Технико-правовые аспекты законотворчества (С.К. Магомедов, "Адвокат", N 7, июль 2002 г.)

Технико-правовые аспекты законотворчества

В последнее время Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

Вместе с тем коренные изменения, происходящие в обществе, предъявляют повышенные требования к законодательной технике. Не секрет, что эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и более того - они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм.

Требования к законодательной технике своеобразно сформулировал еще Петр I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, В.В. Путин в ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу.

Нередко в отдел лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления Государственной Думы поступают технически не отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, имеющие противоречия и двусмысленности. Так, на экспертизу был направлен проект федерального закона "О защите животных", в понятийном аппарате которого домашнее животное определялось как "партнер человека по совместному отдыху и получению взаимного удовольствия"(?!).

Порой уже подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

Все чаще в законы стали вводиться терминологические словари, где даются определения основных понятий конкретного нормативного правового акта. И подобную практику следует признать положительной, поскольку в таких словарях законодатель устанавливает четкое и ясное понимание определенных терминов, тем самым устраняя многозначность толкования правых норм. Но состав этих словарей не всегда продуман, ибо подчас разъясняются общеизвестные понятия. Так, в Водном кодексе РФ вода определяется как "химическое соединение водорода с кислородом".

Резко увеличился объем дублирования законодательного материала. По этому поводу В.Б.Исаков, руководитель Правового управления Аппарата Госдумы, пишет: "Мы, например, никак не можем убедить разработчиков отраслевых законов "не тащить" в них разделы о социальной защите, пенсионных и налоговых льготах, составляющих предмет специального законодательства"*(1).

Говоря о необоснованном использовании в законах иноязычных заимствований, Н.А. Хаванский указывает на обилие в Гражданском кодексе РФ иностранных слов ("делькредере", "бенефициарий", "коммандитные товарищества", "унитарные предприятия"), наряду с этим в нем "встречаются двусмысленности ("хранение в гардеробах организаций"). И это при том, что новый Гражданский кодекс претендует на роль экономической Конституции, он задуман не как узкоспециальный акт, а предназначен для широкого применения. Язык закона должен быть ясным, четким, равно для всех понятным. Закон, который могут понимать только профессионалы, не вызывает доверия у граждан. Не случайно в Гражданском кодексе РСФСР 1964 года даже широко известный термин "реституция" нигде не приводился, а заменялся на длинный оборот. Я не призываю к отказу от заимствований иностранной юридической терминологии, но оно должно быть оправданным и понятным для россиян"*(2).

Основная причина наличия всех перечисленных недостатков кроется в игнорировании правил законодательной техники. К сожалению, ее изучению в юридических вузах уделяют недостаточно внимания. Законодательная техника рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Между тем, выступая на международной конференции, И.М.Степанов заметил: "Как это ни покажется на первый взгляд парадоксальным, но в современных условиях знание законодательных процедур (добавим от себя - и приемов юридической техники. - М.С.) даже более важно, чем догматическое школярное оперирование принципами разделения властей"*(3).

Социальная значимость законодательной техники в теории права - предмет дискуссии. По общей теории права законодательная техника - это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. К ним относятся требования к форме актов, изменению и отмене ранее принятых актов, устранению противоречий, оформлению новой редакции статей и т.п., а также формальные реквизиты, структурные членения, специфический язык, определение терминов, специальные средства обеспечения норм*(4).

Современные отечественные и зарубежные исследователи понимают под юридической техникой - за исключением незначительных нюансов совокупность (систему) соответствующих средств, приемов, методов и правил подготовки и изложения правовых актов. При этом "вся юридическая техника сводится к одной ее разновидности - правотворческой, а последняя законодательной технике"*(5).

А.С. Пиголкин определяет законодательную технику как систему "основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) оформления наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства"*(6).

Ю.А. Тихомиров апеллирует к более расширенному юридико-процедурному понятию "законодательная техника", под которой ученый понимает систему правил, предназначенных для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. При этом автор выделяет шесть взаимосвязанных элементов этого явления - познавательно-юридический, нормативно-структурный, логический, языковой, документально-технический и процедурный, - каждый из которых содержит набор требований-правил. Эти правила необходимо строго соблюдать, и их применение с учетом этапов движения законопроекта должно быть последовательным и взаимосвязанным.

По мнению Ю.А. Тихомирова, данное определение и соответствующая ему структура расширяют рамки законодательной техники и в какой-то степени сближают ее с элементами законодательного процесса. И такое "расширенное наполнение" ученый считает оправданным, поскольку оно способствует более строгой связи содержательных и формально-юридических средств подготовки законов. Этим понятие законодательная техника отличается от понятия юридическая техника*(7).

Рассматривая законотворчество как единство познания, деятельности и результатов, Д.А.Керимов объясняет роль законодательной техники тем, что она призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования законодательных актов, их конструирования, а также упорядочения и систематизации законодательного материала*(8).

В.М.Сырых, характеризуя законодательную технику, отмечает, что основу этой системы составляют стадии и процедуры законотворческого процесса. Специфика законотворчества как вида социального проектирования определяет содержание методологии и методики законотворчества, в том числе совокупность приемов, способов выражения и изложения законотворческой воли в виде нормативных правовых предписаний, иных структурных частей закона. Поскольку совокупный результат законодательной техники характеризуется системой действующего законодательства и закрепленных им норм права, ученый определяет законотворческую технику как "юридическую науку, призванную разрабатывать закономерности рациональной деятельности по проектированию законов. Содержание данной дисциплины составляет технология (приемы, правила, процедуры) подготовки качественно совершенных как по форме, так и по содержанию законов"*(9).

