Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию (В.И. Кутузов, А.А. Попов, "Журнал российского права", N 8, август 2002 г.)

Законодательное обеспечение права граждан
на экологическую информацию

На современном этапе развития общественных отношений в России, с одной стороны, наблюдается планомерный рост уровня развития техники, постепенный подъем промышленности, а с другой - изнашивание, практически без тенденций к обновлению, многолетне используемых технологических и природных ресурсов, что неизбежно приводит к обострению техногенной обстановки в стране. Очевидно, что при этом нарушаются экологические права и законные интересы практически всего населения Российской Федерации. С неизменной стабильностью средства массовой информации сообщают о многочисленных экологических нарушениях, противоречащих конституционному праву каждого на благоприятную окружающую среду.

В качестве причин возникновения сложившейся ситуации называются экологическое невежество, эколого-правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к правам граждан со стороны чиновников*(1).

Информационные права граждан находятся в тесной взаимосвязи с экологическими и, более того, способствуют реализации экологических прав*(2). Но дело в том, что многие граждане слабо знают свои экологические права и, в частности, право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст.42 Конституции РФ). А это представляет собой очень серьезную проблему, поскольку право на получение экологической информации позволяет, в свою очередь, реализовать и другие важные права, такие как право на благоприятную окружающую среду, на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Российское законодательство содержит достаточное количество норм, регламентирующих право на получение экологической информации. Так, в ч.2 ст.24 Конституции РФ предусмотрена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Очевидно, что эту норму следует толковать широко, поскольку она является нормой прямого действия. Данное положение корреспондирует и с ч.4 ст.29, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе и экологическую).

Это право реализуется прежде всего через средства массовой информации. В статьях 38-40 Закона РФ от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации"*(3) предусматривается механизм осуществления права граждан на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.

Закон РФ от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды"*(4) в качестве одного из основных принципов провозглашает соблюдение права каждого на получение информации о состоянии окружающей среды (ст.3) и закрепляет право граждан направлять в соответствующие органы и должностным лицам обращения о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания и мерах по ее охране (ст.11). Помимо этого ч.3 ст.63 Закона устанавливает статус информации о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученной при осуществлении государственного экологического мониторинга.

Особо следует отметить ст.74 Закона, определяющую процесс экологического просвещения, осуществляемого посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов. Представляется весьма позитивным и положение ч.2 упомянутой статьи, где в качестве элемента экологического просвещения предусматривается информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности.

Представляются все же юридически наиболее грамотными положения ранее действовавшего Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года, где устанавливалась ответственность за отказ от предоставления, несвоевременность или искаженность информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки в виде штрафа, налагаемого в административном порядке.

Невключение упомянутого положения об ответственности в Закон от 10 января 2002 года можно рассматривать двояко. С одной стороны, административные взыскания должны быть регламентированы в специализированном акте, то есть данный шаг законодателя можно считать правомерным. Но, с другой стороны, новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях*(5), хотя и содержит ст.8.5 "Сокрытие или искажение экологической информации", но из ее содержания следует, что за отказ от предоставления экологической информации ответственность не наступает. Можно, конечно, предположить, что законодатель поставил знак равенства между "сокрытием" и "отказом в предоставлении", но это, по меньшей мере, терминологически неграмотно.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации"*(6), определяя основные направления государственной политики в сфере информатизации, называет создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан на основе государственных информационных ресурсов. Представляется, что здесь имеется в виду любое обеспечение такого рода, в том числе и экологическое информационное обеспечение. В статье 10 Закона, дифференцирующей информационные ресурсы по категориям доступа, прямо запрещено ограничивать доступ к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, к документам, содержащим экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, безопасности граждан и населения в целом.

Закон закрепляет гарантии равных прав граждан на доступ к информационным ресурсам государства, при отсутствии обязанности обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также за состоянием экологии. В статье 13 содержится предписание этим органам осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод, обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Наконец, статья 24 гарантирует защиту прав на доступ к информации. Отказ в нем либо предоставление заведомо недостоверных данных могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе"*(7) в ст.19 закрепил, что граждане и общественные объединения имеют право получать от специально уполномоченных государственных органов, отвечающих за проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов, данные о ее результатах. Более того, при подготовке заключения экспертная комиссия обязана рассмотреть материалы, отражающие общественное мнение. При анализе данного положения Закона становится очевидным, что для рассмотрения экспертами подобных материалов необходимо располагать информацией, полученной из соответствующего запроса, а это возможно только в случае, если население поставлено в известность о предстоящей государственной экологической экспертизе.

