Проблемы соблюдения основных положений теории бюджетного федерализма в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации (Д.Е. Фадеев, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2002 г.)

Проблемы соблюдения основных положений
теории бюджетного федерализма в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации

Закон о федеральном бюджете - инструмент
финансовой политики государства

Бюджет представляет собой важнейший инструмент достижения приоритетов политики государства, аккумулируя и распределяя средства, поддерживая стабильную макроэкономическую ситуацию.

Значение процедуры разработки и принятия Федерального закона о федеральном бюджете определяется рядом факторов (как законодательных, так и организационных), среди которых целесообразно выделить следующие.

В соответствии со ст.114 Конституции РФ, ст.192 Бюджетного кодекса РФ и ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" право законодательной инициативы по проекту Закона о бюджете принадлежит Правительству.

Кроме того, законодательством установлены определенные требования к содержанию законопроекта о бюджете на очередной финансовый год, определены показатели и перечень материалов, представляемые вместе с проектом бюджета (ст.181, 182, 192, 193 Бюджетного кодекса).

Особое значение Бюджетный кодекс придает порядку рассмотрения Государственной Думой проекта Федерального закона о бюджете, включающему в себя четыре чтения (ст.196). Каждая стадия лимитирована определенными сроками, предметом обсуждения и регламентом прохождения (ст.199-207).

Согласно части третьей ст.104 Конституции законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

В статье 106 Основного закона страны говорится, что "обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов:". Ю.А. Крохина отмечает, что "обязанность Совета Федерации рассмотреть закон о федеральном бюджете, - установленная указанной статьей Конституции, во-первых, подчеркивает значение государственного бюджета, а во-вторых, отражает принцип федерализма в бюджетном праве, поскольку гарантирует обсуждение основного финансового закона всеми субъектами России, обеспечивает согласование финансовых интересов федерации и ее субъектов"*(1).

Значимость передачи Закона о федеральном бюджете в Совет Федерации подчеркивается Постановлением Конституционного Суда РФ "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" от 23 марта 1995 г. В Постановлении отмечено: реализация ст.106 Конституции России обеспечивает учет мнения Совета Федерации в законодательном процессе и предоставляет ему возможность выразить свое согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении принятого закона*(2).

Федеральный бюджет - один из основных рычагов правительственного вмешательства в экономику, он представляет собой смету расходов и доходов по источникам поступлений и основным направлениям расходования средств.

Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет должен выполнять прежде всего стабилизационную функцию, выступая одновременно эффективным финансовым инструментом региональной политики.

Главной особенностью федерального бюджета является, пожалуй, то, что источники доходов и направления расходов финансовых ресурсов устанавливаются исключительно законодательством федерального уровня. Таким образом, при осуществлении налогового планирования и прогнозирования федеральные органы власти и управления располагают широкими полномочиями по установлению (отмене) налогов и сборов, расширению (сокращению) налоговой базы и увеличению (уменьшению) ставок определенных налогов, привлечению заемных средств, сокращению (увеличению) расходов.

Нельзя не остановиться и на такой проблеме. В ст.112 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год"*(3) и в Приложении 17 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год"*(4) предусмотрено приостановление с 1 января по 31 декабря 2001 г. и с 1 января по 31 декабря 2002 г. действия некоторых законодательных актов РФ (в том числе определяющих нормативы финансирования социальных расходов). При рассмотрении проекта бюджета и его последующем исполнении обязательно происходят определенные изменения доходов и расходов. Именно этим должно быть обусловлено составление перечня нормативных правовых актов, финансирование которых не осуществляется в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Как известно, рассмотрение и принятие федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год неизменно сопровождается политическими и экономическими дискуссиями, главной темой которых по прежнему остается проблема дефицита денежных средств. Между тем в этих дискуссиях обычно не затрагивается ряд принципиальных вопросов, касающихся правовой сущности категорий доходы и расходы, а также роли принципов межбюджетных отношений как основы для их осуществления.

Принципы межбюджетных отношений в разграничении доходов и расходов
между звеньями бюджетной системы Российской Федерации

Наиболее комплексное исследование категории доходы в юридической науке осуществила О.Н. Горбунова в своей докторской диссертации "Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку" (Москва, 1996 г.).

Интересное определение приводится в учебнике "Финансовое право" под редакцией профессора В.М. Мандрицы (Ростов-на-Дону, 1999 г.): "...государственные доходы - это совокупность денежных отношений по формированию финансовых ресурсов государства путем распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта, обращаемого через различные виды денежных поступлений в распоряжение государства для выполнения задач по обороне страны, социально-экономическому развитию".

