Постановление Верховного Суда РФ от 2 сентября 2022 г. N 77-АД22-8-К1 Суд отменил принятые ранее судебные акты и прекратил производство по делу о привлечении лица к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные судебные решения

Постановление Верховного Суда РФ от 2 сентября 2022 г. N 77-АД22-8-К1

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу защитника администрации Липецкой области (далее также - администрация) Шараповой Н.Н. на вступившие в законную силу постановление судьи Советского районного суда г. Липецка от 4 августа 2021 года, решение судьи Липецкого областного суда от 2 сентября 2021 года и постановление судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года, вынесенные в отношении администрации Липецкой области по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

постановлением судьи Советского районного суда г. Липецка от 4 августа 2021 года, оставленным без изменения решением судьи Липецкого областного суда от 2 сентября 2021 года и постановлением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года, администрация Липецкой области признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, защитник Шарапова Н.Н., ставит вопрос об отмене вынесенных в отношении администрации Липецкой области указанных выше актов по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ссылаясь на их незаконность.

Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.

Частью 1 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения администрации к административной ответственности) предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

В соответствии с частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях те же действия (бездействие), совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), либо невыполнение в установленный срок выданного в указанные периоды законного предписания (постановления) или требования органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года N 715.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в указанный Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

В связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), распоряжением администрации Липецкой области от 10 марта 2020 года N 102-р с 10 марта 2020 года на территории Липецкой области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Липецкой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Исходя из положений пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя: выдачу предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (подпункт 5); систематическое наблюдение за исполнением требований санитарного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения требований санитарного законодательства, технических регламентов при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (подпункт 6).

В силу пункта 2 статьи 50 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Согласно статье 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения среди прочего относятся: принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Частью 2 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ определено, что ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в числе прочего, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Исходя из положений статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

В силу пункта 4.4 СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года N 15, одним из мероприятий, направленных на "разрыв" механизма передачи инфекции, среди прочего является ограничение или отмена проведения массовых мероприятий (развлекательных, культурных, спортивных).

Как усматривается из материалов дела, 24 июня 2021 года руководителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области в адрес администрации Липецкой области вынесено предписание N 1849 о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, поступившее в этот же день адресату, которым администрации Липецкой области предписано в срок запретить проведение 26-27 июня 2021 года фестиваля "FOX ROCK FEST" на территории Липецкой области, в г. Липецке, и о выполнении сообщить в надзорный орган до 12 часов 24 июня 2021 года.

В обоснование требований предписания должностным лицом указано, что по состоянию на 24 июня 2021 года в Липецкой области отмечается рост заболеваемости новой коронавирусной инфекции (COVID-19), коэффициент распространения (Rt), которой составил 1,04, рост обращаемости за медицинской помощью в связи с заболеванием привел к сокращению свободного коечного фонда до 20%, прогноз развития ситуации неблагоприятный. На данный момент значения показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемиологического распространения COVID-19, не соответствует III этапу снятия ограничительных мероприятий (соответственно Rt должен превышать 0,5, свободный коечный фонд должен быть не менее 50%) и не позволяют проводить массовые развлекательные мероприятия, в том числе фестивали.

Указанное выше предписание администрация Липецкой области не исполнила, каких-либо мер направленных на его исполнение не предприняла. 26-27 июня 2021 года музыкальный фестиваль проведен с участием более 20 000 зрителей, среди которых находились жители Липецкой области, г. Липецка, гостей из других регионов Российской Федерации.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечениям администрация Липецкой области постановлением судьи Советского районного суда города Липецка к административной ответственности, установленной частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вышестоящие судебные инстанции с выводами судьи районного суда и принятым им актом согласились.

Делая вывод о виновности администрация Липецкой области в совершении вмененного административного правонарушения, судья районного суда и вышестоящие судебные инстанции исходили из того, что органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации не выполнено в установленный срок выданного в период возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), законного предписания (постановления) руководителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Вместе с тем принятые по делу судебные акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Невыполнение в установленный срок выданного в период возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина), законного предписания (постановления) органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий составляет объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из диспозиции данной нормы следует, что установленная ею административная ответственность наступает только в случае неисполнения законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Вопрос о законности и исполнимости предписания о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Как указано выше, предписанием руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области от 24 июня 2021 года N 1849 на администрацию Липецкой области возложена обязанность по запрету проведения в период 26-27 июня 2021 года фестиваля "FOX ROCK FEST" на территории г. Липецка, и о выполнении которой надлежало сообщить в надзорный орган до 12 часов 24 июня 2021 года.

На всех стадиях производства по делу с момента его возбуждения защитники администрации Липецкой области последовательно оспаривали виновность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в совершении вмененного административного правонарушения, заявляя о незаконности указанного предписания и о невозможности его исполнения.

В обоснование данного утверждения защитник ссылался на то, что предписание не содержит требования о введении ограничительных мероприятий (карантина); оно было получено по истечении установленного в нем срока исполнения требований надзорного органа; действия органов местного самоуправления не могут свидетельствовать о виновности исполнительного органа государственной власти Липецкой области.

