Закон "О судебной системе Российской Федерации" - базовый закон судебной реформы (В. Радченко, "Российская юстиция", N 8, август 2002 г.)

Закон "О судебной системе Российской Федерации" - базовый закон судебной реформы

Судебная реформа как одна из стратегических линий развития государственности в Российской Федерации имела строго определенную цель - становление в России самостоятельной судебной власти, чья деятельность должна быть направлена на защиту прав человека, обеспечение социальной устойчивости и режима законности в государстве, осуществляемых посредством мер правового характера.

Для перехода от административно-правового регулирования к системе регулирования, основанной на праве, требовалось решить три крупных задачи.

1. Привести компетенцию судов в соответствие с требованиями правового государства. Необходимо было покончить с положением, когда целые области общественных отношений находились вне сферы судебных полномочий, когда граждане не имели права обратиться за судебной защитой в конфликтах с представителями исполнительной власти, когда трудовые споры многих категорий работников решались в порядке подчиненности, а не в судах, и т.д.

2. Обеспечить независимость судьи от влияния других ветвей власти, от давления со стороны различных политических группировок и социальных групп для того, чтобы суд мог успешно выполнять свои новые функции.

3. Обеспечить самостоятельность суда и от исполнительной, и от законодательной властей для того, чтобы независимость судьи стала реальностью.

Осуществление такого крутого поворота требовало принятия целого пакета законов.

История вопроса

Конституция РФ в ст.128 установила, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Такой же порядок был предусмотрен и для установления судебной системы Российской Федерации (ст.118). Таким образом, предполагалось принятие серии федеральных конституционных законов.

При предварительном обсуждении было решено сначала принять рамочный конституционный закон о судебной системе и в его развитие детализированные федеральные конституционные законы о Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, арбитражных судах, федеральных судах общей юрисдикции в субъектах Федерации, военных судах. Однако на практике получилось, что некоторые из этих законов по времени принятия опередили закон о судебной системе. Уже при разработке этого закона возникли серьезные споры по вопросу о том, каким образом должны быть устроены суды общей юрисдикции.

Сформировалась довольно влиятельная группа юристов, предложивших радикальную ломку сложившихся судов общей юрисдикции. В основе их плана лежало укрупнение районных судов, для чего предлагалось ликвидировать большинство районных судов, передав их полномочия межрайонным судам, сформировать дополнительное звено кассационных судов - межрегиональные суды, юрисдикция каждого из которых распространялась бы на несколько субъектов Федерации.

В соответствии с этой схемой радикально менялась система вступления судебных приговоров и решений в законную силу. Вместо действующего кассационного порядка предлагалось ввести две ступени проверки законности и обоснованности судебных постановлений: апелляцию и кассацию. По этому порядку, например, приговор районного суда рассматривался бы по жалобам сторон в апелляционном порядке в областном суде, при этом апелляционный суд не был бы связан доказательствами, рассмотренными в суде первой инстанции, и мог бы вносить в приговор любые изменения, как в сторону улучшения положения осужденного, так и в сторону его ухудшения. Приговор суда апелляционной инстанции мог быть обжалован в кассационном порядке в межрегиональный суд, который проверял бы только вопросы соблюдения права, не вмешиваясь в фактическую сторону дела. Институт проверки дел в порядке надзора предлагалось упразднить.

При такой схеме Верховный Суд РФ фактически отстранялся от рассмотрения конкретных дел, поскольку в его юрисдикции оставалось только рассмотрение жалоб на решения межрегиональных судов, вынесенные по первой инстанции. Главной задачей высшего судебного органа становилась дача разъяснений по вопросам судебной практики без реальных возможностей контролировать их выполнение.

Популярность этой точки зрения была столь велика, что за схожую модель судоустройства в июне 1993 года высказался II Всероссийский съезд судей.

Однако Верховный Суд РФ считал, что в таком виде судебная реформа приведет к хаосу в судопроизводстве, породит волокиту в прохождении дел, сделает для огромного количества граждан, особенно в глубинке, недоступной судебную защиту их интересов, тем более что такая реформа требовала огромных материальных и кадровых ресурсов, которых просто не имелось.

В стенах Верховного Суда РФ был разработан альтернативный вариант Закона "О судебной системе Российской Федерации". Основной идеей, которой руководствовался коллектив разработчиков, было проведение преобразований судебной власти в рамках оправдавшей себя на практике действующей системы судов общей юрисдикции, которые должны были быть дополнены местными судами - мировыми судьями, а в перспективе и специализированными судами. Основные акценты в подготовленном проекте были сделаны на независимость судей и самостоятельность судов как на средства обеспечения правосудия.

После определенного периода споров подготовленные в Верховном Суде РФ предложения были приняты за основу. На их базе подготовлен проект закона, который практически единогласно приняла Государственная Дума.

Но в Совете Федерации принятый Думой Закон одобрен не был (напомню, что для принятия федерального конституционного закона требуется, чтобы его одобрило не менее 3/4 членов Совета Федерации), начался трудный процесс работы согласительной комиссии двух палат Федерального Собрания.

