Ресурсные платежи: практика налогообложения и проблемы (В.П. Климов, "Налоговый вестник", N 8, август 2002 г.)

Ресурсные платежи: практика налогообложения и проблемы

Читинская область обладает на сегодняшний день огромными разведанными запасами природных ресурсов, что обусловливает направление ее промышленного развития. К сожалению, прошедшее десятилетие не только не способствовало развитию горнодобывающей промышленности области, но, наоборот, привело к масштабному свертыванию добычи таких полезных ископаемых, как молибден, плавиковый шпат, марганец и ряд других. Единственной отраслью, практически сохранившей свои позиции, является угледобыча.

Поэтому любые изменения в законодательстве, особенно налоговом, связанном с недропользованием и ресурсными платежами, имеют для области первостепенное значение. Проблемы, касающиеся налогообложения добычи природных ресурсов, рассматриваемые в периодической печати, посвящены в основном особенностям добычи нефти и газа. Однако при этом забывается, что нефть и газ, при всей их значимости, во-первых, имеют незначительное по территориальности распространение, а во-вторых, их запасов осталось на 40-60 лет, то время как запасов угля, по различным оценкам, хватит для промышленного производства еще, как минимум, на 500 лет. Кроме того, запасы угля располагаются практически на всей территории Российской Федерации. В связи с этим, учитывая ближайшую перспективу, нельзя забывать о стратегических направлениях развития горнодобывающей отрасли промышленности, и, принимая изменения в налоговом законодательстве, необходимо просчитывать не только возможные дополнительные доходы бюджета, но и негативные последствия как для отрасли в целом, так для и отдельных регионов.

Федеральный закон от 08.08.2001 N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации" и вступившая в силу глава 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) кардинально изменили существовавшую систему ресурсных платежей. Введение налога на добычу полезных ископаемых отменило плату при добыче полезных ископаемых, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы, которые в структуре ресурсных платежей занимали более 80%. Данное нововведение имеет ряд положительных моментов, таких как унификация взаимоотношений с налогоплательщиком, упрощение системы налогообложения и т.д. В то же время необходимо отметить, что в структуре "государство - недропользователь" появились вопросы, требующие дальнейшей проработки, в частности, рентная составляющая в налоге на добычу полезных ископаемых и источники финансирования геолого-разведочных работ.

Ресурсные платежи имеют ярко выраженную специфику, то есть напрямую связаны с недропользованием; в свою очередь, работа горнодобывающей отрасли промышленности зависит от природно-географических, климатических условий, качественных характеристик месторождения, а также добываемых полезных ископаемых.

Разница в географическом расположении месторождений, условиях добычи, характеристиках полезных ископаемых образует такую составляющую, как горная рента.

Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона определяет ренту как "добавочный доход, полученный предпринимателем сверх определенной прибыли на затраченные труд и капитал, образование ренты обусловлено более благоприятными условиями, в которых один предприниматель находится перед другим, например, обрабатывает лучший участок земли, обладает привилегиями и т.д.". В рассматриваемом нами случае под рентой вполне можно понимать сверхприбыль, полученную в связи с разработкой месторождений, отличающихся более благоприятными природными условиями, условиями залегания и качества добываемого сырья.

Таким образом, недропользователь, разрабатывающий месторождение полезного ископаемого, располагающегося в благоприятных климатических и геологических условиях, имеет меньшие затраты и при равном уровне налогообложения изначально имеет бoльшую прибыль по сравнению с коллегой, работающим в более суровых условиях. Учитывая существующие рыночные отношения, возможность выживания второго недропользователя проблематична.

Несколько подробнее остановимся на ранее существовавших платежах за пользование недрами и отчислениях на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) как платежах, дававших основную долю поступлений от ресурсных платежей. Отметим, что указанные платежи по своей сути и определению не являлись налоговыми, хотя и обладали рядом признаков, обязательных для налога, такими как ставка, порядок и сроки платежа, база исчисления платежа и т.д. Однако при этом присутствовали и такие признаки, как целевой характер (ВМСБ) и не только денежная форма уплаты (плата за пользование недрами).

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, аккумулировавшиеся в бюджетах различных уровней и передававшиеся добывающим предприятиям, использовались только по целевому назначению, и порядок их использования определялся Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Размеры отчислений на ВМСБ устанавливались Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства РФ по каждому месторождению индивидуально с учетом его особенностей.

Порядок и условия взимания платежей за пользование недрами, критерии определения ставок определялись Правительством РФ также по каждому месторождению в отдельности. Окончательные размеры этих платежей устанавливались при предоставлении лицензии на пользование недрами. Кроме того, при определенных условиях недропользователям предоставлялся достаточно широкий спектр льгот в виде освобождения от уплаты вышеуказанных платежей.

Исходя из этого можно сделать несколько выводов:

1) размер платежей за пользование недрами определялся с учетом экономико-географических условий, размера участка, вида полезного ископаемого, его количества и качества, продолжительности работ, степени изученности территории, горнотехнических условий освоения и разработки месторождения и степени риска и устанавливался по каждому месторождению индивидуально, то есть в размере платежей за пользование недрами присутствовала рентная составляющая;

2) значительное число недропользователей освобождалось от платежей за пользование недрами, что создавало привлекательный момент при недродобыче в нестандартных условиях;

3) отчисления на ВМСБ носили целевой характер и направлялись исключительно на расширение минерально-сырьевой базы, в том числе и путем передачи их части добывающим предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр.

Однако ряд положений, сопутствовавших плате за пользование недрами, таких как целевой характер ВМСБ, возможность прямого получения недропользователями части отчислений на ВМСБ, минуя бюджет, а также варианты безденежного расчета при уплате платежей за пользование недрами, противоречил стратегическому курсу государства на повсеместный и всеобъемлющий контроль за движением бюджетных средств и их концентрацией в федеральном бюджете.

Законодательство о недропользовании было изменено Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации", вступившим в силу с 2002 года.

Согласно положениям вновь принятого Федерального закона наиболее значительные по объему ресурсные платежи: платежи за пользование недрами и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы - были объединены в налог на добычу полезных ископаемых. При этом в соответствии с положениями НК РФ по налогу на добычу полезных ископаемых были определены такие признаки, как объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, срок уплаты налога, налоговая ставка и т.д., которые, естественно, не учитывают ни места расположения, ни условий залегания, ни качественных характеристик добываемого полезного ископаемого. Тем самым в ресурсных платежах исчезла такая составляющая, как горная рента.

Кроме того, в отличие от других налогов в главу 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" НК РФ дополнительно введены статьи, регламентирующие определение количества добытого полезного ископаемого и порядок оценки стоимости добытых полезных ископаемых при определении налоговой базы, что связано со спецификой данного налога.

Анализ изменений, произошедших в законодательной базе, повлекший замену платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы налогом на добычу, повлек существенные изменения в налогообложении горнорудных предприятий. Причем эти изменения носят как позитивный, так и негативный для отрасли характер, то есть имеют элементы, способные отрицательно повлиять на перспективы ее развития. Кроме того, вышеуказанные изменения однозначно повлияют на наполняемость региональных бюджетов тех территорий, где отсутствуют нефтяные и газовые месторождения и их добыча.

Попытаемся более внимательно рассмотреть последствия произошедших изменений для горнодобывающей промышленности на примере Читинской области и ее бюджета.

Сопоставим объемы поступлений ресурсных платежей в областной бюджет Читинской области, существовавший до 2002 года, с теми, какими они могут быть после вступления Федерального закона от 08.08.2001 N 126-ФЗ в законную силу.

Платежи за пользование недрами и ВМСБ по горнодобывающей отрасли Читинской области составили в 2001 году 259 485,4 тыс. руб., в 2002 году (согласно старой системе налогообложения) могло быть 364 883,0 тыс. руб. (прогноз). По новой системе налогообложения поступления в 2002 году составят 195 632,3 тыс. руб. (прогноз). Поступления налога на добычу полезных ископаемых в I квартале 2002 года по сравнению с отмененными платежами за пользование недрами и отчислениями на ВМСБ за I квартал 2001 года составляют 43 468 тыс. руб. и 77 693 тыс. руб. соответственно.

Таким образом, если в целом по стране поступления от ресурсных платежей в связи с принятием нового Федерального закона должны, по заявлению премьер-министра М.М. Касьянова, увеличиться на 100 млрд руб., то для Читинской области они обернутся потерей около 170 млн руб. (прогноз), из которых по угольной отрасли - порядка 90 млн руб., а также ликвидацией целевого фонда ВМСБ. Куда будут направлены дополнительные доходы в размере 170 млн руб. недропользователями, неизвестно, однако очень сомнительно, что они будут использованы в интересах населения Читинской области.

При отсутствии рентной составляющей рентабельность добываемого на территории Читинской области угля понизится, что может привести к частичному сворачиванию производства и повышению цены на уголь. Сокращение рабочих мест в угольной промышленности в Читинской области приведет не только к недопоступлению в бюджет определенной суммы средств, но и, что более значимо, к росту социальной напряженности в области. Угольщики по своей численности в Читинской области занимают второе место после железнодорожников, и сокращение производства угля приведет к безработице в одной из самых массовых профессий в области. Мы уже имеем плачевный пример, когда в процессе реструктуризации угольной отрасли в 1998-2000 годах была закрыта угольная шахта "Букачача", что стало причиной массовой безработицы в рабочем поселке со всеми сопутствующими последствиями. Кроме того, повышение цены на уголь привело к негативным последствиям; так, например, Борзинский район, где располагается крупнейший Харанорский угольный разрез, заключил договор на поставку угля из Монголии, что, оказывается, выгоднее.

Отсутствие целевого финансирования геологоразведки привело к резкому сокращению минерально-сырьевой базы в Читинской области и необходимости привлечения средств из других источников для поддержания хотя бы минимального уровня ведения геолого-разведочных работ.

В заключение хотелось бы отметить, что любые изменения, вносимые в законодательство, особенно в налоговое, тем более касающиеся такой специфической отрасли, как горнодобывающая, требуют более тщательной проработки. Они должны преследовать не только фискальные цели, но и учитывать интересы отдельных отраслей промышленности и регионов России.

В.П. Климов,

заместитель руководителя УМНС России по

Читинской области и Агинскому Бурятскому автономному округу,

советник налоговой службы Российской Федерации I ранга

"Налоговый вестник", N 8, август 2002 г.