Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
Эволюция механизма принятия решений институтами Европейских сообществ (Я.С. Кургузова, "Законодательство и экономика", N 8, август 2002 г.)
Эволюция механизма принятия решений
институтами Европейских сообществ
Механизм принятия решений институтами Европейского союза (ЕС) представляет собой процесс поэтапной выработки, согласования и принятия актов вторичного права в соответствии с процедурами, установленными в учреждающих (конституирующих) ЕС договорах. Процесс принятия таких решений регламентирован рядом процедур, которые развивались и совершенствовались с расширением и углублением интеграции между европейскими государствами. На действенность этого механизма постоянно влияли межинституциональные конфликты, стремление Европейского парламента расширить свою компетенцию за счет сужения круга полномочий Совета министров, непрерывная работа лоббистских групп в Комиссии и политических партий, представленных в Европейском парламенте, деятельность национальных парламентов, проблемы выбора метода голосования (единогласно либо простое или квалифицированное большинство) по конкретному решению и многие другие моменты. Поэтому со временем были разработаны основные принципы и методы разрешения широкого спектра проблем.
Принятие решений в соответствии с учредительными договорами 1952 и 1957 гг. в Европейском объединении угля и стали (ЕОУС), Европейском экономическом сообществе (ЕЭС) и Евратоме означенный процесс протекал раздельно и не был взаимообусловлен - каждое Сообщество проводило самостоятельную политику.
В соответствии с Договором о создании ЕОУС (Париж, 1951 г.) нормотворческую функцию в этой организации осуществляли Высший руководящий орган, Совет министров (Совет) и Парламентская ассамблея (Общая ассамблея). Причем наибольшими полномочиями в этой области обладал Высший руководящий орган, который в определенных случаях мог единолично принимать решения простым большинством голосов. Последнее всегда обеспечивалось при коалиции Франции и Германии, поскольку этот орган формировался из числа представителей государств - членов ЕОУС (по двое от Франции и Германии, по одному от остальных государств, девятый член избирался уже назначенной "восьмеркой"). По существу, Высший руководящий орган отражал национальные интересы государств, но его обширные наднациональные полномочия не были ни сбалансированы, ни подконтрольны.
С течением времени таким противовесом становится Совет. При согласовании решений этот орган выполняет функции посредника между государствами - членами ЕОУС и Высшим руководящим органом. Дальнейшее развитие законодательного процесса показало целесообразность создания структурно обособленного специального органа, состоящего из представителей Высшего руководящего органа и государств-членов ЕОУС. Таким органом стал Координационный комитет, взявший на себя функции медиатора. Тем самым сформировалась новая процедура принятия решений (см.схему 1), хотя и не закрепленная в Договоре о ЕОУС, но выработанная в результате законотворческой практики.
Суть этой процедуры состояла в следующем. Инициатором принятия решения выступал Высший руководящий орган, который направлял свое предложение в Парламентскую ассамблею. Там проект первоначально попадал в парламентский комитет (комиссию), где подвергался экспертизе на соответствие основополагающим принципам Договора (эта часть процедуры выполняется в Европарламенте и по сей день, но с учетом расширения числа принципов: после решения Суда Сообществ 1974 г. по делу Nold проверяется соблюдение принципа уважения прав человека; после вступления в силу Маастрихтского договора - принципа субсидиарности и т.п.). После проведения экспертизы комитет высказывал свое мнение по предлагаемому решению вопроса в составленном им докладе, и именно этот доклад, прилагаемый к проекту правового акта, направлялся на рассмотрение всех членов Парламентской ассамблеи. Те, в свою очередь, обсудив на пленарном заседании поступившие к ним документы, принимали одно из двух решений: одобрить либо дать по проекту негативное заключение. Причем в любом случае мнение парламентариев носило консультативный характер и могло быть проигнорировано как Высшим руководящим органом, так и Советом. Парижский договор вопрос о проведении консультаций с Ассамблей оставлял на усмотрение Высшего руководящего органа.
Далее Высший руководящий орган передавал через Координационный комитет проект вместе с экспертным заключением (при условии его получения) в Совет, который, рассмотрев его на заседании, либо принимал его единогласно или квалифицированным большинством (таковым признавалось абсолютное большинство плюс голоса двух государств, вырабатывающих не менее 1/9 от общего производства угля и стали в ЕОУС), либо отвергал. В последнем случае проект возвращался на доработку в Координационный комитет.
В Договоре о ЕЭС, подписанном в Риме в 1957 г., заложены основы дальнейшего развития институциональной системы и механизма принятия решений. Одновременно было заключено Соглашение о создании общих для всех трех Сообществ органов: Парламентской ассамблеи (с 1962 г. - Европейский парламент) и Суда Европейских сообществ. Объединение органов Сообществ практически не отразилось на процедуре принятия решений, поскольку и по Парижскому договору, и по Римскому договору за Ассамблеей были закреплены лишь консультативные функции в законодательном процессе.
Римский договор, учитывая процедуру сложившуюся в ходе работы Высшего руководящего органа и Совета министров ЕОУС, зафиксировал ее применительно к органам ЕЭС - Совету и Комиссии (см. схему 2). Последняя наделялась правом законотворческой инициативы, и, по сути, Совет не мог без ее предложения принять решение ни по одному сколь-нибудь значимому вопросу.
