Зарубежный опыт государственного регулирования жилищной
сферы: экономико-правовые аспекты
Основные направления жилищной реформы в России во многом опираются на использование современных моделей развития жилищной сферы за рубежом. Рациональность такого подхода состоит в том, что применяются проверенные временем механизмы управления и развития, показавшие высокую результативность. Негативные же стороны этого процесса проявляются зачастую в механическом перенесении эффективных зарубежных моделей решения жилищной проблемы в совершенно иные, российские, социально-экономические условия. Поэтому при использовании зарубежного опыта необходим его критический анализ и адаптация моделей управления к местным условиям.
Прежде всего следует отметить, что в каждой стране осуществляется государственная поддержка развития жилищной сферы, степень активности которой в разных странах неодинакова. Именно степень государственного участия составляет сущность отличий жилищных систем в разных странах. Принято различать активную и пассивную государственную жилищную политику, различие которых заключается в методах воздействия на развитие жилищной сферы со стороны государства. Пассивная жилищная политика предполагает создание правовых и институциональных условий для действия рыночных факторов развития жилищной сферы. Активная жилищная политика означает функционирование государственных и муниципальных жилищных организаций, наличие государственного или муниципального жилищного фонда, находящихся вне сугубо рыночного регулирования. Соответственно, в одних странах преобладает ориентация на приоритет рыночных факторов в жилищной сфере и рост доли собственников жилья, в других - сохранение контроля государства и развитие арендного сектора жилья. При этом западные специалисты отмечают общую тенденцию для европейских стран (включая и Швецию с ее сильной социальной политикой) к ослаблению государственной поддержки жилищной сферы, что проявляется в следующих процессах:
сокращение объемов государственного финансирования жилищного строительства;
приватизация государственной собственности;
прекращение государственной поддержки производителей и переход к поддержке потребителей в жилищной сфере.
Во всех странах разработкой основных принципов жилищной политики занимаются центральные правительства, но ключевые позиции в ее проведении занимают местные органы власти, а также различные ассоциации арендодателей и арендаторов жилья. Правовое пространство развития жилищной сферы постоянно совершенствуется, жилищная политика своевременно реагирует на изменяющиеся условия и растущие потребности населения.
В жилищной сфере развитых стран можно выделить три типа действующих участников: общественный, частный и так называемый добровольный сектор. Общественный сектор представлен государственными и муниципальными органами власти, основная функция этого сектора заключается в обеспечении социальной стабильности общества в процессе потребления жилищных благ. Потенциал частного сектора, представленного различными частными коммерческими предприятиями и организациями, используется в процессе создания жилищных благ. Добровольный сектор включает различные некоммерческие организации, основным направлением деятельности которых является предоставление жилья приемлемого качества за невысокую плату.
Мотивация и интересы перечисленных участников жилищных отношений не только различны, но и зачастую противоречивы. Понимание этих различий и обеспечение их относительного равновесия составляет важную часть жилищной политики государства. Интересы частных коммерческих предприятий выражаются в стремлении к получению прибыли, что объективно предопределено их правовым и экономическим статусом. Поэтому бытующее достаточно часто мнение, что в такой социально важной сфере, как жилищная, частные коммерческие организации будут руководствоваться социальными мотивами, ошибочно. Частные предприятия олицетворяют "чисто рыночную" составляющую жилищной сферы. Особое, промежуточное между "рыночным" и "социальным", т.е.между частным и общественным, положение занимает добровольный сектор - жилищные ассоциации и кооперативы, история существования которых насчитывает более ста лет. Иногда такие организации достигают огромных размеров и функционируют по модели, напоминающей коммерческую, однако номинально они действуют на бесприбыльной (некоммерческой) основе и их цель - предоставление недорогого и качественного жилья. По целевым функциям добровольный сектор сопоставим с общественным, однако между ними есть принципиальные различия. В отличие от органов власти, представляющих общественный сектор, и формируемых в соответствии с законодательством страны, создание добровольных организаций не вытекает из каких либо законов, т.е.является не обязательным, а инициативным. Местные власти оказывают поддержку добровольному сектору: предоставляют участки под застройку за низкую плату или бесплатно, оказывают техническое содействие в виде консультаций, методической помощи. Финансируется добровольный сектор за счет государственных субсидий и коммерческих кредитов, часто предоставляемых под государственные гарантии. Жилищные ассоциации и кооперативы инициируют строительство жилых домов, которое выполняют частные подрядчики. Управление этими домами осуществляют впоследствии сами жилищные ассоциации. К примеру, правительством Великобритании добровольный сектор рассматривается как основной источник социального (доступного по цене) жилья.
