Решение Алтайского краевого суда от 30 марта 2021 г. N 3а-249/2021 (3а-1285/2020) (ключевые темы: многофункциональные центры - муниципальная собственность - муниципальные услуги - совет депутатов - организация деятельности)

Решение Алтайского краевого суда от 30 марта 2021 г. N 3а-249/2021 (3а-1285/2020)

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению краевого автономного учреждения "М." к Бийскому районному Совету народных депутатов Алтайского края о признании недействующим в части нормативного правового акта, установил:

административный истец краевое автономное учреждение "М." (далее КАУ "М.", Учреждение) обратилось в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к административному ответчику <адрес>, в котором просит признать решение от ДД.ММ.ГГ *** "О предоставлении в безвозмездное пользование и об освобождении от арендной платы за пользование муниципальным имуществом в 2021 году" в части не включения в перечень учреждений и организаций, которым на основании указанного решения предоставлено в безвозмездное пользование имущество муниципального образования <адрес> Алтайского края.

В обоснование заявленных исковых требований указано, что КАУ "М.", учредителем которого является Главное управление Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, оказывает гражданам государственные и муниципальные услуги на территории Алтайского края в соответствии с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федеральным законом Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***. В <адрес> Алтайского края открыты и функционируют три многофункциональных центра, осуществляющие свою деятельность в соответствии с требованиями комфортности и доступности для получателей государственных и муниципальных услуг, в том числе, один центр располагается в здании по адресу: <адрес>. Данное здание, принадлежащее муниципальному образованию <адрес> Алтайского края, предоставлен КАУ "М." в связи с отсутствием в <адрес> помещений, отвечающим установленным требованиям, находящихся в государственной собственности. В период с 2015 года по 2017 года данное здание предоставлялось административному истцу муниципальным образованием на безвозмездной основе, однако с 2018 года КАУ "М." не включался в перечень учреждений и организаций, которым предоставлялось в безвозмездное пользование имущество указанного муниципального образования, без указания на то правовых оснований. Такая позиция МО <адрес> Алтайского края противоречит требованиям статьей 31, 31.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которым органы местного самоуправления вправе оказывать некоммерческим организациям поддержку в виде предоставления в их пользование имущества.

В судебном заседании представитель административного истца М.А.В. настаивала на удовлетворении заявленных исковых требований по изложенным в исковом заявлении, а также письменных пояснений основаниям. Отметила, что в действиях административного ответчика усматривается злоупотребление своим правом, поскольку <адрес> Совет народных депутатов Алтайского края знал, что спорное помещение включено в схему размещения многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и отделений (офисов) привлекаемых организаций в Алтайском крае, которую КАУ "М." самостоятельно изменить не вправе, а сама процедура внесения таких изменений достаточно длительна по времени; в собственности Алтайского края на территории <адрес> не имеется свободных и/или пригодных помещений, в которые можно было бы перевести филиал МФЦ без существенных материальных и организационных затрат, даже в случае изыскания такой возможности обеспечить соблюдение требований Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***, в том числе принципов доступности и комфортности для получателей государственных и муниципальных услуг, будет невозможно из-за длительности процедуры переезда. Административный ответчик пытается получить выгоду исходя из своего преимущественного положения.

Представитель заинтересованного лица Министерства социальной защиты Алтайского края С.Н.А. в судебном заседании поддержал административные исковые требования по доводам аналогичного содержания, изложенным в письменном отзыве (л.д. 190-191 т. 1).

Представитель административного ответчика <адрес> Совета народных депутатов Алтайского края (далее также - Совет депутатов) в судебное заседание не явился, извещены надлежащим образом, просили о рассмотрении дела в их отсутствие. В материалы дела представлен письменный отзыв, согласно которому следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением процедуры его принятия. Оспариваемое решение Совета депутатов основано на статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации о предоставлении собственнику имущества полномочий по владению, пользованию и распоряжением имущества, в том числе и получении имущественной выгоды от использования такого имущества. С учетом требований статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" краевые автономные учреждения не относятся к числу субъектов, с которыми могут быть заключены договоры безвозмездного пользования муниципальным имуществом. А положения статьи 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях" предусматривают лишь возможность оказания экономической поддержки такой организации. Такую поддержку, по мнению административного истца, КАУ "М." должны оказывать органы государственной власти субъекта российской Федерации - Алтайского края (л.д. 57-59 т. 1).

Представитель заинтересованного лица Правительства Алтайского края в судебное заседание не явился, извещены надлежащим образом.

Руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть настоящее административное дело при данной явке.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства по административному делу, заслушав заключение прокурора Фоминой П.В., полагавшей об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему выводу.

При рассмотрении дела судом установлено, что в силу ст. 1 Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ ***-ЗС "О статусе и границах муниципальных и административно-территориальных образований <адрес> Алтайского края" <адрес> Алтайского края наделен статусом муниципального района.

