Решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 октября 2021 г. по делу N 3а-224/2021 (ключевые темы: выгул собак - домашние животные - санпин - главный государственный санитарный врач - содержание животных) (документ отменен)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 октября 2021 г. по делу N 3а-224/2021

ГАРАНТ:

Настоящее решение отменено Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 г. N 66а-855/2022

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

судьи Сухаревой С.И.

при секретаре - помощнике судьи Борисовой С.А.

с участием прокурора Егоровой А.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению "..." о признании недействующим Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в части абзаца второго пункта 1 статьи 8-1,

установил:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 мая 2010 года принят и 31 мая 2010 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70). Данный закон официально опубликован 14 июня 2010 года в изданиях "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 21 и "Петербургский дневник" N 22.

Абзацем вторым пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (в ред. Закона Санкт-Петербурга от 14 февраля 2013 г. N 51-16) предусмотрено, что допущение нахождения и(или) выгул собак гражданами (владельцами либо лицами, осуществляющими выгул собак) в общественных местах без поводка, а собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, без поводка и(или) без намордника влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей.

Административный истец "..." обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца второго пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, как не соответствующего Федеральному закону от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В обоснование заявленного иска административный истец указал, что положения абзаца второго пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 были применены к нему постановлением административной комиссии Санкт-Петербурга N... от "дата", он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 1000 рублей.

Решением судьи Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 22 мая 2020 года по делу N... вышеназванного постановление N... от "дата" отменено на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, производство по делу прекращено, в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Решением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 8 сентября 2020 года по делу N 7-1172/2020 решение судьи Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 22 мая 2020 года по делу N... отменено и дело направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении решением судьи Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 11 января 2021 года по делу N... постановление N... от "дата" отменено на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ, производство по делу прекращено, в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление. При этом судья в решении от 11 января 2021 года указала, что положения пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не были в установленном порядке признаны не действующими и не подлежащими применению.

Решением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 30 марта 2021 года N... решение судьи Кировского районного суда Санкт-Петербурга от "дата" по делу N... оставлено без изменения.

Таким образом, в отношении административного истца было применено оспариваемое положение абзаца 2 пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, а наличие и продолжение действия оспариваемого нормативного правового акта создает для истца риск привлечения в дальнейшем к административной ответственности за выгул собаки, имеющей высоту в холке более 40 сантиметров, без поводка и (или) намордника.

При этом положения абзаца 2 пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не соответствуют федеральному законодательству, то есть нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно части 5 статьи 13 Федерального закона от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которой определены требования к выгулу домашнего животного.

Вместе с тем, какие-либо иные требования и ограничения к выгулу домашнего животного, в том числе и запрет на нахождение при выгуле собак, имеющих высоту в холке более 40 сантиметров, без поводка и (или) намордника, названный Федеральный закон не устанавливает, в связи с чем у субъекта Российской Федерации отсутствует право самостоятельно вводить дополнительные ограничения и (или) дополнительную ответственность по вопросам, регулируемым Федеральным законом от 27 декабря 2018 года N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (л.д.2-8 том 1, л.д.129 том 2).

Административный истец "..." и его представитель адвокат "..." действующий по ордеру от "дата", явились в судебное заседание, административный иск с учетом уточнений поддержали.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга "..." действующий по доверенности от "дата", возражал против заявленного административного иска по основаниям, изложенных в письменных возражениях (л.д. 92-94 том 1, л.д.125-127 том 2).

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга "..." действующий по доверенности от "дата", против удовлетворения административного иска возражал, представил письменные возражения на иск (л.д.97-102 том 2).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей, что административный иск подлежит частичному удовлетворению, суд приходит к следующему.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из данного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно разъяснениям, данным в подпункте "д" пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что субъекты Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения и (или) не урегулированным на федеральном уровне (статьи 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Таким образом, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, путем указания в диспозиции статьи об административном правонарушении конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из преамбулы Закона Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", данный закон устанавливает административную ответственность за нарушение законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, регулирует иные вопросы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях понятие административного правонарушения, использовал три признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приведенные нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания (постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П).