Кроме того, отдельные статьи Договора предоставляют Комиссии право самостоятельного принятия актов. Она, в частности, принимает регламенты по ст.48(3) в отношении рабочих - граждан одного государства, изъявивших желание остаться на территории другого государства (по месту их постоянной работы); директивы по ст.90(3) в отношении государственных предприятий, которых государства наделяют особыми правами; решения в соответствии со ст.100а(1) по вопросам гармонизации национального права государств - членов Сообществ. Помимо этого Совет по общему правилу мог делегировать часть своих законодательных полномочий Комиссии.
Таким образом, можно сказать, что подавляющая часть актов вторичного права принимается в рамках законодательных процедур, в которых участвуют все три института Европейских сообществ.
Следует отметить еще один момент. По общему правилу Комиссия ЕЭС была свободна в своем праве законодательной инициативы, но в некоторых случаях Договор о ЕЭС прямо устанавливал ее обязанность выступить с законодательным предложением. Так, согласно ст.70 она должна предложить Совету меры по прогрессивной координации политики в сфере обменных курсов между государствами - членами Европейского сообщества и третьими государствами, а Совет на основе этой инициативы должен принять директиву; ст.99 предусматривала вопросы косвенного налогообложения.
Договор также предписывал Совету принять регламент или директиву, следовательно, это обстоятельство накладывало на Комиссию косвенную обязанность выступить с проектом решения по соответствующему вопросу (например, по ст.54(1) Совет должен разработать программу снятия ограничений на свободу передвижения рабочей силы внутри Сообщества или согласно ст.63(1) Совет должен составить программу действий по свободному обращению услуг внутри Сообщества).
В ряде случаев в Договоре устанавливался срок, в течение которого решение должно быть принято (например, ст.79(3) предусматривала, что в течение двух лет с момента вступления Договора о ЕЭС в силу Совет на основании предложения Комиссии должен принять правила, имплементирующие нормы о ликвидации дискриминации в сфере транспорта), и это тоже лимитировало право законодательной инициативы Комиссии.
Наконец, сам Совет мог обратиться в Комиссию с запросом о законодательной инициативе (практика показала, что чаще всего такие запросы касались проектов решений о монетарной системе и финансовом рынке Сообществ).
В соответствии со ст.137, 139, 149 Договора о ЕЭС Ассамблея участвовала в процессе принятия решений тремя способами. Во-первых, представление заключения в рамках процедуры консультаций по вопросам, которые предполагали от получившего заключение органа дать определенные разъяснения. Во-вторых, составление рекомендации по вопросам, не требующим дальнейших действий со стороны Совета или Комиссии. В-третьих, высказывание мнения по тем нормативным актам, которые принимались Советом или Комиссией.
Римский договор предусмотрел лишь 18 случаев, когда консультации Европейского парламента были необходимы. Так, консультации требовались при решении следующих вопросов:
установление и изменение таможенных пошлин (ст.14);
законодательство в области сельского хозяйства (ст.43);
законодательство в области свободы обращения услуг (ст.63);
транспортная политика Сообщества (ст.73);
проблемы сближения национальных правовых систем (ст.126);
отдельные положения правового статуса Европейского социального фонда (ст.127);
некоторые финансовые мероприятия (ст.209);
отдельные международные соглашения (ст.228);
законодательство в области достижения целей Сообщества по настоящему Договору (ст.235);
созыв межправительственной конференции по внесению изменений в Договор (ст.236).
Когда консультации напрямую были предусмотрены Договором, решение Совета не могло быть принято без заключения Парламента. Таким образом, у Европарламента было право суспенсивного (отложенного, условного) вето. Согласно процедуре Парламент должен был дать свое заключение в пределах определенного срока, но в дальнейшем по решению Суда от 29 октября 1980 г. истечение этого срока при отсутствии парламентского заключения не давало Совету право принимать акт. Нарушение процессуальной нормы приводило к тому, что такой правовой акт не имел юридической силы. Это решение носило беспрецедентный характер в силу того, что впервые на общеевропейском уровне представительный орган обратился за защитой в Суд ЕС, в котором было подчеркнуто, что Европейский парламент, как и любой другой орган Сообществ, имеет право на обращение в этот Суд. Позднее, в решении 1991 г., было установлено, что Европейский парламент вправе обращаться в Суд ЕС с целью признания последним недействительным акта, принятого Советом или Комиссией.
Механизм принятия решений в Евратоме, предусмотренный Римским договором 1957 г., был аналогичен законотворческим процедурам в ЕЭС.
Принятие решений в соответствии с Единым европейским актом 1986 г. Договор о слиянии институтов ЕОУС, ЕЭС и Евратома 1965 г., Люксембургское соглашение ("Люксембургский компромисс") 1966 г., Штутгартская декларация 1983 г., проект договора Европейского парламента о Европейском союзе 1984 г. создали базу для подписания и вступления в силу следующего принципиального документа - Единого европейского акта. Государства, подписавшие его, признали целесообразность трансформаций в институциональной системе, а следовательно, и в механизме принятия решений.
Суть "Люксембургского компромисса" заключалась, во-первых, в том, что государства-члены соглашались не применять принцип квалифицированного большинства при голосовании и принимать решения либо консенсусом, либо единогласно.
Если решение и принималось большинством голосов, то исключительно по вопросам из бюджетной или управленческой сферы, что, по мнению Э. Ноэля, "способствовало распространению порочной практики", так как "некоторые новые члены Сообщества, появившиеся в нем после расширения (сложилась такая ситуация, что интересы Франции и Соединенного Королевства Великобритании по блокированию принятия решений квалифицированным большинством совпали. - Я.К.), ссылались на свои "очень важные интересы" и требовали единогласного принятия решений"*(1). Причем "если в связи с решениями, которые по предложению Комиссии могут быть приняты большинством голосов, окажутся затронутыми жизненно важные интересы одного или нескольких участников договора, члены Совета приложат усилия к тому, чтобы в разумные сроки разработать такое решение, которое могло бы быть принято всеми участниками Совета при условии уважения их взаимных интересов и интересов Сообщества"*(2).
Д. Сиджански отмечает, что "в практике Сообщества Совет чаще всего стремился перейти к консенсусу таким образом, чтобы стерлось различие между принципом единогласия и квалифицированного большинства. На деле метод квалифицированного большинства облегчал поиск компромисса, так как группа меньшинства готова капитулировать перед большинством, отдавая себе отчет в том, что решение может быть принято и без ее участия. Со своей стороны, группа большинства готова пойти на уступки в целях достижения консенсуса, считая, что самые важные вопросы для их реализации нуждаются в одобрении максимального числа участников"*(3).
Несмотря на то, что принцип квалифицированного большинства объективно эффективнее принципа единогласия, он не применялся, а использовалось единогласное голосование, которое нередко было просто невозможно получить при все увеличивающемся числе государств - членов Европейских сообществ.
Во-вторых, трансформировался сам процесс инициирования решений (см. схему 3). Теперь Комиссия, перед тем как внести на рассмотрение Совета проект решения по сколь-нибудь значимому вопросу, должна была, действуя через Комитет постоянных представителей (COPERER - Committee of Permanent Representatives of Member States) - вспомогательный орган Совета, довести его до сведения государств-членов. До того как проект поступит каждому государству, Комиссия принимает все меры к сохранению конфиденциальности информации. Практика консультаций Комиссии с государствами-членами через COPERER и раньше имела место, однако консультации проводились крайне редко.
Договор о слиянии институтов ЕОУС, ЕЭС и Евратома был подписан в 1965 г., но вступил в действие лишь в 1967 г., поэтому его положения имеет смысл рассматривать после Люксембургского соглашения. Статьи Договора о слиянии заменили некоторые положения Договора о ЕЭС. Принципиальное значение для механизма принятия решений имеет ст.19, которая предписывает Совету и Комиссии сотрудничать и консультироваться в процессе принятия решений в рамках установленных процедур.
В Резолюции от 17 октября 1966 г. Европейский парламент подчеркнул свою неудовлетворенность сложившимся положением и потребовал от Совета не пренебрегать его мнением. Парламентарии настоятельно рекомендовали Совету проводить с ними консультации вне зависимости от формы принимаемого правового акта, а также по предложениям, вносимым в Совет представителями государств - членов Европейских сообществ.
В связи с этим начал разрабатываться ряд требований, предъявляемых к предложениям, вносимым в Европейский парламент для дачи по ним заключений, без соблюдения которых процедура консультаций признавалась проведенной с существенными нарушениями. Причем эти требования действуют до сих пор. Во-первых, учитывается намерение членов Совета рассмотреть заключение Европейского парламента, а не принять его как соблюдение формальной процедуры, ведущей к завершению законодательного процесса (чрезвычайно актуальное требование, ибо этот период эволюции механизма принятия решений знаменуется тем, что консультациям парламентариев не придавали особого значения и запрашивали их в самый последний момент для соблюдения процедурных требований). Во-вторых, проект решения, вносимый в Европарламент, должен быть полным (это требование будет неоднократно подтверждено решениями Суда ЕС, например по делу Chemiefarma v. Commission 1970 г. и по делу Buyl v. Commission 1982 г.), т.е.если в дальнейшем члены Комиссии или Совета, который согласно ст.10(2)(1) Договора о слиянии может внести поправки в законодательное предложение Комиссии только единогласно, не меняя смысла и сути инициативы Комиссии, придут к выводу о необходимости корректировки и дополнения проекта, то измененный проект должен опять поступить на рассмотрение парламентариев (это положение вызвало неоднозначную реакцию депутатов. Сразу же были отмечены случаи, когда повторное прохождение процедуры консультаций не требовалось при изменении правового контекста (legal outline) и неизменных экономических условиях, при принятии других правовых основ (legal basis) проекта решения и в ряде других аналогичных ситуаций. С учетом того, что подобные исключения нигде, кроме как в докладах, не были зафиксированы, единообразная практика не сформировалась). В-третьих, возникает вопрос о форме будущего правового акта: Комиссия при представлении проекта должна определить на основе единогласия форму правового акта и этого зависит юридическая сила решения, если оно будет одобрено в Совете. В-четвертых, текст проекта, поступивший в Европейский парламент, должен содержать преамбулу, так как в ней надлежало отразить мотивы, которыми руководствовалась Комиссия при инициировании принятия акта.
Договор о слиянии и последовавшие за ним нормативно-правовые акты вторичного права не случайно уделили столько внимания правам и обязанностям Европейского парламента в законодательном процессе. Объясняется это тем, что именно в середине 1960-х годов при общей стагнации институтов Сообществ, в частности Комиссии и Совета, четко наметилась тенденция на полноценное введение представительного органа в процесс принятия решений. Однако проблема заключается в том, что до сих пор практика развития институциональной системы и механизма принятия решений подчас опережает динамику его нормативного закрепления.
С момента подписания Договора о слиянии институтов Европейских сообществ до провозглашения Торжественной декларации о Европейском союзе (Штутгартской декларации) прошло без малого два десятилетия. Продолжалась институциональная реформа Сообществ, которая практически не затронула институты, вовлеченные в законотворческий процесс, а ее разработчики сконцентрировались на принципиальной задаче - облегчении процессов экономической интеграции в Западной Европе.
Штутгартская декларация 1983 г. была своего рода планом дальнейшего политического интегрирования стран Западной Европы. Ее цель состояла в создании Европейского союза на основе Европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества.
С точки зрения развития механизма принятия решений Торжественная декларация интересна тем, что в ней упоминается четвертый орган, участвующий, а вернее, инициирующий весь законодательный процесс, Европейский совет. Исходя из положений Декларации предполагалось, что Совет будет состоять из глав государств и (или) правительств, а также Президента и одного из членов Комиссии. В работе Европейскому совету должны были помогать профильные министры государств - членов Сообществ. Причем Единый европейский акт подойдет иначе к вопросу о составе Европейского совета, а статьи Декларации, не имеющие обязательной юридической силы, его создатели будут рассматривать как один из проектов.
Уже из должностного состава Европейского совета было видно, что его функции будут в чем-то схожи с функциями Комиссии. Действительно, согласно положениям Декларации 1983 г. он наделялся правом предлагать к рассмотрению те или иные вопросы (см. схему 4). На время действия этой процедуры Европейский совет должен был действовать сообразно организационным основам, предусмотренным для Совета министров в учредительных договорах Сообществ.
Таким образом, усложняется сама процедура инициирования правового акта, в которую вовлекались сразу три органа Сообществ. Возникают вопросы о целесообразности и эффективности такой законодательной инициативы, о сроках ее прохождения и возможном ее упрощении. Возможно, поэтому разработчики Единого европейского акта не стали ее закреплять и довольно скупо определили статус Европейского совета, предложения которого рассматривались другими институтами как положительный политический импульс интеграционного развития Европейских сообществ.
Штутгартская декларация предусматривала и существенное расширение полномочий Европейского парламента в законодательной сфере. У него появилось право рассматривать вопросы политического сотрудничества, давать заключение в связи с подготовкой подписания Европейскими сообществами международных договоров (если ранее была предусмотрена необходимость получения мнения Парламента при заключении лишь по определенному спектру международных договоров, то теперь в его компетенцию входило рассмотрение и дача заключения по всем международным договорам, участниками которых становились Европейские сообщества). Помимо этого Декларация наделила Европарламент правом требовать ответа Совета и его членов на свои резолюции, затрагивающие вопросы, прямо входящие в компетенцию Совета министров. Хотя практика обращения Европейского парламента в Совет показывает, что последний мог и не отвечать на резолюции парламентариев, однако это не означало, что он не принимал их к сведению (см. Резолюцию от 20 октября 1966 г.).
Наконец, примечателен тот факт, что Штутгартская декларация не восприняла положения "Люксембургского компромисса". Таким образом, получила свое дальнейшее развитие тенденция, заложенная еще в Договоре о ЕЭС 1957 г.: отказ от принятия решений единогласно в пользу принятия решений квалифицированным или простым большинством.
Первые прямые выборы в Европарламент прошли в 1979 г., постепенно этот орган приобретает политический вес, авторитет и популярность. Его депутаты, не желавшие мириться с мизерными полномочиями представительного органа и рассчитывавшие на то, что в Германии будет подписано соглашение, активизируют деятельность парламентского Комитета, созданного еще в 1981 г., по подготовке проекта Договора о Европейском союзе. В июне 1983 г., за две недели до провозглашения Штутгартской декларации, Комитет вносит на пленарное заседание проект резолюции о Европейском союзе.
В части, касающейся основ регулирования механизма принятия решений, Резолюция 1983 г. содержала два принципиальных момента:
ее инициаторы указывали на необходимость повышения эффективности процесса принятия решений и упрощение законодательных процедур (сокращение числа стадий, ускорение согласования текста проекта институтами Сообществ и т.д.);
обращалось внимание на целесообразность расширения компетенции Европейских сообществ и усиления властных функций их органов (в этой связи должны были появиться два равноправных законодательных органа Совет и Европейский парламент.
При подготовке проекта договора возник еще один вопрос, который с этого момента будет активно обсуждаться при принятии каждого последующего учредительного договора ЕС - от решения вопроса о компетенции Европарламента и Совета напрямую должен зависеть механизм принятия решений. Очевидно, что если бы прошло предложение о преобразовании Совета в верхнюю палату Европарламента, которую предполагалось формировать из числа национальных парламентариев, как это было с самим Европарламентом в первые годы его работы, то речь шла бы о совершенно других процедурах принятия решений, по всей вероятности парламентских, с прекращением права Комиссии самостоятельно законодательствовать даже в рамках делегированных полномочий.
Кроме того, по замыслу парламентариев, Комиссия в начале года должна была представлять на одобрение согласованную с Европейским советом программу законодательных мероприятий. И только после получения санкции депутатов инициировать процесс разработки законодательных предложений. Таким образом, у Европарламента должно было появиться (весьма своеобразной, следует отметить, форме) право законодательной инициативы.
И в Резолюции Европейского парламента, и в проекте договора о Европейском союзе 1984 г., который нередко называют договором Спинеллипо имени главы парламентского комитета, пламенного федералиста итальянца Алтьеро Спинелли, выдвигалась идея, что без коренной реформы институциональной системы с расширенными полномочиями всех надгосударственных институтов и упрощенными процедурами принятия актов вторичного права не стоит даже помышлять о дальнейшем развитии интеграционных процессов. Скептики по этому поводу высказывались более лаконично: из "Европы разных скоростей" Европейские сообщества в 1970-1980-е гг. сделали "Европу нулевой скорости".
В проекте было заложено несколько вполне перспективных предложений по реформированию механизма принятия решений. предусматривалось нормативное закрепление статуса Европейского совета - пятого института Сообществ, который по своим функциям чем-то напоминал Комиссию (создание генеральной линии внутренней и внешней политики Европейских сообществ путем внесения законодательных инициатив). Ряд статей проекта (например, ст.17, 23, 28) устанавливали отказ от принципа единогласия в пользу голосования простым и квалифицированным большинством. Статьи 34-38 предусматривали, что выбор процедуры принятия будущего правового акта обусловлен самими законодательными институтами - тем самым прекращали бы свое действие все положения учредительных договоров, определявшие процедуру в зависимости от рассматриваемого вопроса. согласно ст.36 и 38 Европарламент и Совет при отказе Комиссии разработать проект решения получали право законодательной инициативы (хотя не ясно, что подразумевалось в проекте договора под отказом Комиссии инициировать решение). Статьи 10 и 11 наделяли Европарламент правом отступить от процедуры сотрудничества и предложить Совету принять акт по процедуре совместного принятия решения, а у Совета сохранялось право отклонить проект этого акта при получении негативного заключения Парламента и направить его на корректировку в Комиссию, самостоятельно же пересмотреть проект решения Совет не мог.
Более того, концепция, заложенная в проекте, разработанном комитетом Алтьеро Спинелли, предусматривала сведение к минимуму участие национальных парламентов в законодательном процессе, ибо основная цель этого проекта заключалась в очевидном расширении собственных полномочий Европарламента при современном состоянии институциональной системы. Тем самым Парламент стремился стать центральным участником законодательного процесса.
В феврале 1986 г. государства - члены Европейских сообществ подписали Единый европейский акт - документ, развеявший радужные иллюзии относительно динамичной интеграции в Европе. Многие прогрессивные предложения, которые могли бы быть успешно реализованы, не были в него включены, но в то же время он старт начальному процессу на определение норм о распределении полномочий и функций институтов Сообщества.
Применительно к механизму принятия актов вторичного права была введена новая процедура - процедура сотрудничества (ст.7). Ее использование утвердило положение Европейского парламента в законодательном процессе и несколько ограничило права Совета, так как был закреплен перечень вопросов, по которым применение процедуры сотрудничества являлось обязательным, а следовательно, необходимо было согласовывать позицию членов Совета с европейскими парламентариями.
Процедура сотрудничества (см. схему 5) предназначалась для решения Комиссией, Советом и Парламентом таких вопросов, как:
борьба со всеми видами дискриминации (ст.7(2)*(4);
свободное движение рабочей силы в условиях общего рынка (ст.49);
гражданские права и свободы как граждан третьих стран, так и граждан и поданных стран ЕС (ст.56(2);
общественная безопасность и здравоохранение (ст.56);
признание дипломов и свобода индивидуального труда (ст.57(1);
законодательство внутреннего рынка (ст.100(1);
социальная политика (ст.118);
региональная политика и национальные проблемы (ст.130е);
исследования и технологическое развитие в различных отраслях науки (ст.130q(2).
Нетрудно заметить, что все перечисленные вопросы в той или иной мере касаются гуманитарной сферы и подпадают под формулу "свобода передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов", заложенную еще в Римском договоре 1957 г. Особый акцент сделан на правах и свободах человека во всех их проявлениях, начиная от ликвидации различных форм дискриминации и заканчивая вопросами трудоустройства, борьбы с безработицей, поддержания ее одинакового уровня во всех странах ЕС, создания нормальных условий труда.
Однако в Едином европейском акте не закреплены многие принципиальные предложения, внесенные еще создателями Штутгартской декларации 1983 г. Так, полностью проигнорирована возможность наделения Европейского парламента правом рассматривать вопросы политического сотрудничества, не отражена норма Декларации, устанавливающая обязанность Совета и его членов отвечать на резолюции Европейского парламента, затрагивающие вопросы, прямо входящие в компетенцию Совета министров. Поэтому нельзя говорить о включении новых положений в предмет ведения Европейского парламента, но в то же время процедура сотрудничества включила его в законодательный процесс (его альянс либо с Комиссией (которая, правда, в любой момент до принятия решения вправе отозвать законодательную инициативу), либо с одним из государств - членов Европейских сообществ может привести к блокированию принятия правового акта).
