Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному строительству и законодательству на проект федерального закона N 155842-8 "О жилых комплексах, об управлении имуществом общего пользования в жилых комплексах", внесенный Правительством Российской Федерации (утв. решением Комиссии от 18 октября 2022 г. N 7/1)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с Регламентом Государственной Думы и Положением о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению жилищных прав граждан Комиссией рассмотрен проект федерального закона N 155842-8 "О жилых комплексах, об управлении имуществом общего пользования в жилых комплексах" и отмечается следующее.

Законопроект направлен на реализацию Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2021 г. N 55-П (далее - Постановление Конституционного Суда N 55-П) и предусматривает введение в законодательство Российской Федерации понятия жилого комплекса, определение оснований и порядка признания совокупности индивидуальных жилых домов и (или) земельных участков и иных объектов жилым комплексом, а также положений об управлении и содержании имущества общего пользования в жилых комплексах.

Проект в большой степени дублирует нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс), а также Федерального закона N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федерального закона N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", не определяя при этом самостоятельного специфического предмета регулирования, что может привести к проблемам в правоприменительной практике.

Кроме того законопроект имеет ряд существенных недоработок.

1. В статье 2 законопроекта определяется понятие жилого комплекса, из которого следует, что совокупность любых земельных участков и иных объектов может быть признана жилым комплексом. Отсутствие точности определения приведет к коллизии с действующими нормами, например, с нормами Федерального закона N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", если такие земельные участки предназначены для дачного строительства. Кроме того, полагаем, что совокупность земельных участков без наличия на них жилых домов (или в отсутствии обязательства по их строительству), не может рассматриваться в качестве жилого комплекса.

2. Проект распространяет свое действие на малоэтажные жилые комплексы (часть 2 статьи 2), в связи с чем возникает противоречие проектируемых норм с нормами Федерального закона N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" в отношении общего имущества таких комплексов (часть 4.3 статьи 4), требований к собственности на такое имущество (часть 4.4 статьи 4), правила определения доли в праве общей собственности (часть 9 статьи 23.6).

3. Порядок признания малоэтажного жилого комплекса или комплекса индивидуальных жилых домов и (или) земельных участков с общей инфраструктурой (далее - комплексы) жилым комплексом проектом не доработан. Порядок принятия решения об отнесении к жилым комплексам проектируемых или строящихся комплексов не определен. В отношении уже существующих - проектируемый порядок признания жилым комплексом требует доработки. Так, положениями частей 1 и 2 статьи 17 проекта определяется порядок признания жилым комплексом совокупности индивидуальных жилых домов и (или) земельных участков и иных объектов, которые используются как имущество общего пользования, находящихся в границах территории, в отношении которой "документация по планировке территории утверждена либо не утверждена" до вступления в силу проектируемого закона. В указанном случае требует уточнения порядок определения границы таких комплексов, если документация по планировке территории не утверждена. Кроме того, учитывая, что для принятия решения о признании жилым комплексом необходимо участие в общем собрании всех собственников индивидуальных жилых домов и (или) земельных участков (далее - собственники), процесс признания жилого комплекса представляется сложным и соответственно распространение проектируемых норм на уже существующие комплексы - трудно реализуемым.

4. Согласно проекту имущество общего пользования в жилых комплексах - это имущество, используемое для удовлетворения потребностей всех собственников в границах территории жилого комплекса, которое может находиться в долевой собственности (далее - имущество, находящееся в долевой собственности), либо в частной собственности (далее - имущество, не находящееся в долевой собственности) (часть 2 статьи 3). Порядок отнесения имущества общего пользования к имуществу, не находящемуся в долевой собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 9).

Согласно проекту собственник имущества, не находящегося в долевой собственности, вправе устанавливать плату за пользование таким имуществом (часть 3 статьи 9). Однако из проекта неясно, ограничена ли данная плата исключительно расходами, которые подлежат возмещению и перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, а также каков порядок ее взимания.

Таким образом, требования, касающиеся "порядка и условий установления и взимания платы за управление имуществом общего пользования и его содержание, критерии, на основе которых определяются ее состав и размер", изложенные в Постановлении Конституционного Суда N 55-П, выполнены не в полной мере, что сохраняет почву для конфликтов.

В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть возможность принятия Правительством Российской Федерации методики определения платы за содержание и управление имуществом общего пользования.