27 декабря 2018 года принят Федеральный закон N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 498-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона N 498-ФЗ названный закон регулирует отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными.

В силу статьи 2 Федерального закона N 498-ФЗ отношения в области обращения с животными регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Статья 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 включена в его главу 2 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, общественную безопасность и общественную нравственность" вышеуказанного закона. Родовым объектом правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, является регулирование общественных отношений в области защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности.

Статьей 7 Федерального закона N 498-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области обращения с животными отнесено установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них в соответствии с утвержденными Правительством РФ методическими указаниями по организации деятельности приютов для животных и нормам содержания животных в них; установление порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методическими указаниями по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев; утверждение положения о региональном государственном контроле (надзоре) в области обращения с животными; иные полномочия, предусмотренные законодательством в области обращения с животными.

Следовательно, приведенный перечень полномочий не носит исчерпывающего характера, Федеральный закон N 498-ФЗ не устанавливает прямого запрета на установление субъектом РФ дополнительных ограничений к содержанию и выгулу домашних животных, в частности - собак.

В федеральном законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение правил содержания, выгула собак.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что такие нормы могли быть установлены региональным законодательством.

Проанализирован представленные административными ответчиками доказательства, суд считает о том, что порядок принятия, опубликования оспариваемой правовой нормы соблюден, полномочия органа власти административный истец не оспаривает.

Частями 1 и 4 статьи 13 Федерального закона N 498-ФЗ установлено, что при содержании домашних животных их владельцам необходимо соблюдать общие требования к содержанию животных, а также права и законные интересы лиц, проживающих в многоквартирном доме, в помещениях которого содержатся домашние животные. Выгул домашних животных должен осуществляться при условии обязательного обеспечения безопасности граждан, животных, сохранности имущества физических лиц и юридических лиц.

Статья 13 данного Федерального закона N 498-ФЗ устанавливает общие требования к содержанию домашних животных; частью 5 которой определено, что при выгуле домашнего животного необходимо соблюдать следующие требования:

1) исключать возможность свободного, неконтролируемого передвижения животного при пересечении проезжей части автомобильной дороги, в лифтах и помещениях общего пользования многоквартирных домов, во дворах таких домов, на детских и спортивных площадках;

2) обеспечивать уборку продуктов жизнедеятельности животного в местах и на территориях общего пользования;

3) не допускать выгул животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных.

Оспариваемой нормой Закона Санкт-Петербурга N 273-70 установлена административная ответственность за нарушение правил содержания собак, в том числе за допущение их нахождения и (или) выгул в общественных местах, без поводка, а собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, без поводка и (или) без намордника.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае абзац 2 части 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в части слов "собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, без поводка и(или) без намордника" не соответствуют требованиям формальной определенности, ясности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, поскольку в нем не указано, за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований каких конкретно нормативных и индивидуальных правовых актов, принятых в субъекте РФ, предусмотрена такая административная ответственность.

Суд учитывает на момент возникновения спорных правоотношений, когда истец привлекался к административной ответственности и в настоящее время в Санкт-Петербурге действует решение Исполнительного комитета Ленинградского городского совета народных депутатов от 5 апреля 1982 года N 229 "Об упорядочении содержания собак в Ленинграде", приложением N 1 к которому являются Правила содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР (далее - Правила). Это решение не было признано утратившим силу или недействительным/недействующим.

Согласно п. 3.1 указанных Правил предписывается "выводить собак из жилых помещений... в общие дворы и на улицу только на коротком поводке или в наморднике". Это в свою очередь подтверждает правомерность установления ответственности за нарушение правил выгула собак, установленную Законом Санкт-Петербурга N 272-70, но только в пределах указанного нормативного правового акта (п. 3.1 Правил), а именно: на поводке или в наморднике.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Законом Санкт-Петербурга N 273-70"

Вместе с тем, в пункте 3.1 Правил, а также в каком-либо ином нормативном правовом акте, принятом субъектом Российской Федерации, не было предусмотрено правило о выгуле собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров только на поводке и(или) в наморднике.