Законодательные предложения в Совет по-прежнему вносила Комиссия. Новшество состояло во введении двух чтений. Причем в конце первого чтения Совет, получив заключение Европарламента по внесенному акту, должен принять квалифицированным большинством голосов так называемую "общую позицию", которая направляется Парламенту, а тот в течение трех месяцев должен принять решение. Если такое решение будет позитивным или ответ не поступит в установленный срок, Совет вправе принять рассматриваемый акт. На этом законодательный процесс завершится. Но если внесенный акт не встретит в Парламенте поддержки*(5), то законодательный акт может быть принят Советом, за которым остается право окончательного решения, но при условии единогласного мнения по этому вопросу. Если подобного единодушия достичь не удается, то Комиссия в течение одного месяца должна урегулировать разногласия, своевременно направив Совету свои предложения.
Нельзя также сказать, что процедура сотрудничества прямо отвечала своему названию и обеспечивала действие основополагающего принципа институциональной системы Европейских сообществ - сотрудничество институтов и органов Сообществ. Эта процедура была явно неудобна Европарламенту, и главный ее недостаток заключался в том, что парламентарии в редких случаях (когда их мнение совпадало или хотя бы не противоречило членам двух других органов) могли настоять на своем решении. В литературе неоднократно подчеркивался и другой недостаток - длительность выработки и принятия решения каждым органом, принимающим участие в процедуре сотрудничества. А если учитывать тот факт, что органы Сообществ находились в разных городах и странах, то процедура, которой не придавали большого значения, становилась к тому же дорогостоящим мероприятием и в финансовом отношении, и в плане затрат человеческих сил и энергии.
В результате Совет постановил изъять обширный массив вопросов из-под действия процедуры сотрудничества, что и было сделано путем принятия решения от 13 июля 1987 г. в развитие положений ст.145 Договора о ЕЭС.
Совет воспользовался правом делегировать часть своих законодательных полномочий Комиссии, хотя согласие между депутатами и Советом по этому вопросу было достигнуто несколько позже, поскольку это положение не преминул оспорить Европарламент. Однако Суд ЕС в решении по делу European Parliament v. Council (1988) постановил, что решение Совета не нарушает прав Европарламента. Попутно следует заметить, что в 1994 г. было подписано межинституциональное соглашение, по которому Решение Совета 1987 г., формально не отмененное, перестало применяться на практике.
Решение создавало такие условия, что Комиссия при принятии актов в рамках делегированных полномочий была неподотчетна ни Совету, ни COPERER. В нем были прописаны три модели процедуры принятия решений.
Согласно первой модели создается совещательный комитет, который рассматривает проект правового акта, исходящий от Комиссии. Президент комитета имеет право поставить проект на голосование, но даже если результат его будет негативным, ничто не препятствует Комиссии принять свой проект решения, проигнорировав мнение членов совещательного комитета.
Вторая модель (см. схему 6) несколько сложнее, поскольку предполагает участие Совета в законодательном процессе, если специально созданный комитет, состоящий из представителей государств-членов Сообществ и возглавляемый одним из членов Комиссии, не обладающим правом голоса в комитете, посчитает предложение Комиссии спорным (вопрос решается квалифицированным большинством), в противном случае Комиссия самостоятельно принимает свой же проект.
После включения в нормотворческий процесс Комиссии ситуация может развиваться по двум сценариям: во-первых, она воздерживается от принятия акта в течение месяца - срока, отведенного согласно решению Совету для разрешения вопроса. Совет, в свою очередь, может либо не прореагировать на негативное голосование комитета (тогда Комиссия принимает первоначальный проект), либо принять альтернативное решение; во-вторых, Совет может просить Комиссию отложить рассмотрение вопроса на более длительный срок - три месяца. В это время Совет либо согласует свое мнение с мнением членов Комиссии (которая в этом случае издает правовой акт в соответствии со своим предложением), либо корректирует проект Комиссии и решает вопрос иным образом.
Практика показала, что создание специального комитета - мера, редко используемая для контроля Совета за осуществлением Комиссией делегированных полномочий, и, соответственно, описанная процедура применяется в исключительных обстоятельствах.
Третья модель реализации делегированных полномочий (см. схему 7) предусматривала, что комитет, сформированный таким же образом, как и по второй процедуре, либо одобряет инициативу Комиссии квалифицированным большинством, либо высказывается отрицательно. В последнем случае Комиссия сообщает свои соображения во вопросу Совету, который вправе:
в течение трех месяцев разработать альтернативный проект решения, а впоследствии его же и принять;
проигнорировать голосование в комитете, оставив урегулирование проблемы на усмотрение Комиссии (которая в этом случае принимает правовой акт);
проголосовать простым большинством против мероприятий, предложенных Комиссией, однако свой вариант не предлагает, и тогда решение по вопросу не будет принято.
При применении этой модели эффект делегированных полномочий полностью исчезает, так как Совет, по сути, самостоятельно урегулирует вопрос, а инициативу Комиссии можно рассматривать как один из подходов к решению проблемы.