5. В отношении имущества, находящегося в долевой собственности, собственники обязаны выбрать один из способов управления: непосредственное управление, управление товариществом собственников недвижимости (далее - ТСН) или управляющей организацией. Если способ не выбран или не реализован, то осуществляется непосредственное управление (статья 7 законопроекта). Однако проект не связывает принятие такого решения с моментом возникновения и способом создания имущества, находящегося в долевой собственности.

6. Общее собрание правомочно, если в нем приняли участие собственники или их представители, обладающие более чем двумя третями голосов от общего числа голосов собственников (часть 4 статьи 11). Решения общего собрания принимаются большинством голосов от общего числа голосов собственников, принимающих участие в данном собрании (часть 16 статьи 11). При этом для принятия решения о создании ТСН необходимо более чем пятьдесят процентов голосов от общего числа голосов собственников (часть 1 статьи 12 проекта).

Проектом не учитывается возможность конфликта решений общего собрания собственников жилого комплекса и собраний ТСН (в случае его создания). Для недопущения возникновения такой двойственной структуры управления, представляется необходимым привести положения частей 1 и 7 статьи 12 законопроекта в соответствие с частью 2 статьи 136 Жилищного кодекса в части количества голосов для принятия решения о создании ТСН, а также разграничить компетенцию общего собрания собственников жилого комплекса и собрания членов ТСН (т.е. определить вопросы, которые могут находиться исключительно в ведении общего собрания и не могут рассматриваться на собрании ТСН).

7. Законопроектом определяется компетенция общего собрания собственников жилого комплекса (часть 2 статьи 10). При этом указанная компетенция значительно уже, чем в аналогичной статье 44 Жилищного кодекса. Представляется целесообразным унифицировать подход к проведению общих собраний в многоквартирных домах и жилых комплексах.

8. Положениями части 8 статьи 12 проекта устанавливается возможность безвозмездной передачи недвижимого имущества ТСН, расположенного в границах территории жилого комплекса, по решению общего собрания членов ТСН в общую долевую собственность собственников, которые выразили согласие на приобретение соответствующей доли в праве общей собственности на такое имущество, пропорционально площади земельных участков, на которых расположены соответствующие объекты. Указанные положения противоречат положениям части 3 статьи 4 законопроекта, согласно которым размер доли собственника в праве общей долевой собственности на имущество общего пользования в жилых комплексах, определяется пропорционально площади принадлежащего ему земельного участка, на котором расположен или будет расположен индивидуальный жилой дом. Кроме того указанные положения не учитывают, что в соответствии с частью 2 статьи 14 проекта собственники, не являющиеся членами ТСН, также вносят плату за приобретение, создание и содержание имущества, находящегося в долевой собственности.

9. Положения, регулирующие управление имуществом, находящимся в долевой собственности, через создание ТСН нуждаются в доработке. Так, например, в проекте не определена юридическая судьба ТСН при изменении способа управления имуществом. Должно ли оно ликвидироваться в обязательном порядке. Также не установлена обязательность включения новых членов в ТСН при наличии их волеизъявления (например, при покупке жилого дома).

10. Положения проектируемой статьи 15 (управление имуществом, находящимся в долевой собственности, управляющей организацией) в большей части дублируют положения статьи 162 Жилищного кодекса. Вместе с тем требование о наличии лицензии на осуществление деятельности по управлению многоквартирными домами у управляющей организации, установленное частью 1 статьи 162 Жилищного кодекса, проектом исключается, иные требования к указанной организации проектом не устанавливаются (например, обязательное членство в саморегулируемой организации и т.п.).

11. Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Жилищного кодекса). При этом проект не определяет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере функционирования жилых комплексов. Так, например, неясно, распространяются ли обязанности органов местного самоуправления по обеспечению коммунальной, социальной, дорожно-транспортной инфраструктурой на жителей таких комплексов (см. пункт 6.1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

12. Принятие законопроекта потребует принятия корреспондирующих изменений в иные федеральные законы, например, положения части 3 статьи 17, части 17 статьи 11 законопроекта требуют корреспондирующих дополнений в статью 6 Федерального закона от 21 июля 2017 г. N 209-ФЗ "О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства"; положения части 5 статьи 4 законопроекта - в статью 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, а также в Жилищный кодекс.

Председатель Комиссии

Г.П. Хованская