Многие исследователи утверждают, что жилищная проблема в индустриально развитых странах в целом решена. Объемы жилищного строительства с конца 1970-х годов стабилизировались, среднее число жильцов на одно жилище уже в середине 80-х составляло от 2,3 в Дании и Германии до 3,9 в Великобритании и Ирландии; в большинстве стран этот показатель равен 2,4-2,6. В ретроспективе решение жилищной проблемы в европейских странах осуществлялось вначале преимущественно "количественно", т.е.путем массового строительства недорогого многоквартирного жилья в послевоенные годы, а затем (с середины 80-х годов) "качественно", т.е.созданием удобного жилья, способствующего формированию физически и психически здоровой личности. Примечательно, что предпосылками формирования новой жилищной политики послужили не только позитивные факторы, такие, как рост экономического потенциала стран, ускорение темпов роста валового национального продукта, но и негативные - уменьшение среднего размера семьи, рост числа разводов и снижение рождаемости.
Во всех странах законодательно закреплено существование социального жилья, предназначенного для предоставления на льготных условиях отдельным категориям граждан, которые в официальном порядке признаются неспособными решить свою жилищную проблему самостоятельно. К таким категориям граждан относятся семьи с низкими доходами, многодетные семьи, одинокие матери, престарелые и инвалиды.
Мировая практика свидетельствует, что в устойчиво развивающемся государстве на обеспечение граждан жильем расходуется не более 25% внутреннего валового продукта. Примерно треть от этих расходов направляется на жилищное строительство, треть - на эксплуатационные и иные текущие расходы, треть - на амортизацию или оплату банковских кредитов. В США, например, на жилье расходуется чуть менее 20% ВВП. При этом жилищные расходы могут осуществляться по двум схемам:
государство собирает больше налогов и потом дотирует жилищные расходы граждан;
государство не увеличивает налоги (оставляет больше денег гражданам) и дотирует конкретные семьи при наличии особых обстоятельств.
Второй способ эффективнее, так как в этом случае расходы на удовлетворение жилищных потребностей оказываются на 20-30% ниже.
Широко распространенная за рубежом модель совместного владения жильем - кондоминиума - привнесена в российскую практику в несколько измененном виде. Понятие condominium известно в юридической практике со времен Древнего Рима и означает совместное владение чем-либо, оно не относится к конкретному предмету или объекту, а представляет собой юридическое понятие, т.е.право общей собственности или сособственности. В своем развитии понятие совместного владения жильем прошло несколько исторических этапов. Первый из них связывается с возникновением идеи кондоминиумов во времена Римской империи, когда более 2 000 лет назад римский сенат принял закон о кондоминиуме, разрешавший гражданам Рима владеть отдельной жилой единицей в многонаселенных строениях. Второй этап относится к Средневековью и возрождению идеи кондоминиума в Западной Европе. Это было вызвано необходимостью защиты городов от нападений. Город окружался защитными стенами, что ограничивало пространство для размещения жилищ и привело к необходимости строительства жилья на несколько семей. Правоотношения между такими семьями строились на основе совместного владения общим имуществом в доме. Третий, современный этап относится к началу ХХ в. и характеризуется широким распространением кондоминиумов в Европе и проникновением этой концепции на Американский континент, где первой кондоминиумы в практику внедрила Бразилия. В США правовой статус кондоминиумов определен законодательными актами, первый из которых был принят в 1962 г. К 1968 г. правовое поле для деятельности кондоминиумов распространилось на все штаты.
Популярность кондоминиумов за рубежом обусловлена следующими причинами:
доступность по цене по сравнению с другими видами жилой собственности;
владение жильем, сопряженное с меньшей степенью личной ответственности за содержание дома;
расположение в районах с более легким доступом к центрам деловой и культурной активности в городах;
возможность быстрой реакции на меняющиеся запросы потребителей и организации целого ряда дополнительных жилищных и бытовых услуг по приемлемым ценам;
отсутствие зависимости от владельца жилья и постоянного роста арендной платы.
Состав жильцов кондоминиума обычно формируется из числа лиц со схожим образом жизни и социальным положением, что позволяет легче и быстрее достичь консенсуса в вопросах управления кондоминиумом. К примеру, обычно не поселяются под одной крышей молодые люди и пенсионеры, семьи и одинокие люди ит.д.