Градостроительный кодекс РФ, действующий с 14 мая 1998 года*(8), также содержит нормы, касающиеся права граждан на экологическую информацию. Так, пункт 1 ст.18 Кодекса говорит о праве граждан и их объединений на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением содержащей государственную тайну. Информирование должно проводиться соответствующими органами исполнительной власти через СМИ, путем проведения общественных обсуждений, экспозиций и выставок. В случае же непредоставления сведений, либо их несвоевременного предоставления, либо в случае их неполноты и (или) недостоверности граждане имеют право обращаться в суд. Обязательному опубликованию согласно Градостроительному кодексу РФ подлежат: решения органов государственной власти и местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации; основные положения Генеральной схемы расселения на территории Российской Федерации, утверждаемые Правительством РФ; основные положения консолидированных схем градостроительного планирования; генеральный план городского или сельского поселения до его утверждения.

Немаловажное значение имеет Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации"*(9), ст.41 которого регламентирует механизм своевременного предоставления информации Правительством РФ Государственной Думе РФ о ходе исполнения федерального бюджета и в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом. Поскольку в федеральном бюджете заложено немало статей, указывающих на распределение финансовых потоков на нужды органов, в той или иной степени имеющих отношение к функционированию экологической составляющей в деятельности государства, указанные сведения также являются носителем экологической информации. Помимо этого статья 18 обязывает Правительство РФ обеспечивать проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организовывать деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации; а также координировать деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Федеральный закон от 19 июля 1998 года "О гидрометеорологической службе"*(10) (ст.14-17) устанавливает порядок предоставления и использования информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, определяет категории доступа к указанной информации и предусматривает функционирование Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

Существует ряд других законов федерального уровня, в которых закреплено право граждан на достоверную информацию об окружающей среде и обязанность властных структур предоставлять соответствующие сведения.

Поскольку Конституция РФ предусматривает совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в части законодательства об охране окружающей среды, подобные законы принимаются и субъектами РФ. В качестве примера можно привести ряд законов Оренбургской области. В частности, ст.15 Закона Оренбургской области от 13 ноября 1997 года "Об общих принципах информационного обеспечения в Оренбургской области"*(11) среди задач информационного обеспечения органов государственной власти выделяет обеспечение информационных потребностей населения, включая информацию о природных ресурсах, их использовании, о состоянии экологической и санитарной обстановки.

В качестве примера можно привести также Закон г.Москвы от 25 июня 1997 года "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве"*(12), в ст.2 которого говорится, что при реализации градостроительных решений граждане имеют право на получение от органов власти города и районов Москвы достоверной информации о конкретных градостроительных решениях по строительству, реконструкции, комплексному благоустройству территории в порядке, установленном законодательством.

Особую роль в создании нормативно-правовой базы, регламентирующей доступ к экологической информации, играют указы Президента РФ, важнейшим из которых является Указ от 31 декабря 1993 года "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию". Этот нормативный акт исходит из того, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека. В Указе содержалась инициатива разработать проект закона "О праве граждан на информацию в Российской Федерации", который впоследствии был разработан и принят Государственной Думой РФ в первом чтении еще в 1997 году.

Законопроект содержит ряд положений, затрагивающих статус экологической информации, но необходимо отметить, что уже на данной стадии в нем можно обнаружить важные недочеты. Так, согласно пункту 2 ст.16 органы государственной власти и органы местного самоуправления публикуют принятые ими правовые нормативные акты в установленном законодательством порядке, своевременно информируют о фактах, событиях, ситуациях, угрожающих безопасному состоянию населения и граждан, об экологических, технологических и санитарно-гигиенических угрозах, но здесь упущен важный момент, касающийся ситуаций, когда речь пойдет о предоставлении экологической информации об уже свершившихся событиях и факторах, повлекших нарушение безопасного состояния населения.

