Проблемы обеспечения единого правового пространства (А.В. Федоров, "Адвокат", N 8, август 2002 г.)

Проблемы обеспечения единого правового пространства

Функция по проведению юридической экспертизы актов субъектов Российской Федерации возложена на Минюст России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации".

В настоящее время проблемы обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, соблюдения принципа верховенства Конституции страны и, как следствие, состояние конституционной безопасности приобрели огромную значимость и стали одними из ключевых в сфере государственного строительства.

Принятие действующей Конституции ознаменовало коренные изменения в сфере формирования системы обеспечения конституционной законности практически на всей территории Российской Федерации. Несмотря на существенные проблемы, в частности развитие сепаратистских тенденций в отдельных субъектах Российской Федерации, несогласованность в действиях органов государственной власти субъектов Федерации с федеральными органами государственной власти при принятии решений, в настоящий момент можно констатировать тенденцию - развитие органов государственной власти субъектов Российской Федерации идет в серьезном и взаимовыгодном взаимодействии с федеральным центром.

Практически завершен процесс формирования правовых механизмов, содержащих комплекс мер по обеспечению верховенства соблюдения Конституции РФ и федеральных законов. Реализация указанных мер позволяет установить правовые основания привлечения к ответственности за нарушения действующего законодательства, что также способствует укреплению единства правового пространства на всей территории России.

Данные меры позволили существенно уменьшить количество принимаемых органами государственной власти незаконных правовых актов, что подтверждается статистическими данными. Так, если в 1996 г. такие нарушения были выявлены в 56% актов, то в 2001-м их количество составило менее 13%. Совершенно очевидно, что немалая заслуга в процессе стабилизации правотворчества субъектов Российской Федерации принадлежит Минюсту России.

Необходимо отметить и тот факт, что большая часть правовых актов субъектов, противоречащих федеральному законодательству, приводятся в соответствие с ним только на основании мер, принимаемых органами юстиции. Этот факт позволяет говорить о значительном росте авторитета органов юстиции в регионах.

Приказом Минюста России от 23 февраля 1999 г. N 195-к "О внесении изменений в структуру и штатное расписание центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации" создано Управление законодательства субъектов Российской Федерации. В процессе своей деятельности Управление подвергалось структурной реорганизации на основании приказов Минюста России от 2 ноября 2000 г. N 1862-к "О внесении изменений в структуру Управления законодательства субъектов Российской Федерации Министерства юстиции Российской Федерации" и от 31 июля 2001 г. N 1118-к "О внесении изменений в структуру и штатное расписание центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации".

Приказом Минюста от 9 января 2000 г. N 3 утверждено Положение об Управлении законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра.

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", и Положением об Управлении законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра основными направлениями деятельности Управления являются:

- участие в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации и реализации политики в сфере юстиции;

- методическое и правовое обеспечение ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

- подготовка проектов решений Минюста России о государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В целях повышения эффективности деятельности органов юстиции по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством приказом Минюста России от 10 июня 2000 г. N 176 "О первоочередных мерах по организации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" функция по проведению юридической экспертизы возложена на территориальные органы Минюста России.

В 2001 г. Минюст России и его территориальные органы провели юридическую экспертизу 51 857 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых выявлено 6 308 актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству.

На основании заключений органов юстиции о несоответствии правовых актов федеральному законодательству 80% актов отменяются или же в них вносятся соответствующие изменения и дополнениями принявшими их органами без судебных процедур и мер прокурорского реагирования.

По заключениям органов юстиции принесено 1 565 протестов органов прокуратуры. По заключениям территориальных органов Минюста России органы, принявшие акты без судебных процедур, отменили или признали утратившими силу 1 971 акт. В 2 468 актов внесены изменения и дополнения. Таким образом удалось привести в соответствие Конституции и федеральному законодательству 4 691 акт.

По данным за первые четыре месяца 2002 г. проведена юридическая экспертиза 12 948 правовых актов, по ним подготовлено 1 322 заключения.

Еще одним немаловажным аспектом обеспечения единства правового пространства является участие территориальных органов Минюста России в законопроектной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главной проблемой в указанной области является, безусловно, отсутствие у Минюста России реальных, основанных на положениях федерального закона полномочий в сфере нормотворчества субъектов Федерации.

Информирование территориальными органами юстиции государственных органов субъектов Российской Федерации, принявших акт, органов прокуратуры и полномочных представителей Президента России в федеральных округах о выявленных противоречиях Конституции РФ и федеральному законодательству является обязанностью, а не полномочием. Такое информирование зачастую втягивает органы юстиции в длительную переписку с заинтересованными органами, а незаконный акт тем временем действует. В данной ситуации очевидно, что процесс формирования единого правового пространства во многом зависит от совершенствования федерального законодательства. Именно оно должно определять законотворческую политику органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в отдельных случаях - прямо устанавливать границы правового регулирования для указанных органов власти.

И тем не менее участие территориальных органов Минюста России на стадии разработки проектов актов субъектов Федерации позволяет в значительной степени (сейчас - приблизительно на 10%) уменьшить количество принимаемых незаконных актов.

Во исполнение Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" Министерством юстиции в сжатые сроки создан Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации" определен порядок ведения Федерального регистра.