В сентябре 1999 и 2000 гг. в Н.Новгороде состоялись научно-методические семинары на темы "Проблемы юридической техники" и "Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование". Инициаторами их проведения выступили Институт "Открытое общество. Фонд содействия" (программа "Право"), Нижегородский юридический институт МВД России и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В ходе семинаров была предпринята попытка осмыслить научные основы определения предмета и формы законодательного регулирования, особенности правил законодательной техники в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации. Обсуждение строилось применительно к трем основным проблемам:

фактор эффективности законодательной и правоприменительной деятельности;

синтез фундаментального и прикладного правового знания, язык права, толкование юридических актов;

законотворчество как вид социального проектирования, современные информационные технологии в законотворчестве, технико-юридические критерии качества законов.

Все это свидетельствует о том, что законодательная техника служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально признанных свойств. Значение ее постоянно возрастает в условиях стремительного правотворчества, масштабного обновления и развития отечественного законодательства.

В научно-практическом пособии, ссылка на которое была дана ранее, Ю.А. Тихомиров выделяет четыре основные направления комплексного применения законодательной техники.

Во-первых, систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки.

Во-вторых, законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц.

В-третьих, законодательная техника выступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов. Тем самым достигается "сопряженность" информационно-правовых технологий обработки, хранения и использования законодательных массивов в рамках СНГ, Совета Европы, других межгосударственных объединений и международных организаций.

В-четвертых, законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения. Отрадно отметить, что Нижегородский юридический институт МВД России совместно с МГЮА разработал программу по спецкурсу "Юридическая техника", который предназначен для юридических учреждений, депутатов Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, государственных служащих органов исполнительной власти, для работников суда, прокуратуры, МВД и юридических служб.

Законодательная техника представляет собой достаточно сложную систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового акта, системным связям норм как внутри самого закона, так и с другими законодательными актами, к стилю законодательства. Отступление от правил законодательной техники, норм современного литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, которые приводят к возникновению пробелов, противоречий, нечетких правовых предписаний.

В.М. Сырых делит законотворческие ошибки на юридические, логические и грамматические. При этом он выделяет ошибки в проектировании механизма правового регулирования, пробелы, избыточную нормативность, нарушение стиля, коллизии между отдельными законами, фактологические ошибки. По мнению ученого, в механизме правового регулирования основная роль должна отводиться специальным правовым средствам - дозволениям, запретам, полномочиям государственных органов, организаций и должностных лиц, стимулам, санкциям, правам и обязанностям граждан, без которых невозможна реализация правовых предписаний*(10).

Различают объективные и субъективные причины законотворческих ошибок. К объективным относят коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом Государственной Думы.

Среди субъективных причин Р. Надеев отмечает поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов*(11).

В качестве примера уместно привести правовое предписание ст.3 Федерального закона "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", которое не имеет нормативного содержания и поэтому не должно было быть предметом закона. Так, в ней указано: "Законодательство Российской Федерации в области генно-инженерной деятельности состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Таким образом, во-первых, к законодательству Российской Федерации приравнены иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации и, во-вторых, генно-инженерная деятельность регулируется не только этим Законом, но и другими федеральными законами (однако не ясно, какими и как они соотносятся с нормами данного Закона).

Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, исходит из того, что каждая ветвь власти принимает нормативные акты по вопросам своего ведения. Поскольку в ст.3 не содержится каких-либо правовых предписаний, следовательно, Закон, разработчики которого нарушили правила законодательной техники, позволяет любому субъекту нормотворческой деятельности издавать собственные акты по всем вопросам, регулируемым данным Законом.

Сошлемся еще на один пример юридической ошибки. Абзацем 3 п.1 ст.6 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" установлено, что "академии наук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации".

Анализ приведенной нормы приводит к выводу о ее несогласованности и внутренней противоречивости, ибо что следует понимать под представлением законопроект, законодательное предложение или письмо в Государственную Думу и может или должно это представление вноситься Президентом либо Правительством. Кроме того, попутно заметим, данное положение создает почву для конкуренции между Президентом и Правительством при реализации этого права.

Значимость законодательной техники выражается в том, что логическим следствием выполнения ее требований и правил является унифицированное и непротиворечивое законодательство. Обилие норм-дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей и ошибочные ссылки, отсылки - все это снижает качество законов и лишает их необходимого технико-юридического единообразия. Именно поэтому столь актуальна инициатива Ю.А.Тихомирова, предложившего в целях унификации российского законодательства разработать и утвердить постановлением Правительства РФ общие правила законодательной техники*(12).

С.К. Магомедов,

советник отдела организационно-методической работы

Департамента законопроектной деятельности Минюста России

советник юстиции 1 класса

"Адвокат", N 7, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения // Российская юстиция. - 1997. - N 7.

*(2) Хаванский Н.А. Нужен закон о нормативных актах // Российская юстиция. - 1996. - N 6.

*(3) Степанов И.М. Приоритеты науки российского конституционного права. - М., 1999. - С.66.

*(4) Общая теория права. - М., 1995. - С.216-218.

*(5) Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. - Н.Новгород, 2000. - С.16.

*(6) Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практич. и метод. пособ. / Под. ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000. - С.241.

*(7) Законодательная техника: Научно-практич. пособ. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000. - 8-9.

*(8) Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-метод. и учеб. пособ. - М., 1998.

*(9) Законотворческая деятельность современной России: состояние, проблемы, совершенствование. - Н.Новгород, 2001. - Т.1. - С.15.

*(10) Сырых В.М. Российской законодательство: проблемы и перспективы. - М., 1995. - С.390-395.

*(11) Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. - 2001. - N 5.

*(12) Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. - Н.Новгород, 2000. С.44.