В соответствии с ч.4 ст.29 Конституции РФ Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 года конкретизирует принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц. Он предусматривает:

- доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

- систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;

- осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

- создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Обеспечению права граждан на экологическую информацию способствует нормотворческая деятельность Правительства РФ. Так, в целях формирования и эффективного использования государственных ресурсов научно-технической информации в соответствии с ФЗ от 23 августа 1996 года "О науке и государственной научно-технической политике"*(13) было утверждено Положение о государственной системе научно-технической информации*(14). В этом Положении в перечень федеральных органов научно-технической информации и научно-технических библиотек включен Всероссийский научно-исследовательский институт гидрометеорологической информации - Мировой центр данных Федеральной службы России по метеорологии и другим смежным областям, включая климатологию, агрометеорологию, гидрологию, геофизику, океанологию, мониторинг состояния окружающей природной среды и ее загрязнения.

Особую важность представляет информирование населения об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье людей. Ключевая роль в указанной сфере принадлежит Основам законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года*(15), ст.19 которых налагает на местную администрацию обязанность предоставления соответствующей информации через СМИ или непосредственно гражданам по их запросам. Подобный механизм предусмотрен и в ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(16) и конкретизирован Порядком сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера*(17). В дополнение к этому МЧС РФ утвердило инструкцию, согласно которой определяются сроки и формы представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В отношении информирования населения об экологически значимых факторах, влияющих на здоровье людей, важную роль играет Федеральный закон от 30 марта 1999 года "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(18), согласно которому предполагается осуществление ряда мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, о состоянии среды обитания и проводимых профилактических мероприятиях (ст.2).

За последние годы стали особенно актуальными вопросы, связанные с борьбой с терроризмом. Террористические акты приводят к возникновению чрезвычайных экологически значимых ситуаций, являясь причиной нарушения нормального состояния окружающей природной среды и, как следствие, причиной нарушения экологических прав и законных интересов граждан. Федеральный закон от 25 июля 1998 года "О борьбе с терроризмом"*(19) в целях своевременного уведомления населения и максимально возможного предотвращения неблагоприятных последствий в ст.15 закрепляет необходимость информирования общественности о террористической акции.

Помимо выделенных существует много нормативных актов, отражающих механизм доступа, предоставления и распоряжения экологической информацией в зависимости от специфики и содержания подотраслей экологического права. К таким актам относятся Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 года и другие.

За последние несколько лет Правительством РФ был утвержден ряд актов, положений и программ, направленных на реализацию норм об экологической информации. Особую важность представляют: Положение об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды; Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам информации о лесном фонде, являющемся федеральной собственностью; Порядок представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальные фонды геологической информации.

Что касается защиты прав граждан на экологическую информацию, то она регламентируется, прежде всего, Законом РФ от 25 февраля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(20). Данный закон предусматривает механизм обращения граждан в суд, сроки и порядок рассмотрения этих обращений, а также процедуру принятия и исполнения решений по ним.

Таким образом, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует процессы, связанные со сбором, накоплением, распространением и доступом к экологической информации, что само по себе явление положительное. Но необходимо отметить, что на фоне появления тенденций к дальнейшему развитию возникают серьезные вопросы, касающиеся непосредственной реализации правовых норм в обозначенном направлении. Красноречивым свидетельством этого является относительно небольшая судебная практика по данного рода делам, а также отсутствие четкого механизма функционирования системы государственных органов, распоряжающихся экологической информацией.

В.И. Кутузов,

заведующий кафедрой Оренбургского государственного

университета, кандидат технических наук, доцент

А.А. Попов,

аспирант

"Журнал российского права", N 8, август 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Казанцев В. Право граждан на информацию об окружающей среде // Российская юстиция. 2000. N 1. С.19.

*(2) См.: Боголюбов С.А. Защита экологических прав. М., 1996. С.60.

*(3) См.: Ведомости РФ. 1992. N 7. Ст.300.

*(4) См.: Российская газета. 2002. 12 янв.

*(5) См.: Российская газета. 2001. 31 дек.

*(6) См.: СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.609.

*(7) См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

*(8) См.: СЗ РФ. 1998. N 19. Ст.2069.

*(9) См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.5712; 1998. N 1. Ст.1.

*(10) См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст.3609.

*(11) См.: Южный Урал. 1997. 28 нояб.

*(12) См.: Вестник мэрии Москвы. 1997. N 25.

*(13) См.: СЗ РФ. 2001. N 1. Ч.II. Ст.20.

*(14) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 года.

*(15) См.: Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст.1318.

*(16) См.: СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

*(17) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 года.

*(18) См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650.

*(19) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3808.

*(20) См.: Российская газета. 1993. 12 мая.