В российском законодательстве понятие "кондоминиум" имеет несколько иное, отличное от принятого за рубежом, содержание. Кондоминиумом именуется комплекс недвижимого имущества - жилое здание и участок, на котором оно расположено. При этом отличие кондоминиума от других объектов жилой недвижимости заключается в правовом режиме его использования, предусматривающем частную, государственную или муниципальную собственность на отдельные помещения (жилые и нежилые) и общую долевую собственность на дом и участок. В России процесс создания кондоминиумов начался в 1993 г. и явился закономерным продолжением политики приватизации жилья и реформирования жилищной сферы. В результате приватизации в настоящее время значительная часть многоквартирных домов в городах представляет собой де-факто кондоминиум, потому что при приватизации хотя бы одной квартиры в доме возникает несколько собственников на дом в целом (как минимум - два: частное лицо и муниципалитет). Существование кондоминиума де-юре возникает с момента его государственной регистрации.
Однако проблемы использования позитивной зарубежной модели совместного владения и управления жильем, каковой является кондоминиум, в России обусловлены не столько различиями правового характера, сколько самими принципами их организации. Создание кондоминиумов в существующей застройке, где большинство домов требуют больших затрат на ремонт и представляет собой достаточно разнородный по демографическому, социальному и экономическому положению жильцов социум, приводит к серьезным конфликтам в процессе управления такими домами. Поэтому более перспективным направлением видится создание кондоминиумов в новой застройке, когда дом заселяется на условиях совместного владения им и будущие жильцы заранее готовы к этому.
Развитию совместного владения жильем на основе кондоминиумов должно сопутствовать развитие рынка профессиональных услуг по управлению объектами недвижимости в жилищной сфере. В настоящее время в большинстве городов России граждане, проживающие в кондоминиумах, ограничены в выборе управляющего их домом, поэтому активно продвигается идея самоуправления путем создания товарищества собственников жилья. Однако создание ТСЖ должно осуществляться на добровольной основе, что требует согласования интересов всех жильцов, на практике достигаемое с немалым трудом. Жильцы кондоминиума зачастую некомпетентны в вопросах управления недвижимостью либо не стремятся заниматься не свойственной им деятельностью, что затрудняет самоуправление.
За рубежом бизнес по управлению недвижимостью в жилищной сфере давно и широко развит. Он представлен различными управляющими компаниями, действующими от имени и по поручению владельцев недвижимости и занимающимися текущим управлением и обслуживанием жилых домов. Такие компании заключают договоры с владельцами и получают так называемое менеджерское вознаграждение за свои услуги. Менеджерское вознаграждение обычно компенсирует следующие расходы компании:
заработная плата сотрудников, осуществляющих текущее управление объектами (это может быть один или более человек, работающие на полную ставку или по совместительству - в зависимости от конкретной ситуации);
расходы на финансовые услуги, требующиеся компании для ее работы (услуги по ведению бухгалтерского учета ит.п.);
дорожные расходы сотрудников компании (поездки на объекты в целях контроля за работой подрядчика и собственных служащих, встречи с владельцем ит.п.);
расходы по содержанию офиса компании;
налоги, выплачиваемые компанией;
расходы на юридические услуги, связанные с деятельностью самой компании.
Вознаграждение определяется в зависимости от требуемого набора и объема услуг, которые, в свою очередь, обусловлены передаваемым в управление объектом недвижимости. Затраты на санитарное содержание и техническую эксплуатацию объекта - заработная плата технического персонала, материалы, услуги по подрядным договорам - оплачиваются из средств владельца, а не из средств управляющей компании и, следовательно, не входят в менеджерское вознаграждение.
Привлечение специализированных фирм к управлению жилой собственностью (например, многоквартирными жилыми домами или комплексами) широко распространено в США. В этой связи интересно проследить тенденцию, приведшую к возникновению профессиональных структур по управлению жилой недвижимостью в этой стране. На пороге XX столетия в США происходил бурный рост городов. Этот процесс сопровождался быстрыми темпами строительства многоквартирного жилья. Однако управление жилой недвижимостью в том виде, в котором оно существует сейчас, появилось примерно в 1920 г. И даже в то время управление жилыми объектами осуществлялось не управляющими как таковыми, а агентами, в задачи которых входил присмотр за жильем в отсутствие его владельца. Часто в роли таких агентов выступали риэлторы, которые предоставляли все необходимые услуги, чтобы произвести благоприятное впечатление на потенциальных покупателей. Объем услуг постоянно возрастал, и риэлтерские фирмы стали создавать специальные отделы по управлению жильем, превратившиеся со временем в самостоятельные управляющие компании.