Итак, сложилась ситуация, при которой Совет предпочел передать часть своих полномочий Комиссии, нежели брать на себя обязательство по прохождению длительной, многоступенчатой процедуры сотрудничества. По-прежнему оба органа и государства - члены Европейских сообществ настороженно относились к стремлению европейских парламентариев непосредственно включиться в нормотворческий процесс. И подтверждением тому служит расширение перечня консультационных вопросов, по которым предусматривалась обязательная консультация:
гармонизация национального законодательства в области косвенных налогов (ст.99);
некоторые аспекты деятельности фондов Сообществ (ст.130d);
политика в области окружающей среды (ст.130s);
рамочные документы по передаче Советом Комиссии законодательных полномочий (ст.145);
вопросы формирования Суда первой инстанции Сообществ (ст.168а).
Таким образом, несмотря на нескончаемый поток инициатив по дальнейшему развитию интеграционных процессов в Европейских сообществах, период с середины 1960-х по середину 80-х гг. нельзя безоговорочно назвать успешным в плане реформирования институциональной системы и расширения компетенции наднациональных органов. Подобная стагнация не могла не отразиться на механизме принятия решений.
Принцип единогласия, доминировавший в Совете в течение десятилетия (формальный отказ от которого произошел лишь со вступлением в силу Единого европейского акта), при принятии актов вторичного права тормозил прохождение многих принципиальных решений, затрагивавших, в частности, и процедурные вопросы.
Характерным является тот момент, что при внесении различных предложений по совершенствованию механизма принятия решений институтами Европейских сообществ государства-члены не спешили кардинально менять законодательную модель Сообществ, а шли лишь на полумеры.
Процедуры принятия решений были сформулированы таким образом, чтобы на любой стадии прохождения проекта в процесс могли вмешаться представители государств (члены Совета) и вне зависимости от отрицательного заключения европейских депутатов "продавить" правовой акт или затянуть процесс его принятия.
Европейский парламент не стал самостоятельным участником законодательного процесса, поскольку фактические результаты его сотрудничества нейтрализовала зависимость от деятельности Совета министров и Комиссии. Таким образом, механизм принятия решений еще не достиг того уровня развития, когда все три института действовали бы на основе принципа взаимного контроля и сдерживания.
Схема 1
/-------------------\ /----------------------------------\
|Высший руководящий| |консультации по проекту решения с|
|орган вносит проект|------|Парламентской ассамблеей (не имели|
|решения | |обязательной силы) |
\-------------------/ \----------------------------------/
/-----------------------------\
|согласование проекта решения|
|между Высшим руководящим|--------\
|органом и Советом в Координа-| |
|ционном комитете | |
\-----------------------------/ |
/-----------------------------\ |
| проект решения в Совете | |
\-----------------------------/ |
/---------------------\ |
/-----------------\ /------------------\ |
|принятие решения| |решение не принято|--/
|единогласно или| \------------------/
|квалифицированным|
|большинством |
\-----------------/
Схема 2
/--------------------\
|Комиссия выступает с|
/---|инициативой принятия|-----------------------------------------\
| | решения | |
| \--------------------/ |
| /--------------------\ /----------------------------\ |
| |Совет рассматривает | |Европейский парламент по| |
| |поступивший проект | |поступившему из Совета про-| |
| \--------------------/ |екту дает заключение, не| |
| | |обладающее обязательной си-| |
| |--------------------|лой для Совета и по которо-| |
| | |му ни Совет, ни Комиссия не| |
| | |обязаны давать разъяснения | |
| | \----------------------------/ |
| | /----------------------------\ |
| | |Европейский парламент дает| |
| | |консультативное заключение| |
| |--------------------|по вопросу, требующему даль-| |
| | |нейших разъяснений от Совета| |
| | |и Комиссии | |
| | \----------------------------/ |
|--------------+-----------------------------------/ |
| /------------\ |
/----------------\ /----------------------\ |
|Совет принимает| |Совет отклоняет проект| |
|решение | |и формулирует свои|---------------------------/
| | |поправки |
\----------------/ \----------------------/
Схема 3
/-----------------------------\
|Государства-члены Европейских|
| сообществ |
\-----------------------------/
/----------------------\ /--------------------------------\
|Комиссия разрабатывает| |COPERER осуществляет контакты с|
|предложение о принятии|-------|государствами-членами Сообществ|
|решения | |по поводу проектов решений, рас-|
\----------------------/ |сматривающихся в Комиссии (до|
| | |момента получения проекта госу-|
| | |дарствами Комиссия не может до-|
| \-----\ |вести его до сведения обществен-|
| | |ности) |
| | \--------------------------------/
/------------------------\ | |
| Согласованный | | /----------------------------\
|с государствами-членами| | |COPERER проводит косультации|
|проект поступает в Совет|--+-----|с Европейским парламентом |
\------------------------/ | \----------------------------/
/-----------------\ |
/---------------\ /---------------\
|Совет принимает| |Совет отклоняет|
|решение | |проект решения |
\---------------/ \---------------/
Схема 4
| Европейский совет предлагает вопрос к рассмотрению и вырабатывает один из проектов решения |
| |------------------------------------\
| /----------------------\ /------------------------------\
| |Инициатива доводиться| |Комиссия рассматривает просьбу|
| |до сведения Парламента| |Совета об инициировании зако-|
| \----------------------/ |нодательной процедуры и выра-|