Представительным органом муниципального образования <адрес> Алтайского края является <адрес> Совет народных депутатов (пункт 1 статьи 21 Устава муниципального образования <адрес> Алтайского края, принятого решением <адрес> Совета народных депутатов Алтайского края ДД.ММ.ГГ *** - далее Устав - л.д. 61-106 т. 1).

<адрес> Совета народных депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "О предоставлении в безвозмездное пользование и об освобождении от арендной платы за пользование муниципальным имуществом в 2021 году" (далее также - оспариваемое Решение совета депутатов) решено:

Предоставить в безвозмездное пользование, а в случае заключения договора аренды - освободить от арендной платы в 2021 году, за переданное в пользование имущество МО <адрес> Алтайского края, при обращении с соответствующими заявлениями следующих учреждений и организаций:

- территориальные органы государственной власти Российской Федерации и Алтайского края и их структурные подразделения, а также медицинские организации, учредителем которых являются органы государственной власти Алтайского края;

- органы местного самоуправления, организации, учредителем которых являются органы местного самоуправления;

- избирательные комиссии Алтайского края и <адрес>;

- советы ветеранов, инвалидов, женщин и общественные организации <адрес> социальной направленности, деятельность которых не связана с коммерцией;

- учреждения независимо от их организационно-правовых форм, предметом деятельности которых является дополнительное образование детей, образование для взрослых и прочие виды образования, осуществляемые квалифицированными специалистами (л.д. 164 т. 1).

Также при рассмотрении дела судом установлено, что постановлением Губернатора Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** создано краевое автономное учреждение "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Алтайского края". Главное управление Алтайского края по социальной защите населения и преодолению последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (в настоящее время - Министерство социальной защиты Алтайского края) наделено полномочиями и функциями учредителя автономного учреждения.

Согласно Уставу КАУ "М." учреждение является унитарной некоммерческой организацией, созданной <адрес>м в целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", в том числе в электронной форме (пункт 1.7 Устава). Учреждение имеет филиалы, в том числе Бийский филиал (пункт 1.11.1 Устава).

Как следует из представленных в материалы дела договоров безвозмездного пользования нежилыми помещениями от ДД.ММ.ГГ, ДД.ММ.ГГ, ДД.ММ.ГГ, заключенными между муниципальным учреждением "Комитет администрации по управлению муниципальным имуществом, земельным отношениям <адрес> Алтайского края и КАУ "М.", во временное владение и безвозмездное временное пользование КАУ "М." предоставлялось нежилое помещение общей площадью 160 кв. м., расположенное на первом этаже здания по адресу: <адрес>, помещение предоставляется для служебной деятельности в соответствии с Уставом КАУ "М." (л.д. 29-35 т. 1).

Начиная с 2018 года Совет депутатов не стал включать в КАУ "М." в перечень учреждений и организаций, которым предоставляется в безвозмездное пользование имущество муниципального образования <адрес> Алтайского края. Оспариваемым Решением совета депутатов в 2020 году Учреждение вновь не включено в этот перечень.

Поскольку оспариваемое Решение Совета депутатов является нормативным правовым актом, так как отвечает признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правил поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам предоставления муниципального имущества на безвозмездной основе кругу лиц, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При этом, административный истец КАУ "М.", как пользователь муниципальным имуществом <адрес> Алтайского края является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, указанный акт в отношении него применен, следовательно, в силу положений статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Учреждение имеет право на обращение в суд с административным иском о признании данного акта недействующим.

Согласно частям 7-9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 настоящего кодекса, в полном объеме.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела, вопрос о принятии оспариваемого Решения совета депутатов вынесен на рассмотрение <адрес> Совета народных депутатов Алтайского края комитетом Администрации по управлению муниципальным имуществом, земельным отношениям <адрес>, решение по данному вопросу принято на тридцатой очередной сессии <адрес> Совета народных депутатов Алтайского края, состоявшейся ДД.ММ.ГГ; данное решение принято единогласно (из 15 избранных депутата на сессии присутствовало 11) (протокол заседания Совета народных депутатов - л.д. 149-160 т. 1); решение подписано председателем Совета депутатов, направлено для подписания и опубликования главе <адрес> Алтайского края, которым принято решение о принятии представленного решения Совета депутатов и его опубликовании (л.д. 1-2 т. 2), опубликовано в официальном издании муниципального образования <адрес> Алтайского края - газете "Моя земля" (л.д. 165 т. 1), зарегистрировано в Реестре нормативных правовых актов Алтайского края - государственный регистрационный номер RU*** от ДД.ММ.ГГ (л.д. 170 т. 1).