Как ни парадоксально, но развитию рынка услуг по управлению недвижимостью в США способствовала неблагоприятная экономическая ситуация, возникшая в период Великой депрессии. Распространенным явлением в то время стали невозвращенные кредиты и потеря права выкупа заложенного имущества, а кредитные учреждения, в собственность которых это имущество переходило, начали испытывать острую потребность в услугах профессиональных управляющих жилой недвижимостью. В связи с этим в 1933 г. в США был создан Институт управления недвижимостью (IREM). Его основатели уделяли особое внимание вопросам профессиональной этики и компетенции управляющих, поэтому был разработан и принят Кодекс профессиональной этики, а также программы аттестации управляющих недвижимостью. Возникновение института положило начало разработке высоких профессиональных стандартов в области управления недвижимостью, в том числе и жильем.
В 50-х годах в крупных городах США началось активное перемещение населения из центра города на окраины, что привело к изменениям в застройке и управлении многоквартирным жильем. От строительства небольших домов (на 50квартир или менее) застройщики перешли к освоению обширных земельных участков в пригородной местности, где правила зонирования позволяли строительство более крупных многоквартирных комплексов. Рост районов с многоквартирным жильем привел к возникновению новых видов владения жильем, что, в свою очередь, вызвало потребность в профессиональном управлении. Эта тенденция продлилась до начала 60-х годов, когда появились жилые районы, застроенные многоквартирными домами, ставшими доступными для населения с финансовой точки зрения. В 60-70-х годах некоторые крупные многоквартирные комплексы начали предоставлять проживающим всевозможные дополнительные услуги, в том числе по организации досуга, и сфера деятельности управляющих домами расширилась. В крупнейших из таких комплексов даже были специально назначаемые менеджеры по организации досуга. В 80-е годы строительство многоквартирных комплексов в США переживало упадок. Высокие ставки ссудного процента, отсутствие нового строительства и процесс массового преобразования арендного жилья в кондоминиумы и кооперативы привел к повышению спроса на уже существующие квартиры в большинстве городов.
Развитие новых форм собственности на жилье повлекло за собой появление разнообразных типов управляющих компаний. В настоящее время компании по предоставлению услуг в сфере управления подразделяются на категории в соответствии с размахом деятельности. Наиболее полное (комплексное) управление предоставляется так называемыми фирмами по управлению активами, которые обеспечивают надлежащее функционирование жилого комплекса, консультируют владельцев по эффективному использованию их собственности. Сегодня владельцы жилья в США предпочитают иметь дело именно с фирмами, которые предлагают весь комплекс услуг, обладают большим опытом и хорошей деловой репутацией.
В нашей стране формирование конкурентной среды в сфере управления недвижимостью пока еще остается делом будущего, когда частные управляющие компании смогут составить достойную конкуренцию муниципальным службам заказчика. Этой сферой деятельности уже заинтересовались риэлтерские фирмы и застройщики, следовательно, потенциал для возникновения фирм по управлению жилой недвижимостью существует.
За рубежом широко развита система кредитования покупателей жилья, где целевые займы могут достигать 90% его стоимости. С помощью займов решаются вопросы не только социальные - доступность жилья, но и экономические - стимулирование производства жилья (через стимулирование спроса на него). В целом же кредитование позволяет разрешить во времени противоречие между высокой стоимостью жилья и реальными финансовыми возможностями его потребителей, так как будущие доходы приобретателей жилья трансформируются в их текущую платежеспособность.
Один из широко распространенных в развитых странах способ решения жилищной проблемы заключается в ипотечном кредитовании. Более 90% жилищного строительства осуществляется за счет кредитов, в том числе ипотечных, получаемых гражданами, большинство которых не относится к высоко обеспеченным категориям. Жилье как важнейший элемент недвижимости признается во всем мире очень эффективным средством обеспечения обязательств, что и обусловливает столь широкое развитие кредитования под залог недвижимости. Существующие за рубежом способы ипотечного кредитования можно в обобщенном виде свести к двум основным моделям:
закрытая модель ипотеки - обособленная от остального финансового рынка и основанная на вкладах самих покупателей жилья;
открытая модель ипотеки, являющаяся составной частью финансового рынка страны в целом.