Своеобразную позицию занял С.Д. Цыпкин, считающий, что совокупность правовых норм в сфере государственных доходов является институтом бюджетного права, но отделяющий доходы государства от доходов государственного бюджета*(5) . В его докторской диссертации "Теоретические вопросы правового регулирования доходов государственного бюджета" доходы бюджета определены как экономические отношения, связанные с поступлением денежных средств в особый государственный фонд.

Категория доходы бюджета получила законодательное закрепление в ст.6 Бюджетного кодекса РФ и определена как "денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления". Это определение вызывает справедливые замечания, в частности высказанные в книге Ю.А. Крохиной "Бюджетное право и российский федерализм", а именно:

1. Признаки безвозмездности и безвозвратности присущи далеко не всем доходам бюджета, на что в юридической науке неоднократно обращалось внимание.

2. Бесспорно установление доходов бюджетов всех уровней только федеральным законодательством, имея в виду, что установление общих принципов налогообложения отнесено Конституцией России (ст.72) к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

3. Неправомерно сужена сфера доходов бюджета путем определения их принадлежности органам власти. Органы власти лишь реализуют бюджетную компетенцию от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Кроме того, в науке позиция о нетождественности компетенции государства и его органов является общепризнанной и относительно финансового права аргументированной.

Полагаем, что при правовом регулировании системы доходов и расходов целесообразно учитывать зарубежный опыт. Например, существенный признак бюджетного федерализма в Канаде - конституционное разграничение налоговых или доходных полномочий между уровнями государственной власти. Налоговые права федерального и провинциального уровней государственной власти гарантируются конституцией, а налоговые права местных властей определяются и гарантируются провинциальным законодательством.

Конституцией Канады предусмотрено разграничение налоговых полномочий между федерацией и провинциями, за которыми закреплены определенные сферы налогообложения. Так, федеральное правительство обладает ничем не ограниченным правом вводить любые налоги в пределах установленных конституционным законодательством сфер своих полномочий.

В отличие от федеральной власти налоговые полномочия провинций формально ограничены правом вводить только прямые налоги и только на территории собственной юрисдикции. Канадские провинции активно используют различные схемы увеличения прогрессивности индивидуального подоходного налогообложения.

Отечественные правоведы обращают внимание на слабую методологическую базу реформирования доходных частей бюджетов, отсутствие прогнозирования и планирования налоговых доходов Российской Федерации и ее субъектов. Проблема разграничения доходных источников между соответствующими бюджетами также вызывает острые дискуссии.

В Бюджетном кодексе РФ однозначно не определены доходы, поступающие в бюджеты различных уровней, и не сформулированы критерии, которым должна отвечать собственная доходная база региональных и местных бюджетов. Статья 47 Бюджетного кодекса называет основным источником собственных доходов бюджетов налоговые доходы, но не устанавливает их перечень.

Встречается и ошибочное мнение о том, что в Бюджетном кодексе твердо не определены доли федеральных налогов, зачисляемых в региональные бюджеты, а лишь содержатся отсылочные нормы, ориентированные на ежегодно принимаемый Закон о федеральном бюджете.

В статье 50 Бюджетного кодекса отмечается, что пропорции распределения федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет при условии возможного увеличения нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год.

Отмеченные неопределенности вызывают ассоциации с прежними (советскими) принципами построения бюджетной системы (единство и централизм), которые не позволяли в полной мере четко разграничивать источники доходных поступлений по звеньям бюджетной системы. Согласно Конституции СССР 1977 г. (п."л" ст.14) установление всех доходов, поступающих на образование союзного, республиканских и местных бюджетов, осуществлялось Союзом ССР в лице его высших органов государственной власти и управления.

Закон "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик"*(6) более подробно регламентировал права Союза ССР в области доходов государственного бюджета. Статьей 12 устанавливалось, что платежи предприятий и организаций, поступающие в бюджет, устанавливаются законами СССР и издаваемыми в соответствии с ними постановлениями Совета Министров СССР. В союзный бюджет включались следующие виды доходов: налог с оборота (за исключением части, передаваемой в бюджеты республик); плата за производственные фонды, рентные платежи; подоходный налог с населения (за исключением части, передаваемой в бюджеты республик); поступления по трехпроцентному займу (за исключением части, передаваемой в бюджеты республик); таможенные и другие доходы, предусмотренные законодательством СССР.