В настоящее время полностью завершено внесение в федеральный регистр законодательных актов субъектов Российской Федерации, обеспечен доступ пользователей к сведениям, содержащимся в Федеральном регистре по каналам сети Интернет.

По состоянию на 25 июня 2002 г. в Федеральный регистр внесено около 115 000 нормативных правовых актов субъектов Федерации, из них не соответствуют законодательству около 5 550 актов. Указанная информация периодически систематизируется и анализируется в Управлении.

Минюстом России организовано взаимодействие с судами, антимонопольными и иными государственными органами в работе по приведению региональных актов в соответствие с федеральным законодательством и ведению Федерального регистра. Совместно с ФАПСИ России ведется работа по созданию во всех субъектах Федерации единой телекоммуникационной сети передачи данных федерального регистра и защиты его информационных ресурсов. Разумеется, что указанный проект потребует достаточных финансовых вложений.

Во исполнение Указа Президента РФ от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" и приказа Минюста России от 20 ноября 2000 г. N 332 "О введении в Министерстве юстиции Российской Федерации отчетности о деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" отделом обеспечения формирования федерального регистра Управления законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра Минюста России проводится работа по статистическому учету и анализу деятельности территориальных органов Минюста в работе с Федеральным регистром.

Отчетность о деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации, предоставляемая территориальными органами Минюста России, учитывается отделом в соответствии с формой N 1, утвержденной приказами Минюста России от 20 ноября 2000 г. N 332 "О введении в Министерстве юстиции Российской Федерации отчетности о деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" и от 14 июня 2001 г. N 181 "О введении в действие системы статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации" по направлению (Отчета по форме N 1) "О результатах деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации".

Полученная информация направляется в созданный в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" в федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Федерации Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Указанные данные систематически обновляются, с учетом поступления соответствующей информации от территориальных органов Минюста России. Учитываются и фиксируются все изменения и дополнения, поступающие в отдел обеспечения формирования регистра Управления законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра.

Отчет по форме N 1 представляется территориальными органами Минюста России ежемесячно по каналам электронной и факсимильной связи. Отдел систематизирует и анализирует полученную информацию ежемесячно, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, и направляет форму N 1 со сводными данными в Департамент правовой информатизации Минюста России.

С представителями территориальных органов Минюста России проводятся систематические консультации по вопросам предоставления необходимой информации.

Отчеты территориальных органов Минюста России содержат информацию, на основании которой возможно сделать вывод о степени соблюдения конституционной законности и обеспечению единства правового пространства как в отдельном субъекте Российской Федерации, так и в федеральном округе в целом. Сюда включаются сведения о проведении соответствующими территориальными органами Минюста России юридической экспертизы нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации и участия в нормотворческой деятельности. Кроме того, в отчетах сообщается о количестве нормативных актов, направленных в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и результаты их рассмотрения, а также о принятых мерах и достигнутых результатах.

Указанная работа проводится в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в Российской Федерации, реализации прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Одной из важнейших функций, возложенных на Минюст России, стала регистрация соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами. Этим занимается Управление законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра, оно же осуществляет юридическую экспертизу проектов таких соглашений.

Данную деятельность Минюст России осуществляет в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 552 "Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Для обеспечения выполнения обозначенных Правительством задач приказом Минюста России от 2 ноября 2000 г. N 1862-к "О внесении изменений в структуру Управления законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра Министерства юстиции Российской Федерации" на Управление были возложены полномочия по работе с соглашениями об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации и их проектами.

С момента вступления в силу постановления Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 552 Управление законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра осуществляет проверку соблюдения порядка представления на государственную регистрацию соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, организует проведение юридической экспертизы таких соглашений, готовит проекты решений о государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, а также решает вопросы о возврате соглашения без регистрации или об отказе в государственной регистрации.

Со времени начала регистрации по июль 2002 г. в Минюст России поступило на регистрацию 126 соглашений, из которых 81 зарегистрировано. Кроме того, проведена юридическая экспертиза 78 проектов соглашений.

Следует отметить, что осуществление Минюстом России функции по регистрации соглашений способствует усилению контроля за международной и внешнеэкономической деятельностью субъектов Российской Федерации.

Сделаны первые шаги по включению соглашений в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Несмотря на то что эти соглашения не являются нормативными правовыми актами, их существенная значимость и выполнение требований Указа Президента РФ по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации вызывают настоятельную необходимость включать такие соглашения в Федеральный регистр.

Минюст России с января 2002 г. публикует государственный реестр зарегистрированных соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации в Бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации.

В целях совершенствования указанной деятельности Минюстом России подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", в котором устанавливается зависимость вступления в силу соглашений от их государственной регистрации, что будет способствовать повышению эффективности контроля за международной и внешнеэкономической деятельностью субъектов Российской Федерации. Кроме того, законопроект предусматривает единый порядок регистрации соглашений не только субъектов Федерации, но и муниципальных образований.

Управление законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра осуществляет постоянное взаимодействие с Министерством иностранных дел и другими органами государственной власти Российской Федерации по вопросам заключения соглашений.

А.В. Федоров,

заместитель начальника Управления законодательства

субъектов Российской Федерации и Федерального регистра

"Адвокат", N 8, август 2002 г.