Закрытая модель, достаточно широко распространенная в Германии, Франции и других европейских странах, основывается на так называемых жилищных сбережениях, которые представляют собой целевое (на приобретение жилья или улучшение жилищных условий) накопление средств на специальных счетах в банках или других финансовых учреждениях. Классическим примером таких сбережений принято считать строительные сберегательные кассы в Германии, которые имеют достаточно длительную историю - их возникновение относят к концу XVIII столетия. Принцип их организации основан на объединении небольших средств многочисленных вкладчиков кассы и последовательном приобретении жилья каждому из них. На сегодняшний день строительные сберегательные кассы занимают в Германии ведущее место среди различных инвестиционных институтов - три из четырех квартир строятся в этой стране с помощью жилищных стройсбережений. Получить заем в такой кассе ее вкладчик может только при условии внесения на свой счет определенной суммы и только по истечении определенного времени (обычно 5-6 лет). Максимальный срок погашения займа составляет 12 лет, проценты невелики - 5-6% годовых (в два раза ниже рыночной стоимости кредитов). Государство оказывает финансовую поддержку вкладчикам стройсберкасс в форме выплаты премий за жилищные сбережения (как правило, в виде увеличения процента дохода на депозит), дотаций на погашение займа, налоговых льгот (проценты, получаемые по жилищным вкладам, не облагаются подоходным налогом). Размер и форма помощи зависят от имущественного положения заемщика, состава его семьи ит.п. Помимо стройсберкасс в Германии существует и сеть ипотечных банков, с 1900 г. и до настоящего времени ни один из таких банков не разорился, более того - проценты по закладным они выплачивали своим вкладчикам даже во времена первой и второй мировых войн.
Во Франции также действует система жилищных сбережений, но несколько отличная от немецкой. В этой стране распространены два вида жилищных сберегательных счетов:
"сберегательная книжка А" - счет, на котором следует накапливать до 100 тыс. фр. и можно получить кредит в размере, превышающем в полтора раза сумму накоплений, под 3,7% годовых, при этом каждый год к такому целевому вкладу прибавляется государственная премия в размере 7,5 тыс. фр.;
счета PEL, на которых можно накапливать до 400 тыс. фр. и получить кредиты до 600 тыс. фр. под 4,8% годовых.
И в первом, и во втором случае процент по кредиту в два раза ниже рыночного, уплачиваемого при других видах кредитов. Кроме того, проценты по жилищным вкладам можно вычесть из налогооблагаемого дохода.
Таким образом, закрытая модель ипотеки имеет следующие характерные особенности:
источники средств для выдачи кредитов - депозиты (накопления) лиц, одновременно являющихся и вкладчиками, и заемщиками;
для получения ипотечного кредита необходимо сначала накопить определенную сумму;
на вложенные (накапливаемые) средства начисляется процент более низкий, чем по обычным депозитам, что позволяет соответственно выдавать кредиты под проценты значительно ниже рыночных.
Открытая модель ипотеки особенно характерна для Англии и США, поэтому ее часто называют англо-американской. Существующая в этих странах система финансирования жилищного строительства и приобретения жилья представляет собой сложный рынок общенационального масштаба, на котором действуют многочисленные ипотечные и иные банки, сберегательные и кредитные ассоциации, страховые компании, пенсионные фонды и другие финансово-кредитные учреждения. При этом американская модель ипотеки не что иное, как расширенный и дополненный вариант английской модели. Основное их отличие состоит в том, что в США первичный рынок закладных (характерный для английской модели) дополняется вторичным, на котором обращаются производные ценные бумаги, выпускаемые посредниками, скупающими первичные закладные у ипотечных банков.
В связи с этим особого внимания заслуживает американский опыт развития вторичного рынка ипотечных кредитов, позволивший значительно увеличить объем кредитных ресурсов. Правительством США в 1938 г. была создана Федеральная национальная ипотечная ассоциация (FN MA), широко известная под именем "Фэнни Мэй", главной задачей которой стала купля-продажа закладных. Это способствовало повышению долгосрочной платежеспособности населения США в период Великой депрессии, так как значительно увеличивало спрос на жилье. С помощью FN MA была реализована федеральная программа долгосрочных само