Разграничение доходов между бюджетами исходило из таких задач: обеспечить каждый бюджет финансовой базой для покрытия расходов; добиться наибольшей заинтересованности республиканских органов в выполнении и перевыполнении установленных планов поступлений общегосударственных доходов; обеспечить равномерность поступления доходов и устранить кассовые разрывы.

Оценка сегодняшней структуры налоговых доходов консолидированного бюджета показывает, что доля федерального бюджета приближается к 60 процентам. В 2001 г. произошло существенное перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета. Вместе с тем степень централизации доходов в федеральном бюджете должна определяться исключительно целями реализации федеральных экономических и социальных программ, необходимостью обеспечения устойчивости государственной финансовой и денежной системы, а также задачами оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

В 2002 г. наблюдается (в процентах к ВВП) снижение уровня налоговых доходов федерального бюджета на 0,3 процентных пункта против ожидаемой оценки. Такое снижение относительного уровня налоговых доходов федерального бюджета прогнозируется в связи с введением в действие с 1 января 2002 г. главы 25 Налогового кодекса РФ, предусматривающей изменение налогообложения прибыли.

Чтобы компенсировать потери доходов бюджетов субъектов Федерации от снижения поступлений налога на прибыль организаций, предлагается начиная с 2002 г. передать в полном объеме в доходы этих бюджетов средства, поступающие от налога на доходы физических лиц, в качестве платежей за пользование водными объектами и лесным фондом.

Объем неналоговых доходов, предусмотренный в доходной части федерального бюджета на 2002 г., оценивается в 100,7 млрд рублей. Его рост против прогнозной оценки на 2001 год составил 15,4 млрд рублей (18,1%). Доля неналоговых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составит в 2002 г. 5,8 процента.

Необходимо разделить функции бюджетной системы в части формирования доходов и обеспечения режима финансирования, определив границы ответственности за исполнение закона (решения) о бюджете. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно основываться на следующих принципах:

стабильность разделения доходов на основе единых принципов бюджетного федерализма;

достаточность собственных доходов бюджетов каждого уровня для реализации закрепленных за ними расходных полномочий;

разграничение доходных источников посредством вертикального, а не горизонтального бюджетного выравнивания.

При разделении доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться такие критерии: стабильность, экономическая эффективность, территориальная мобильность средств, социальная справедливость, бюджетная ответственность*(7).

Если разделение налоговых поступлений достаточно детально регламентируется в нормативных правовых актах, включая закон о федеральном бюджете, принимаемый ежегодно, то о разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями власти и управления этого сказать нельзя. В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 г. предусмотрено сохранение регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня.

Четкое закрепление расходных полномочий и ответственности за различными уровнями власти и управления - один из ключевых принципов бюджетного федерализма. Как отметил В.Б. Христенко, Бюджетный кодекс "проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил"*(8). Разграничение расходных полномочий должно базироваться на конституционном разделении функций между Федерацией и ее субъектами. Принципиальное значение при рассмотрении этого вопроса приобретает ст.72 Конституции РФ, устанавливающая совместные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти и управления субъектов Федерации.

Наиболее пристальное внимание данной проблеме уделила Ю.А. Крохина. В упомянутой работе, посвященной исследованию в контексте принципов российского бюджетного права федерализма, она пишет, что в целях единообразного понимания Конституции Российской Федерации и бюджетного законодательства необходимо привести в соответствие установленный Бюджетным кодексом РФ перечень расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, со ст.71 Конституции РФ, определяющей предметы ведения Российской Федерации. Статью 86 Бюджетного кодекса РФ, перечисляющую расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ, также следует унифицировать с нормами Конституции РФ. Вследствие предлагаемой унификации в Бюджетном кодексе РФ появится норма о финансировании из региональных бюджетов всех полномочий субъектов РФ*(9).

Анализ рассматриваемой проблемы предполагает уяснение некоторых научных позиций по вопросу определения категории государственные расходы.

Ю.А. Крохина рассматривает государственные расходы как "публичные и непрерывные затраты государства в виде опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях обеспечения функций государства"*(10).

В.И. Перцухов и Е.Э. Удовик в учебнике "Финансовое право Российской Федерации" приводят следующее определение категории государственные расходы: "это непрерывное использование государством денежных средств из бюджета, внебюджетных фондов и собственных средств государственных предприятий на цели и объекты, определяемые законами о бюджете, внебюджетных фондах, нормативными актами правительства и уставами предприятий"*(11).

По мнению Д. Львова, "расходы бюджета, обеспечивающие первоочередные нужды общества и ключевые программы структурных преобразований, следует финансировать независимо от поступления доходов, а в случае их недостаточности - за счет кредитов Центрального банка Российской Федерации с последующим погашением из поступающих доходов"*(12).

Представляется, что перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней (ст.84-87 Бюджетного кодекса РФ), необходимо прочно увязать с бюджетной классификацией. Таким образом, категория расходы бюджета может быть определена как экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по функциональному, ведомственному и экономическому назначению, т.е. в разрезе бюджетной классификации Российской Федерации. Следует иметь в виду, что 7 мая 2002 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" N 51-ФЗ, включивший в состав бюджетной классификации РФ структуру расходов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований (Приложение 12). Более того, согласно ст.2 действие настоящего Федерального закона распространено на отношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов всех уровней начиная с 1 января 2002 г.

Соглашаясь с мнением Ю.А. Крохиной, предлагающей дополнить Бюджетный кодекс рядом положений о принципах бюджетных расходов (принципы федерализма, соблюдения режима экономии, максимальной эффективности использования, целевого направления средств, законности), отметим, что глава 5 Кодекса содержит некоторые из предложенных автором принципов (ст.34 и 38). Можно предложить включить в Бюджетный кодекс принцип субсидиарности (процедура закрепления определенных видов расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы РФ с учетом интересов граждан - потребителей бюджетных услуг, проживающих на соответствующей территории) и территориального соответствия (определенные услуги предоставляются исключительно за счет средств региональных или местных бюджетов). Названные принципы на законодательном уровне закрепили бы подходы, заложенные в Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., в соответствии с которой при закреплении расходных полномочий рекомендовано руководствоваться такими критериями, как внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться), эффект территориальной дифференциации (чем больше региональные различия в производстве и потреблении услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться), эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств).

Перенос центра тяжести в финансировании государственных расходов на региональные и местные бюджеты произошел в середине 1990-х: доля федерального бюджета в расходах государства понизилась до 49 процентов против 61 процента в 1992 г., тогда как доля бюджетов субъектов Российской Федерации повысилась соответственно с 18 до 25, а местных бюджетов - с 21 до 26 процентов. Однако это распространение расходов не сопровождалось адекватной децентрализацией доходов. Доля федерального бюджета в совокупных бюджетных доходах с 1992 по 1995 г. сократилась с 56 до 51 процента, а бюджетов субъектов Федерации - возросла с 21 до 24, местных бюджетов - с 23 до 25 процентов.

Следует полностью согласиться с мнением Ю.А. Крохиной, которая считает, что "бюджетная компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере доходных источников обязана полностью соответствовать расходным полномочиям, то есть конституционно установленному разграничению предметов ведения в государстве"*(13).

Бюджетная политика в области расходов должна реализовываться исходя из объема ресурсов, определяемых в рамках прогнозирования и планирования доходов и источников финансирования бюджетного дефицита. В условиях ограниченности финансовых ресурсов следует выделить приоритеты расходования бюджетных средств (социальные, военные расходы) и определить так называемые защищенные статьи бюджета. Общую норму обозначенного содержания необходимо закрепить в Бюджетном кодексе РФ, конкретные же защищенные статьи бюджета должны ежегодно определяться в процессе составления и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма необходимо четко разграничить расходы каждого звена бюджетной системы РФ, закрепить в законодательстве собственные источники доходов для бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, определить и законодательно закрепить принципы построения бюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

При этом необходимо руководствоваться следующими подходами, изложенными в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года:

- обязательства по финансированию расходов, нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими бюджетами только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи;

- расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории государства в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

- необходимо соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

Проблемы полноты и единства отражения доходов
и расходов в законе о федеральном бюджете

Среди важнейших проблем правового регулирования системы бюджетного федерализма - отражение в федеральном бюджете всех государственных доходов и расходов на основе принципов единства и полноты.

Названные принципы предполагают слияние в едином фонде налоговых и неналоговых доходов, их последующее плановое использование для покрытия расходов государства. Жизненную важность соблюдения этих принципов демонстрирует, например, бюджетная политика США - с 1969 г. организация бюджета в США строится на концепции "единого федерального бюджета", в котором представлены все платежи и доходы центральной власти.

