопросы собственного ведения субъектам Федерации весьма затруднительно. Все-таки в российских условиях желательно описывать компетенцию любых субъектов предельно подробно. Отсюда одно из главных направлений работы по разграничению полномочий - наполнение в федеральном законодательстве (специальном, отраслевом) ст.73 Конституции РФ конкретным содержанием. Частично это сделано применительно к законодательной компетенции субъектов Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако данный закон, видимо, должен содержать отдельную главу, где бы перечислялись не только законодательные, но и иные собственные полномочия субъектов Федерации. Возможно, необходимо принятие отдельного федерального конституционного закона, направленного на детализацию ст.73 Конституции РФ. Безусловно, закрепляемый на федеральном уровне перечень собственных полномочий субъектов Федерации не может быть закрытым и исчерпывающим.

Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выделяются в ст.71 и 72 Конституции РФ по несовпадающим основаниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие - по сферам (функциям, полномочиям) государственной деятельности, третьи - по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии выделения используются в одних и тех же пунктах (например, п."о" ст.71). По оценке Ю.А. Тихомирова, анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их "родовые объединения" весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов*(2). Это, конечно, затрудняет уяснение соотношения положений ст.71 и 72 Конституции РФ и понимание соответствующих предписаний. Необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и конституционно-судебного толкования. Очевидно, что это работа на длительный период.

В качестве примера уточнения соотношения названных статей обратим внимание на регулирование вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации. Сейчас общепризнана точка зрения, согласно которой такое регулирование - собственная компетенция субъектов Федерации, вытекающая из ст.73 Конституции РФ. Поэтому отсутствует федеральная нормативная основа административно-территориального устройства субъектов Федерации. Это та область, где важно обеспечить единство подходов в масштабах всей страны. Отчасти федеральный законодатель уловил данную потребность, приняв с опорой на п."р" ст.71 Конституции РФ Федеральный закон "О наименовании географических объектов". Он расширительно толкует понятие географического объекта, подводя под него населенные пункты, районы, сельсоветы. Это сделано для установления федеральной компетенции в сфере административно-территориального устройства. Однако такой подход не оптимален. Во-первых, он все равно не дает возможности заложить на федеральном уровне в необходимом объеме единые основы административно-территориального устройства регионов. Во-вторых, он построен на явном ухищрении: населенные пункты еще можно считать географическими объектами, но как рассматривать в качестве географических объектов районы, границы которых зачастую даже не выведены на местности?

В то же время Российская Федерация вправе принять Федеральный закон "Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации" с опорой на п."н" ч.1 ст.72 Конституции РФ*(3). Предметная рамка этого закона может быть и шире. Наряду с общими принципами административно-территориального устройства он мог бы устанавливать и общие принципы территориальной организации местного самоуправления, развивая в этой части положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предлагаемый закон, конечно, должен носить рамочный, отчасти модельный характер. С его принятием следовало бы внести необходимые изменения в Федеральный закон "О наименовании географических объектов".

При буквальном толковании связки ст.71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу компетенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст.71 и 72 даны как закрытые, а все остальные вопросы государственной деятельности в силу ст.73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общегосударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяготения к уже установленным конституционно этим вопросам. Однако такой подход нужно закрепить законодательно.

В федеральном законодательстве (предположительно в федеральном законе о правовых актах Российской Федерации) следует четко закрепить принципы и порядок отнесения новых предметов ведения и полномочий к компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации. Пока же на федеральном уровне отсутствует единая законодательная основа выделения правотворческих полномочий федеральных органов, статуса и порядка принятия федеральных нормативных правовых актов.

В сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации их регулятивные функции разведены: Федерация, по общему правилу, закрепляет принципиальные основы, а субъекты Федерации осуществляют детальное регулирование. Но еще предстоит уточнить применительно к каждому отдельному вопросу совместного ведения границу между принципиальным федеральным регулированием и той частью совместного ведения, где вправе действовать субъекты Федерации. Так, требует законодательного прояснения соотношение категорий "общие принципы" (федеральное ведение) и "детальное правовое регулирование" (ведение субъектов Федерации), а также право субъектов Федерации вводить в рамках общефедеральных принципов собственные принципы регулирования соответствующих вопросов совместного ведения. Пока же федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое. Это ярко видно на примере федеральных кодексов, принятых в сфере совместного ведения (Семейный, Земельный, др.). В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" нужно основательно развернуть содержание федерального и регионального регулирования в сфере совместного ведения, а также его пределы.

Думается, многое здесь можно почерпнуть из опыта зарубежных федераций. Так, М.Н. Карасев обращает внимание на немецкий опыт установления конкурирующей компетенции Федерации и земель как на альтернативу российской конструкции совместного ведения*(4). В немецкой модели земли в сфере конкурирующей компетенции имеют право законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется посредством закона своей законодательной компетенцией (п.1 ст.72-1). То есть проблема четкого разделения рамочного и детального правового регулирования в области пересекающейся законодательной деятельности Федерации и субъектов Федерации тут снимается. Однако надо заметить, что, во-первых, сфера конкурирующей законодательной компетенции в ФРГ охватывает ряд вопросов, которые российской Конституцией отнесены к сфере исключительной компетенции Федерации (гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, др. - ст.74 Основного Закона ФРГ). Во-вторых, Основной Закон ФРГ наряду с разграничением законодательной компетенции Федерации и земель устанавливает отправные положения разграничения их компетенции в сфере управления (гл.VIII). Российская Конституция этого не делает.