| |ботке проекта решения |
| \------------------------------/
| /----------------------\
| |Комиссия вносит проект|
\-----------------------------------------| решения в Совет |
\----------------------/
Схема 5
/------------------------------\
|Комиссия после консультаций|
|с национальными экспертами и|---------------------------------------\
|проведения встреч с различными| |
|лоббистскими группами*(6). | |
\------------------------------/ |
/------------------------------\ |
|Совет, получив проект акта,| |
|направляет его для дачи заклю-| |
|чения европейским парламента-| /------------------------------\ |
|риям |------|Европейский парламент рассмат-| |
\------------------------------/ |ривает поступивший проект и| |
/---------------------|свое мнение по вопросу | |
| \------------------------------/ |
/------------------------------\ |
|Совет с учетом мнения депута-| /------------------------------\ |
|тов квалифицированным большин-| |Европейский парламент в тече-| |
|ством принимает "общую пози-| |ние 3 месяцев обсуждает "общую| |
|цию" и доводит ее до сведения| |позицию" Совета и принимает по| |
|парламентариев | |ней положительное заключение| |
\------------------------------/ | или же | |
|-----------|Европейский парламент игнори-| |
| |рует "общую позицию" Совета и| |
| |не дает в установленный срок | |
/---------------+-----------|ответа | |
| | \------------------------------/ |
/------------------\ | /------------------------------\ |
| Совет принимает | | |Европейский парламент дает| |
|решение по проекту| \-----------|отрицательное заключение по| |
\------------------/ |проекту | |
\------------------------------/ |
/------------------------------\ |
/-------------------\ /-------------------------\ |
|Совет может принять| |Совет не может достигнуть| |
|решение по проекту| |решения единогласно и| |
|только единогласно | |отправляет спорный проект| |
\-------------------/ |в Комиссию | |
\-------------------------/ |
/-----------------------------\
|Совет рассматривает в течение|
|1 месяца "переработанный"|
|проект Комиссией |
\-----------------------------/
Схема 6
/----------------------------------\
|Комиссия прорабатывает проект|
|решения в рамках делегированных|
|Советом законодательных полномочий|
\----------------------------------/
/--------------------------------------\
|Проект акта рассматривается в Комитете|
\--------------------------------------/
/-----------------------------------\
/-------------------\ /-----------------------\
|Комитет соглашается| |Комитет голосует против|
|с проектом Комиссии| |предложения Комиссии |
\-------------------/ \-----------------------/
| /-------------------------\
/-------------------\ /--------------------\ /-----------------------\
|Комиссия принимает| |В течение 1 месяца| |Комиссия воздерживается|
|решение по вопросу| |проект может быть| |от принятия решения в|
\-------------------/ |рассмотрен в Совете,| |течение не более чем|
|который вправе при-| |3 месяцев |
|нять иное решение по| | |
|вопросу | | |
\--------------------/ \-----------------------/
/------------------------\
/--------------------\ /--------------------\
|Совет принимает иное| |Совет не решает воп-|
|решение по вопросу | |рос по существу |
\--------------------/ \--------------------/
/----------------------\
|Комиссия принимает акт|
\----------------------/
Схема 7
/--------------------\
|Комиссия подготовила|
| проект решения |
\--------------------/
/--------------------------------------\
/-------------------------\ /---------------------\
|Комитет квалифицированным| |Комитет не согласен с|
|большинством одобрил ини-| |предложением Комиссии|
|циативу Комиссии | | |
\-------------------------/ \---------------------/
/----------------------\ /----------------------\
|Комиссия принимает акт| |Комиссия доводит свою|
\----------------------/ |инициативу до сведения|
| Совета |
\----------------------/
/----------------------------------------------\
/-------------------\ /----------------------\ /-------------------\
|В течение 3 месяцев| |В течение 3 месяцев| |Совет простым боль-|
|Совет принимает ре-| |Совет не решает вопрос| |шинством голосует|
|шение квалифициро-| |по существу | |против мер, предло-|
|ванным большинством| | | |женных Комиссией |
\-------------------/ \----------------------/ \-------------------/
/-----------------\
/------------------\ /-------------\
|Комиссия принимает| |Акт не принят|
| решение | | |
\------------------/ \-------------/
Я.С. Кургузова,
аспирантка Дипломатической академии МИД России
"Законодательство и экономика", N 8, август 2002 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Ноэль Э. Работать сообща - принцип деятельности органов европейского сообщества. - М, 1994.
*(2) Кольяр К. Международные организации и учреждения. - М, 1972.
*(3) Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. - М, 1998.
*(4) Здесь и далее перечислены статьи Договора о ЕЭС в редакции Единого европейского акта.
*(5) В этой ситуации Европейский парламент пользуется не оговоренным, но подразумеваемым самой процедурой правом отлагательного (суспенсивного) вето, так как, во-первых, принятие акта, безусловно, откладывается на неопределенный период (до того момента, когда Совет примет этот акт), во-вторых, для "преодоления" несогласия парламентариев требуется достижение полного согласия в Совете (Совет принимает решение единогласно).
*(6) Их роль в подготовке проекта предложения Комиссией будет рассмотрена ниже применительно к современному процессу инициирования проектов решений.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Эволюция механизма принятия решений институтами Европейских сообществ
Автор
Я.С. Кургузова - аспирантка Дипломатической академии МИД России
"Законодательство и экономика", 2002, N 8