Решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 г. N 3а-477/2021 (ключевые темы: территориальные зоны - правила землепользования и застройки - городская дума - функциональные зоны - документы территориального планирования)

Решение Алтайского краевого суда от 16 июня 2021 г. N 3а-477/2021

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. С.В. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, установил:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки города Барнаула).

Указанное решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU***.

К. С.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором просит признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденный решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения территориальной зоны ПК-2 (коммунальная зона) и функциональной коммунальной зоны (ПК-2) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>

В обоснование административных исковых требований административный истец ссылается на то, что с октября 2019 года является собственником земельного участка по адресу: <адрес>. С целью узаконения жилого дома, расположенного на спорном земельном участке, он обратился в комитет по строительству, архитектуре и развития г. Барнаула для получения градостроительной справки, однако ему в этом отказано, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденным решением Барнаульской городской Думой 25 декабря 2019 года N 447 (далее Правила землепользования г. Барнаула), спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-2 - коммунальная зона, где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной коммунальной зоны оспариваемыми нормативными правовыми актами противоречит требованиям ч. 3 ст. 31, п. 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при этом объектов, планируемых к размещению в коммунальной зоне (ПК-2), в Генеральном плане не отображено, что не отвечает критериям ясности, недвусмысленности норм о территориальном планировании и градостроительном зонировании.

Представитель административного истца Ф. Е.М. в судебном заседании поддержала заявленные требования в полном объеме, представитель Барнаульской городской думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула О. Е.А. возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам письменных возражений; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены о судебном заседании надлежащим образом, в связи с чем суд, руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в административном деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, с 10 сентября 2019 года К. С.В. и К. Т.И. являются участниками общей долевой собственности (по ? доли) в отношении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> отнесен к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальные жилые дома (выписка из Единого государственного реестра недвижимости - л.д. 13-16, т.1).

На данном земельном участке расположен самовольно возведенный жилой дом, в котором административный истец проживает с 1983 года (л.д. 17 т. 1).

Согласно фрагменту Генерального плана г. Барнаула - Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула земельный участок по адресу <адрес>А находится в коммунально-складской функциональной зоне.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий спорный земельный участок по указанному адресу находится в территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2).

В соответствии с пунктом 3.2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена или создана самовольная постройка, и которое выполнило требование о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, приобретает право собственности на такие здание, сооружение или другое строение в соответствии с настоящим Кодексом.

В целях реализации своего права на оформление жилого дома в собственность К. С.В. обратился в комитет по строительству, архитектуре и развитию <адрес> для получения градостроительной справки. Согласно ответу на это заявление земельный участок по <адрес> находится согласно Правилами землепользования <адрес> в территориальной зоне ПК-2 (коммунальная территориальная зона), в которой не предусмотрено жилищное строительство.

Предусмотренный статьей 76 Правил землепользования и застройки города Барнаула 2019 года регламент территориальной зоны ПК-2 не предусматривает размещение индивидуальных жилых домов, как и установленная Генеральным планом города Барнаула коммунально-складская функциональная зона, то есть требования градостроительного законодательства исключают размещение индивидуальных жилых домов на основании вышеуказанной нормы закона края.

При таких обстоятельствах административный истец с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории его земельного участка.

Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено, по данным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются. Вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда по административному делу N 3а-2/2020 по административному иску К. В.И. к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года N 344 "Об утверждении Генерального плана городского округа - города Барнаула", решения от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула" также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из системного толкования положений пунктов ?, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из представленных административным ответчиком фрагментов Приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана города Барнаула следует нахождение земельного участка по <адрес> в коммунально-складской функциональной зоне.

Из фрагмента Приложения 1 Правил землепользования и застройки города Барнаула следует нахождение указанного земельного участка в территориальной зоне ПК-2 (коммунальной зоне).

Таким образом, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона, в которой расположен земельный участок административного истца, соответствует предусмотренной Генеральным планом зоне функционального назначения.

В соответствии с ранее действовавшими Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N 834, земельный участок также находился в территориальной зоне коммунальных объектов (П-6).

Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки территориальные зоны устанавливаются с учетом, в частности, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п. 3 ст. 31, п.п.4 и 5 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (ч. 11 ст. 9 ГрК РФ).

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (ч. 1 ст. 3 0 ГрК РФ, ст. 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (ч.ч.8 и 9 ст. 36 ГрК РФ).

Постановлением Администрации Алтайского края от 09 апреля 2015 года N 129 утверждены нормативы градостроительного проектирования Алтайского края (далее - Нормативы градостроительного проектирования), разработанные в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, закона Алтайского края от 29 декабря 2009 года N 120-ЗС "О градостроительной деятельности на территории Алтайского края" на основании статистических и демографических данных с учетом природно-климатических, социальных, национальных и территориальных особенностей Алтайского края, п. 10.14 которых предусматривает, что величина санитарного разрыва для железнодорожных путей определяется в соответствии с требованиями настоящих нормативов, но не менее 100 м.; на территории санитарного разрыва, вне полосы отвода железной дороги допускается размещение автомобильных дорог, транспортных устройств и сооружений, автостоянок, линий электропередачи и связи. При этом озеленение должно составлять не менее 50% от площади санитарного разрыва.

На основании п. 1.10. Нормативов градостроительного проектирования перечень видов функциональных зон в документах территориального планирования может включать в себя: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, в том числе зоны размещения военных и иных режимных объектов, зоны кладбищ, прочие зоны специального назначения.

Жилые зоны предусматриваются в целях создания для населения удобной, здоровой и безопасной среды проживания. Не допускается размещать в жилых зонах объекты и осуществлять виды деятельности, не соответствующие требованиям настоящих нормативов (п. 1.11 Нормативов градостроительного проектирования).

Как следует из п. 1.14 Нормативов градостроительного проектирования, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Размещение объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта на территориях городских округов и поселений Алтайского края должно осуществляться в соответствии с требованиями настоящих нормативов (п. 10.7 Нормативов градостроительного проектирования).

Как следует из представленных комитетом по строительству, архитектуре и развитию г. Барнаула сведений, согласно положению о территориальном планировании коммунально-складская функциональная зона отнесена к производственной зоне, зоне инженерной и транспортной инфраструктуре.

Земельный участок по <адрес> находится в пределах 100 метров от железной дороги, т.е. в санитарном разрыве (санитарной полосе отчуждения) транспортных коммуникаций, что отражено на Карте комплексной оценки территории материалов по обоснованию Генерального плана г. Барнаула.

Согласно подразделу 3.7.8 раздела 3.7 главы 3 тома 1 материалов по обоснованию Генерального плана г. Барнаула в соответствии со СНиП 2.07.01-89 предусматривается 100 метровая санитарно-защитная зона от железнодорожных путей, в этой зоне, вне полосы отвода железной дороги, допускается размещать автомобильные дороги, гаражи, стоянки автомобилей, склады, учреждения коммунально-бытового назначения.

Таким образом, установление в районе принадлежащего административному истцу земельного участка как территориальной коммунальной зоны, так и функциональной коммунально-складской зоны является обоснованным и соответствует нормативам градостроительного проектирования.

То обстоятельство, что принадлежащий административному истцу земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, имеет вид разрешенного использования - индивидуальные жилые дома, в данном случае само по себе не может повлечь признание не действующими оспариваемых нормативно-правовых актов, тем более, что положения пункта 2 статьи 1, пункта 12 статьи 9, части 8 статьи 36 ГрК РФ, части 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ не исключают для административного истца возможности эксплуатации принадлежащего ему земельного участка, поскольку и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (ст. 30 ГрК РФ), и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

На основании изложенного правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административные исковые требования К. С.В. к Барнаульской городской Думе о признании не действующим Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением от 25 декабря 2019 года N 447 в части распространения функциональной коммунально-складской зоны и территориальной коммунальной зоны (ПК-2) на земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, оставить без удовлетворения.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Мотивированное решение составлено 18 июня 2021 года