Требуется отдельно и четко показать возможности Российской Федерации по регулированию прав и свобод граждан, закреплению их гарантий (что предусматривает ст.71 Конституции РФ) в сферах совместного ведения и собственного ведения субъектов Федерации (ст.72, 73 Конституции РФ). Используя данное правомочие, федеральные органы и прибегают к детальному правовому регулированию в сфере совместного ведения, а также зачастую исходят из приоритета федерального законодательства по предметам собственного ведения субъектов Федерации. На последнее обстоятельство, например, обращает внимание А.Е. Постников*(5). Действительно, трудно найти предмет правового регулирования, который бы не был связан с правами граждан и проблемой их гарантирования. Думается, обеспечение прав и свобод граждан в любой сфере правового регулирования требует от федеральных органов наряду с рамочным регулированием использовать развернутое регулирование соответствующих отношений. Но здесь следовало бы шире использовать практику принятия законов выборочного действия, детально определяющих решение конкретных вопросов регионального ведения и действующих на территории лишь тех субъектов Федерации, где в силу ряда причин невозможно или затруднено осуществление гражданских прав и свобод.

Этот подход уже используется, например, применительно к муниципальным выборам. Законом выборочного действия является Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Он применяется при проведении муниципальных выборов на территории тех субъектов Федерации, где отсутствуют региональные избирательные законы либо они признаны по суду не подлежащими применению. Закон достаточен для проведения исключительно на его основе муниципальных выборов. Следовало бы, в частности, принять аналогичный федеральный закон применительно к выборам органов государственной власти субъектов Федерации. Тогда не было бы нужды в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наряду с закреплением общих принципов организации и проведения выборов и основных гарантий прав граждан детально регулировать отдельные вопросы избирательного процесса, не оставляя места для регионального правотворчества.

В сфере исключительного ведения Российской Федерации любые решения вправе принимать только она сама. Но эффективное осуществление этих вопросов невозможно без опоры на органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. В ряде случаев Российская Федерация делегирует субъектам Федерации в данной области право принятия региональных законов (например, ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", др.) или право участия в принятии общефедеральных решений (принятие законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ).

Думается, практика такого делегирования полномочий требует расширенного использования. В противном случае Российская Федерация, активно в последнее время настаивающая на федеральной принадлежности множества полномочий, осуществляемых до этого субъектами Федерации, может оказаться и уже оказывается "собакой на сене". Тем более что делегируемые полномочия в любой момент Федерация вправе при необходимости возвратить себе. Кроме того, при специальном законодательном уточнении, Федерация может в пределах делегированных ею полномочий: а) отменять акты органов субъектов Федерации без обращения к судебным процедурам; б) осуществлять данные полномочия наряду с органами субъектов Федерации, принимая собственные акты. То есть полномочия можно делегировать, как изымая их из своего ведения, так и не изымая.

Однако, обращаясь к институту делегирования, нельзя ограничиваться простым указанием в соответствующих федеральных законах на право субъектов Федерации принимать собственные законы, иные решения. Необходимо исчерпывающим образом определять объем делегированных субъектам Федерации полномочий, механизм их решения. Так, предоставление регионам права принимать законы в сфере федерального ведения требует детального определения предметной рамки последних, вплоть до формулирования полного перечня вопросов, которые могут регулироваться в упомянутых региональных актах. Без этого принимаемые акты субъектов Федерации оказываются уязвимыми с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Такие акты становятся потенциальными объектами оспаривания. Поэтому строить на них правоприменительную практику затруднительно.

Без расширенного использования института делегирования федеральных полномочий не обойтись и в сфере совместного ведения (ст.72). Федерации выгодно расширять делегирование собственных полномочий на местах. В федеральных актах следует исчерпывающе устанавливать данные полномочия и механизм их осуществления субъектами Федерации. Так, например, предоставление субъектам Федерации права формировать свои конституционные (уставные) суды требует законодательного закрепления на федеральном уровне принципиальных основ статуса названных судов, порядка их деятельности, статуса судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Поэтому на федеральном уровне следовало бы принять федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации". Необходимо также обсудить вопрос о принятии отдельного федерального закона о порядке принятия субъектами Федерации решений в сфере исключительного ведения Российской Федерации. Порядок делегирования Федерацией своих полномочий в сфере совместного ведения целесообразно закрепить в уже действующем Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (например, в виде отдельной главы).

Суммируя сформулированные проблемы, укажем на четыре основных, на наш взгляд, направления работы по разграничению и согласованию федеральных и региональных полномочий:

- расширенное делегирование федеральных и региональных полномочий сверху вниз и снизу вверх;

- законодательная конкретизация на федеральном уровне ст.73 Конституции РФ путем не исчерпывающего перечисления собственных предметов ведения и полномочий субъектов Федерации в федеральном законодательстве;

- детальное разграничение полномочий Федерации и субъектов Федерации в сфере совместного ведения (ст.72 Конституции РФ);

- уточнение содержания института двойного подчинения и статуса органов общей компетенции, прежде всего в части их контрольных и координационных функций.

А.Н. Кокотов,

заведующий кафедрой конституционного права

Уральской государственной юридической академии,

доктор юридических наук, профессор (г.Екатеринбург)

"Журнал российского права", N 8, август 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Конституции государств Европейского союза / Под общей ред. Л.А. Окунькова. М.: Норма - Инфра-М, 1999. С.212-213.

*(2) См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С.115.

*(3) См.: Калинин С.П. Правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации: Дисс. : канд. юрид. наук. Омск, 2001. С.215-236.

*(4) См.: Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2001. N 5. С.40-42.

*(5) См.: Соотношение регионального и федерального законодательства: проблемы и решения // Журнал российского права. 2000. N 11. С.173.