Необходимо, на наш взгляд, законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральном бюджете. При этом следует закрепить первичность определения размеров и направлений расходов по отношению к доходам.

Особое внимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджете в качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов, бюджетных кредитов и ссуд. В федеральном законе о бюджете в полной мере должно отражаться движение всех финансовых потоков.

Очень важно закрепление в законодательстве положения о недопущении включения в бюджет статей, касающихся других областей, кроме финансовой. Весьма интересно по этому поводу высказался Г. Жез: "Нет такой страны, в которой законодательные собрания не пытались бы использовать вотирование бюджета для того, чтобы включать в него законодательные меры, чуждые бюджету"*(14).

Бюджетный кодекс: значение и правовая оценка

Концепция Бюджетного кодекса РФ, по мнению некоторых юристов, вступает в противоречие с Конституцией. Правомерно ли регулировать федеральным законом бюджетные правоотношения, возникающие в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, организацию в них бюджетного процесса, а также порядок формирования соответствующих бюджетов?

В соответствии со ст.71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. К совместному ведению РФ и ее субъектов ст.72 Конституции относит установление общих принципов налогообложения и сборов. Не следует также забывать принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст.31 Бюджетного кодекса.

Учитывая это, а также на основании ст.12, 73, 76 и 132 Конституции органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений.

Вместе с тем в преамбуле Бюджетного кодекса определено, что этот нормативный правовой акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы России, порядок регулирования межбюджетных отношений. Финансовое же регулирование согласно ст.71 Конституции находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Анализ положений Бюджетного кодекса РФ позволяет выделить ряд пробелов и недостатков. Среди них особо следует обозначить такие:

1) отсутствует связь Кодекса с другими законодательными актами, регулирующими отношения, возникающие в бюджетной сфере;

2) возникают коллизии норм Кодекса с административным и гражданским законодательством. Это касается не только материального, но и процессуального права (исполнительное производство).

Одной из наиболее интересных новаций Бюджетного кодекса является ст.239 "Иммунитет бюджетов". Суды общей юрисдикции не смогут взыскивать из федерального бюджета средства, выплата которых предусмотрена законодательством РФ, но не санкционирована федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Арбитражные суды столкнутся с проблемой применения п.2 ст.120 ГК РФ.

Многие суды, применяя обозначенную статью, не учитывают положения главы 5 Гражданского кодекса. В частности, ст.124 ГК устанавливает, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом особенностей данных субъектов и что к данным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона. Таким законом в рассматриваемом случае выступает закон (решение) о бюджете, так как ст.239 Бюджетного кодекса распространяет свое действие на все уровни бюджетной системы Российской Федерации;

3) в Бюджетном кодексе не нашли отражения федеративные начала в бюджетном устройстве Российской Федерации и механизм их реализации через принципы бюджетного федерализма. Как уже отмечалось, отсутствует понятие бюджетного федерализма, не определено его содержание и принципы;

4) в Кодексе не решен вопрос о положении местных бюджетов в бюджетной системе федерализма, нет положений об условиях самостоятельного формирования бюджетов органов местного самоуправления.

Недостатком Кодекса является и то, что в нем не учитывается должным образом возросшая роль региональных и местных бюджетов, в которых сосредоточена основная часть расходов на социальную сферу;

5) практически декларативным оказался принцип самостоятельности бюджетов. Статья 31 Бюджетного кодекса определяет, что данный принцип выражается в наличии "собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации". Вместе с тем, самостоятельность бюджетов во многом определяется не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета, которых Бюджетный кодекс РФ не гарантирует*(15).

Отсутствует и законодательное закрепление полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов соответствующих бюджетов;

6) некоторыми авторами в качестве недостатка отмечается отсутствие в тексте Кодекса перечня местных налогов и других платежей, закрепленных на постоянной основе за бюджетами разных уровней*(16). Эта позиция представляется весьма спорной, ведь определение перечня взимаемых налогов и сборов, порядка их квотирования и последующего межбюджетного распределения относится к предмету правового регулирования налогового законодательства;

7) как справедливо пишет В.М. Родионова*(17), структура Бюджетного кодекса дает ошибочные основания считать понятие бюджетная система более емким, чем понятие бюджетное устройство, поскольку более крупное подразделение Кодекса (часть вторая) называется "Бюджетная система Российской Федерации", а ее составной элемент - раздел 1 - "Бюджетное устройство Российской Федерации" находится в одном ряду с другими разделами, выделенными из состава бюджетной системы.