Таким образом, указанное решение принято Советом депутатов с соблюдением компетенции и требований законодательства к форме данного акта. Существенных нарушений положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 35), Устава муниципального образования <адрес> Алтайского края (статьи 5, 20, 21, 23, 26, 52, 54, 55, 58) (л.д. 61-106 т. 1), <адрес> Совета народных депутатов Алтайского края (статьи 15, 17, 22, 27, 28, 29, 41, 45) (л.д. 107-143 т. 1), регулирующих процедуру принятия, опубликования и вступления в силу этого акта, административным ответчиком не допущено.

Кроме того, по данным обстоятельствам нормативный правовой акт не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1 этого Федерального закона).

В силу части 1 статьи 15 указанного федерального закона предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги или запросом, указанным в статье 15.1 настоящего Федерального закона, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

Организация деятельности многофункциональных центров осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В целях осуществления организации деятельности многофункциональных центров высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации определяет один многофункциональный центр, расположенный на территории данного субъекта Российской Федерации, уполномоченный на заключение соглашений о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, а также на координацию и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории данного субъекта Российской Федерации, и организациями, указанными в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона (часть 2 статьи 15 этого Федерального закона).

В пункте 2 Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** (далее также - Правила организации деятельности МФЦ) указано, что многофункциональный центр действует в соответствии с законодательством Российской Федерации и своим уставом.

Пунктом 2(1) Правил организации деятельности МФЦ установлено, что в целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг в субъекте Российской Федерации руководителем (заместителем руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или комиссией по вопросам повышения качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг субъекта Российской Федерации утверждается схема размещения многофункциональных центров, территориально обособленных структурных подразделений (офисов) многофункционального центра, организаций, привлекаемых к реализации функций многофункционального центра в соответствии с частью 1.1 статьи 16 Федерального закона и положениями пунктов 29-31 настоящих Правил (далее соответственно - схема размещения, привлекаемые организации).

Из анализа вышеуказанных норм следует, что именно на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность организовать предоставление государственных и муниципальных услуг и обеспечить деятельность многофункциональных центров.

Согласно пункту 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Кроме того, согласно положениям статьям 49,51 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляет имущество, которое находится в муниципальной собственности. Основным способом распоряжения имуществом казны муниципального образования является его передача в аренду, что гарантирует муниципальному образованию получение доходов от его использования с сохранением целевого назначения имущества, возможность урегулирования отношений сторон договором.

Передача же муниципального имущества в безвозмездное пользование влечет отсутствие доходов от его использования.

В соответствии со статьей 31 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку.

Оказание имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления путем передачи во владение и (или) в пользование таким некоммерческим организациям государственного или муниципального имущества. Указанное имущество должно использоваться только по целевому назначению. Некоммерческим организациям - исполнителям общественно полезных услуг меры имущественной поддержки предоставляются на срок не менее двух лет (пункт 6 статьи 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Из системного анализа вышеуказанных норм права не следует обязанность муниципального образования <адрес> по безвозмездному предоставлению КАУ "М." помещения, находящегося в собственности муниципального образования КАУ "М.", который не отнесен к местным некоммерческим организациям, а является краевым автономным учреждением.

Доводы административного истца и заинтересованного лица о том, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает принципы доступности и комфортности для получателей государственных и муниципальных услуг, установленные Правилами организации деятельности многофункциональных центров, не нашли своего подтверждения при рассмотрения дела в виду следующего.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" на многофункциональные центры возложена функция приема запросов заявителей о предоставлении государственных или муниципальных услуг. Эта функция предполагает возможность каждого обратиться в многофункциональный центр для того, чтобы получить какую-либо государственную или муниципальную услугу. При этом многофункциональный центр при реализации данной функции должен соответствовать ряду требований в целях осуществления интересов граждан. Так, на основании пунктов 2 и 3 Правил организации деятельности многофункциональных центров многофункциональный центр должен соответствовать требованиям комфортности и доступности для получателей государственных и муниципальных услуг.

Таким образом, данные принципы относятся именно к деятельности многофункционального центра во взаимоотношениях с заявителями.

Из оспариваемого нормативного акта не следует, что КАУ "М." не вправе в 2020 году пользоваться нежилым помещением, расположенным по адресу: <адрес>, а не предоставление этого помещения на безвозмездной основе не означает, что КАУ "М." не сможет оказывать государственные и муниципальные услуги заявителям на том же уровне, который был до 2018 года, когда помещение предоставлялось в пользование безвозмездно.

Таким образом, при рассмотрении административного дела судом не установлено несоответствия решения от ДД.ММ.ГГ *** "О предоставлении в безвозмездное пользование и об освобождении от арендной платы за пользование муниципальным имуществом в 2021 году" в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что является основанием для отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований о признании нормативного правового акта не действующим.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление краевого автономного учреждения "М." о признании недействующим в части решения <адрес> Совета народных депутатов Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "О предоставлении в безвозмездное пользование и об освобождении от арендной платы за пользование муниципальным имуществом в 2021 году" оставить без удовлетворения в полном объеме.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение одного месяца со дня его принятия в мотивированном виде в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.