Главный предмет спора - вопрос о месте в судебной системе районных судов и судов областного звена. Дело в том, что в Конституции РФ не был четко и ясно решен вопрос о том, что эти суды являются федеральными. Такой вывод вытекал из смысла и духа Конституции, но прямая запись об этом отсутствовала. К тому же далеко не все юристы и политики признавали федеральный характер судов общей юрисдикции в субъектах Федерации.

Вскоре после принятия Конституции РФ тогдашний Министр юстиции РФ Ю.Х. Калмыков высказал мнение, что федеральными из судов общей юрисдикции должны быть только Верховный Суд РФ и военные суды. Верховные суды республик, областные, краевые и иные суды этого уровня следует считать судами субъектов Федерации, а районное звено судов - местными судами. Это означало, что назначение, а в перспективе и прекращение полномочий судей областного и районного звена становилось прерогативой органов власти субъектов Федерации, а не Президента РФ. В организационном отношении, в вопросах материально-технического обеспечения этих судов возникала полная их зависимость от властей на местах.

Эти предложения вызывали серьезные опасения за самостоятельность судов, многие полагали, что реально обеспечить в таких судах независимость судей будет крайне сложно.

Схожую с позицией Калмыкова точку зрения разделяли многие политики, в том числе ряд членов Совета Федерации, и юристы.

Неожиданно в самый напряженный момент за передачу областных и районных судов в ведение субъектов Федерации высказалось Главное государственно-правовое управление Администрации Президента РФ, до того поддерживавшее федеральный вариант судоустройства. Отрицательный отзыв на уже принятый Государственной Думой законопроект направило Правительство РФ.

Верховный Суд РФ в этих условиях продолжал отстаивать единство федеральной судебной системы. Активную работу по защите федеральной принадлежности всех звеньев судов общей юрисдикции вел Совет судей РФ. После разъяснения позиции судей сняло свои возражения против Закона Правительство РФ.

Подготовленный согласительной комиссией вариант Закона "О судебной системе Российской Федерации" был вновь принят Государственной Думой 23 октября 1996 г.

Учитывая принципиальный характер решаемых Законом проблем и сохраняющиеся у ряда членов Совета Федерации возражения, Совет Федерации принял решение выяснить по данному Закону позицию всех своих членов путем опроса (впервые в практике Совета Федерации). По итогам голосования опросом 26 декабря 1996 г. Закон был одобрен верхней палатой Федерального Собрания РФ.

Принципы

Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" является базовым Законом в системе правового регулирования деятельности судебных органов России. По своей юридической силе он уступает только Конституции РФ и международным актам Российской Федерации. Все иные федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, определяющие устройство судов, их полномочия, порядок образования и деятельности, не могут ему противоречить.

Еще в период разработки Закона было отвергнуто предложение ограничиться только проблемами судоустройства. Закон готовился как нормативный акт об основных принципах организации судебной власти в Российской Федерации. Этой идее соответствует конструкция Закона.

Закон состоит из пяти глав. Первая глава определяет основы судебной деятельности. Принципиально важными являются некоторые положения, содержащиеся в этой главе. В ней нашли дальнейшее развитие конституционные нормы, регулирующие деятельность судебной власти в России, такие, как самостоятельность судов и независимость судей, обязательность судебных постановлений, равенство всех перед законом и судом и т.д.

Запрещается любым другим органам и должностным лицам принимать на себя осуществление правосудия, за присвоение властных полномочий суда устанавливается уголовная ответственность. Подтверждается право граждан принимать участие в отправлении правосудия наравне с профессиональными судьями за вознаграждение из федерального бюджета.

Провозглашено единство судебной системы в Российской Федерации и гарантии его сохранения.

Большое практическое значение имеют нормы, содержащиеся в ст.4 "Суды в Российской Федерации". В ней провозглашается, что правосудие может осуществляться только судами, учрежденными в соответствии с настоящим Законом и Конституцией РФ. Тем самым пресекаются претензии придать статус правосудного органа различным квазисудам вроде казачьих, шариатских, церковных и т.п., а также становятся противоправными попытки учредить суды законами субъектов Федерации.

Вторым важным моментом стало четкое разделение судов на федеральные и суды субъектов Федерации, к числу последних отнесены конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

И наконец, в данной статье предусмотрена возможность учреждения специализированных судов в системе судов общей юрисдикции, что открывает возможность дальнейшего развития системы федеральных судов в интересах повышения качества правосудия.

Вторая глава регулирует основы статуса судей в Российской Федерации. Многие его нормы повторяют положение Закона "О статусе судей в Российской Федерации". Смысл такого дублирования состоит в закреплении на уровне федерального конституционного закона важнейших гарантий независимости судьи, таких, как порядок назначения и прекращения его полномочий, несменяемость и неприкосновенность.

Вопросы судоустройства в Российской Федерации решены в третьей главе Закона "Суды". В ней определен порядок создания и упразднения судов. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ могут быть упразднены только путем изменения Конституции РФ. Остальные федеральные суды могут быть учреждены и упразднены только федеральным законом. Что касается должностей мировых судей и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, то их создание и упразднение возможно только законом субъекта Федерации. Этот порядок направлен на укрепление самостоятельности судов, лишает органы исполнительной власти возможности оказывать влияние на суды через механизм их образования и управления.

Важное значение имеет предусмотренная ст.26 возможность учреждения специализированных судов только для рассмотрения гражданских и административных дел, тем самым предупреждаются попытки создания чрезвычайных судов под видом специализированных судов уголовной юрисдикции.

В третьей главе также определены основные вопросы компетенции федеральных и местных судов, входящих в судебную систему Российской Федерации.

Вопросам обеспечения деятельности судебной власти посвящена четвертая глава Закона. Она определяет основные начала функционирования органов судейского сообщества (съездов и конференций судей, советов судей и квалификационных коллегий судей) как выразителей их интересов, системы материально-технического и финансового обеспечения судов. В этой главе также решен вопрос о государственной символике в судах.

Пятая глава посвящена порядку введения в действие Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Наряду с решением организационных вопросов эта глава предусматривает два положения, имеющие существенное значение для деятельности органов правосудия.

Во-первых, все районные и городские суды общей юрисдикции стали называться районными судами. Таким образом, фактически введено понятие судебного района, который может не совпадать с административно-территориальным делением, что должно придать судебной системе устойчивость при частых административно-территориальных изменениях.

Во-вторых, предусмотрено, что суды, рассматривающие дела по второй инстанции, считаются вышестоящими по отношению к судам первой инстанции, а суды, рассматривающие дела в порядке надзора, считаются вышестоящими по отношению к судам, принимавшим ранее решения по делу. Тем самым дано разъяснение содержащегося в Конституции РФ понятия "вышестоящий суд". В процессуальном плане под ним следует понимать следующую инстанцию для рассмотрения дела, что часто не совпадает с понятием суда как административной единицы. Так, в одном областном суде для инстанции, рассмотревшей дело в порядке кассационного производства, вышестоящим судом будет президиум того же суда, рассматривающий кассационное определение в порядке надзора.

Принятие Закона о судебной системе позволило начать работу над кодексами, регулирующими уголовный и гражданский процессы, поскольку структура этих законов во многом обусловлена судоустройством государства. Начата реализация заложенной в Закон о судебной системе возможности образовывать в качестве судов общей юрисдикции специализированные суды. Государственной Думой в первом чтении принят Федеральный конституционный закон "Об административных судах Российской Федерации", обсуждаются предложения о возможности образования судов ювенальной юстиции.

Поправки

28 ноября 2001 г. Государственной Думой принят Федеральный конституционный закон "О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации". Этим актом была существенно изменена ст.13 Закона "Порядок наделения полномочиями судей".

Если по прежней редакции Закона этот порядок устанавливался Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, то новая редакция исключает упоминание о Конституции РФ и уполномочивает устанавливать этот порядок не только федеральному конституционному закону, но и федеральному закону о статусе судей. Введена норма о том, что председатели и заместители председателей федеральных судов назначаются на должность сроком на 6 лет (кроме Конституционного Суда РФ), причем в этой должности можно находиться не более двух раз подряд, хотя не исключена возможность нового назначения на должность после определенного промежутка времени. (Ранее назначение на эти должности было бессрочным.)

Статья 14 о сроке полномочий суде дополнена положением о предельном возрасте пребывания судьи в должности (за исключением судей Конституционного Суда РФ) - 65 лет.

Из ст.15 исключена ч.2 о порядке прекращения полномочий судьи (эти вопросы отнесены к ведению федеральных законов).

Указанные новеллы вызвали неоднозначную реакцию как на стадии их разработки и принятия, так и после.

Сторонники изменений считают, что эти меры повысят дисциплину и организованность в судах, председатели судов станут более ответственно относиться к своим обязанностям, а постоянная ротация руководящих кадров откроет перед судьями перспективу роста по службе. В целом это благоприятно скажется на уровне отправления правосудия и расширит для граждан возможность пользоваться судебной защитой своих законных интересов.

Оппоненты, а к их числу относятся судьи и часть представителей юридической науки, утверждают, что в специфических условиях России указанные меры в сочетании с введением для судей дисциплинарной и административной ответственности серьезно подорвут независимость суда, так как появятся рычаги влияния на судей как со стороны других властей, так и со стороны милиции и иных правоохранительных органов, что прежде всего болезненно скажется на защите прав и интересов граждан в их конфликтах с органами власти, с крупными финансово-хозяйственными структурами. Возникает опасность, что в создавшихся условиях судьи не смогут эффективно противостоять давлению на них со стороны местных органов власти. В конечном счете выигрыш от возможного упорядочения работы судов будет несопоставимо меньше потерь от ограничения судейской независимости.

Кто прав - покажет время. Пока же нормы Закона - нравятся они или нет - подлежат неукоснительному выполнению.

В. Радченко,

первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 8, август 2002 г.