Относительно соотношения категорий бюджетное устройство и бюджетная система представляется более убедительной позиция ученых, считающих бюджетную систему составным элементом бюджетного устройства;

8) Бюджетный кодекс содержит перечень принципов бюджетной системы. Однако выявляются некоторые несоответствия, поскольку принцип "эффективности и экономности использования бюджетных средств" (ст.34) находится в плоскости бюджетного финансирования. Кроме того, возникают вопросы о соотношении принципов бюджетной системы и принципов межбюджетных отношений (ст.129), об их включении в отдельные структурные части кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего бюджетные правоотношения;

9) отсутствует упоминание об обязанности вышестоящих органов власти по установлению процентных отчислений от регулирующих доходов. Более того, нормативы отчислений определяются законом о бюджете вышестоящего уровня власти в одностороннем порядке (часть вторая ст.48);

10) развитию принципа самостоятельности бюджетов препятствует п.2 ст.85 Кодекса, устанавливающий возможность перераспределения расходов между бюджетами различных звеньев в порядке, определяемом Правительством РФ;

11) вызывает недоумение п.2 ст.39, предусматривающий возможность централизации в доходах бюджета одного уровня доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы страны для целевого финансирования централизованных мероприятий. Эта норма противоречит не только ст.28 и 31 Бюджетного кодекса, но и не согласуется со ст.132 Конституции РФ, гарантирующей органам местного самоуправления право на самостоятельный бюджет;

12) Кодекс относит к бюджетному законодательству федеральные законы, законы субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ст.2). Это положение подвергается справедливой критике, поскольку отнесение нормативных правовых актов местного самоуправления к законодательству теоретически несостоятельно.

Следует согласиться с В.М. Родионовой, что более обоснованным было бы назвать ст.2 Бюджетного кодекса РФ "Система нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения в Российской Федерации"*(18) и отразить иерархию источников бюджетного права, правотворческую компетенцию в бюджетной сфере Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в строгом соответствии с принципами федерализма и самостоятельности местного самоуправления.

Содержание Бюджетного кодекса РФ вызывает неоднозначные оценки представителей науки.

Представляется совершенно справедливым мнение В.М. Родионовой, считающей, что "Бюджетный кодекс Российской Федерации не охватывает в полной мере основных аспектов бюджетного законодательства (в том числе и принципов бюджетного федерализма)"*(19).

Полагаем, что большая часть недоработок текста Кодекса обусловлена отсутствием теоретических исследований и стройной концепции, а также законов, на основе которых должны разрабатываться кодифицированные нормативные правовые акты.

Д.Е. Фадеев,

эксперт правового управления аппарата Государственной Думы,

советник Российской Федерации 2-го класса

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М. - 2001.

*(2) СЗ РФ. - 1995. - N 13. - Ст.1207.

*(3) СЗ РФ. - 2001. - N 1. - Ст.2.

*(4) СЗ РФ. - 2001. - N 53. - Ст.5030.

*(5) Цыпкин С.Д."Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании деятельности советского государства". - М. - 1983. С.26, 40-71.

*(6) Ведомости ВС СССР. - 1959. - N 44. - ст.221.

*(7) Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584)

*(8) Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений. - Финансы. - 1999. - N 5.

*(9) Крохина Ю.А. Указ. соч. - С.235.

*(10) Там же.

*(11) Перцухов В.И., Удовик Е.Э. Финансовое право Российской Федерации. Учебное пособие . - Краснодар. - 2000.

*(12) Львов Д. Научно обоснованная альтернатива была и есть. Российский экономический журнал. - 1995. - N 6.

*(13) Крохина Ю.А. Указ. соч. - С. 259.

*(14) Jese G. Cours elementaire de science des finances et de legislation financiere francaise. - Paris, 1909.

*(15) В отличие от варианта проекта, принятого в первом чтении, при доработке был изъят перечень доходов, включая доли по некоторым из них, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе.

*(16) Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству / Финансы. - 1998. - N 7.

*(17) Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание проблемы / Финансы. - 1994. - N 8.

*(18) Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству / Финансы. - 1998. - N 7.

*(19) Родионова В.М. Бюджетная система: состояние, проблемы, перспективы / Вестник Финансовой академии. - 1997. - N 3.