Следовательно, в соответствии с положениями пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъект Российской Федерации - город федерального значения Санкт-Петербург не вправе был установить административную ответственность за нарушение, которое не предусмотрено ни одним из принятых им нормативных правовых актов в области содержания, выгула собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, что является основанием для признания не действующей оспариваемой нормы в части слов "собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, без поводка и(или) без намордника", поскольку в указанной части оспариваемое положение противоречит требованию федерального законодательства, а именно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ссылки представителя Губернатора Санкт-Петербурга на постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 года N 54 "Об утверждении СП 3.1.7.2627-10", предусматривающее мероприятия по недопущению возникновения случаев бешенства среди людей, которые включают в себя, в том числе, соблюдение правил содержания и выгул домашних животных (п. 9.2), не могут быть приняты во внимание в силу следующего.

Вышеприведенное постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 6 мая 2010 года N 54 "Об утверждении СП 3.1.7.2627-10" признано утратившим силу с 1 сентября 2021 года в связи с изданием постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 года N 4 "Об утверждении санитарных правил и норм СанПиН 3.3686-21 "Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней" (вместе с "СанПиН 3.3686-21. Санитарные правила и нормы..."). При этом постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 года N 4 не устанавливает правила выгула собак.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", согласно п. 2 ст. 2 которого полномочиями в названной сфере общественных отношений обладают наряду с Российской Федерацией и субъекты Российской Федерации, расходным обязательством которых является осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий и которые вправе осуществлять в названной сфере правовое регулирование (ст. 6 этого же закона).

В соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии", пункта 49 части 2 статьи 26.3, пункта 82 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных на территории субъекта РФ, относится, в том числе, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем, такое правовое регулирование не может быть произвольным и должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством, в пределах предоставленных полномочий и не нарушать принцип разделения вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В рассматриваемом случае право субъекта РФ установить административную ответственность за нарушение регионального закона предусмотрено, в том числе, п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ. Вместе с тем, соответствующее правило по выгулу собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, на региональном уровне не было принято, что нарушает принцип установления административной ответственности за нарушение правила поведения, установленного региональным нормативным правовым актом.

Доводы представителя Губернатора Санкт-Петербурга о том, что административный истец злоупотребляет предоставленным правом, так как намерение выгуливать крупную собаку в общественных местах с угрозой для прав, законных интересов, жизни и здоровья других граждан без соблюдения должных мер предосторожности, не должно нарушать права и законные интересы других граждан, также не могут быть приняты во внимание, поскольку доказательств того, что обращение административного истца в суд с административным иском направлено исключительно на причинение вреда иным лицам, на создание условий для причинения такого вреда, административным ответчиком в нарушение положений ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не представлено.

Обстоятельства применения в отношении административного истца оспариваемой нормы права и возможность её применения в будущем административными ответчиками не оспариваются. Таким образом, оспариваемой нормой затрагиваются права и обязанности административного истца; как владелец собаки истец является субъектом указанных правоотношений, а несоответствие оспариваемой нормы в части требованиям федерального законодательства, вопреки доводам административных ответчиков, нарушает его права и законные интересы.

Следует также отметить, что федеральным законодательством определен перечень потенциально опасных собак (Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2019 года N 974) и порядок выгула таких собак (п. 6, 7 статьи 13 Федерального закона N 498-ФЗ). При этом данный перечень не рассматривает такой критерий определения потенциально опасных собак как высота животного в холке.

В остальной части положения абзаца 2 части 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, предусматривающие административную ответственность за выгул собаки без поводка не противоречат положениями федерального законодательства, в том числе части 5 статьи 13 Федерального закона N 498-ФЗ, а также п. 3.1 Правил, не нарушают права административного истца, и соответственно не могут быть признаны недействующими, в связи с чем в указанной части административного иска следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административные исковые требования "..." удовлетворить в части.

Признать недействующим с момента вступления в силу решения абзац второй пункта 1 статьи 8-1 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в части слов "собак, имеющих высоту в холке более сорока сантиметров, без поводка и(или) без намордника".

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность опубликовать сообщение о данном решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья Санкт-Петербургского городского суда

С.И. Сухарева