Аналогичные доводы заявлены защитником администрации Липецкой области в настоящей жалобе.

Признавая указанные доводы несостоятельными, судья районного суда и вышестоящие судебные инстанции исходили из того, что администрация Липецкой области, как высший исполнительный орган государственной власти, участвующий в проведении единой государственной политики в области культуры и здравоохранения, в том числе обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, располагала соответствующими полномочиями, позволяющими дополнительно провести предписанные санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, то есть принять организационные, административные и иные меры, направленные на запрет проведения на территории области фестиваля - массового развлекательного мероприятия.

Вместе с тем, делая такой вывод, судебные инстанции в нарушение требований статей 24.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не проверили обстоятельства, на которые указывалось на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении и которые имеют значение для его разрешения.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Такие меры были приняты и распоряжением администрации Липецкой области от 10 марта 2020 года N 102-р "О введении режима повышенной готовности на территории Липецкой области" с 10 марта 2020 года на территории этого региона введен режим повышенной готовности для органов управления и сил Липецкой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей (статья 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

Постановлением администрации Липецкой области от 26 марта 2020 года N 159 "О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области" приняты дополнительные меры по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), которыми введен запрет по 30 июня 2021 года включительно проведение зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий (пункта 1.1 Постановления в редакции от 16 июня 2021 года).

Пунктом 1.2.2 постановления администрации Липецкой области от 26 марта 2020 года N 159 "О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области" (в редакции от 16 июня 2021 года) определено: действие пункта 1.1, абзацев первого и второго подпункта 1 пункта 1.2 не распространяется на проведение на открытом воздухе мероприятий, указанных в пунктах 1.1, 1.2 настоящего постановления (с числом участников не более 50% от вместимости площадки), при условии соблюдения гражданами социального дистанцирования и использования масок, предусмотренных пунктами 1.6, 1.6.5 настоящего постановления.

Решением Липецкого городского Совета депутатов от 29 марта 2005 года N 33 утверждены Правила проведения зрелищных мероприятий в г. Липецке, которые определяют порядок организации и проведения зрелищных мероприятий, устанавливают обязанности руководителей организаций и физических лиц (индивидуальных предпринимателей), оказывающих услуги в сфере проведения зрелищных мероприятий на территории г. Липецка.

12 марта 2021 года ООО "Рифф", выступая в роли организатора фестиваля "FOX ROCK FEST", направило уведомление администрации г. Липецка о согласовании данного мероприятия.

Руководствуясь указанными правилами ООО "Рифф" и администрация г. Липецка согласовали проведение в период 26-27 июня 2021 года фестиваля "FOX ROCK FEST" с числом участников 30 000 человек в г. Липецке на территории острова Зеленый, вмещающей 100 000 человек, при условии соблюдений дополнительных мер по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) в Липецкой области, утвержденных Постановлением администрации Липецкой области от 26 марта 2020 года N 159.

Тем самым необходимые ограничительные мероприятия на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации администрацией Липецкой области в рассматриваемой сфере на дату совершения административного правонарушения введены.

Предписание руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области от 24 июня 2021 года N 1849 не содержит требований принять решение о введении новых необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Существенным признаком предписания контрольного (надзорного) органа так же является установление разумного срока исполнения такого предписания, под которым понимается отрезок времени, необходимый и достаточный для исполнения указанных в нем мероприятий с учетом их объема и требуемых финансовых и материальных затрат.

Предписание N 1849 вынесено руководителем Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области 24 июня 2021 года и получено администрацией Липецкой области в тот же день. При этом срок исполнения изложенных в нем требований должностным лицом определен до 12 часов 24 июня 2021 года.

Требование не отвечает критериям разумности и исполнимости, если для него не предоставлено разумного срока, в течение которого следует осуществить данное действие.

Такой разумный срок исполнения требований, изложенных в предписании руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области от 24 июня 2021 года N 1849, предоставлен не был.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судьей Советского районного суда г. Липецка не было получено доказательств наличия у администрации Липецкой области возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность. Не было представлено таких доказательств и при рассмотрении жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и в вышестоящих судебных инстанциях.

В силу частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При указанных обстоятельствах невозможно сделать безусловный вывод о виновности администрации Липецкой области в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Принимая во внимание изложенное, принятые по делу судебные акты законными признать нельзя.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление судьи Советского районного суда г. Липецка от 4 августа 2021 года, решение судьи Липецкого областного суда от 2 сентября 2021 года и постановление судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года, вынесенные в отношении администрации Липецкой области по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене.

Производство по настоящему делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 названного Кодекса - в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены состоявшиеся по делу судебные постановления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

жалобу защитника Шараповой Н.Н. удовлетворить.

Постановление судьи Советского районного суда г. Липецка от 4 августа 2021 года, решение судьи Липецкого областного суда от 2 сентября 2021 года и постановление судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 марта 2022 года, вынесенные в отношении администрации Липецкой области по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров