Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 октября 2022 г. N АПЛ22-402 Решение суда об отказе в признании недействующим пункта 8.18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. N 1156, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 октября 2022 г. N АПЛ22-402

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой Н.А.

при секретаре Бахановой В.А.

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению садоводческого некоммерческого товарищества "Защита" о признании недействующим пункта 8 ¹⁸ Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156,

по апелляционной жалобе садоводческого некоммерческого товарищества "Защита" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2022 г. по делу N АКПИ22-293, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей садоводческого некоммерческого товарищества "Защита" адвоката Быкова В.Ю. и Курмашева С.М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Новожиловой О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

12 ноября 2016 г. Правительство Российской Федерации издало постановление N 1156 (далее - Постановление N 1156), которым утвердило Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Правила).

Нормативный правовой акт размещён на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 17 июня 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г.

Правила устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора (пункт 1).

Согласно пункту 8 ¹⁸ Правил до дня заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами услуга по обращению с твёрдыми коммунальными отходами оказывается региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (далее - региональный оператор) в соответствии с условиями типового договора и соглашением и подлежит оплате потребителем в соответствии с условиями типового договора по цене, равной утверждённому в установленном порядке единому тарифу на услугу регионального оператора, с последующим перерасчётом в первый со дня заключения указанного договора расчётный период исходя из цены заключённого договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Садоводческое некоммерческое товарищество "Защита" (далее также - Товарищество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8 ¹⁸ Правил. В обоснование заявленного требования указало, что данная норма фактически возлагает на одного субъекта гражданского права (исполнителя) обязанность принимать со стороны другого субъекта гражданского права (заказчика) оказание услуг, не основанных на договоре и, следовательно, на гражданско-правовом обязательстве, что прямо ограничивает Товарищество в приобретении и осуществлении гражданских прав и обязанностей своей волей и в своём интересе, поскольку противоречит пунктам 1, 2 статьи 1, статье 128, пункту 1 статьи 421, пунктам 1, 2 статьи 307 и пункту 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что оспариваемая норма была применена Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области при рассмотрении искового заявления акционерного общества "Управляющая компания по обращению с отходами в Ленинградской области" к Товариществу о взыскании задолженности за оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, административный иск не признало, просило в его удовлетворении отказать, так как оспариваемое нормативное правовое положение издано в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Товариществу отказано.

Не согласившись с таким решением, Товарищество подало апелляционную жалобу, ссылаясь на незаконность и необоснованность решения суда первой инстанции. Указало, что, регулируя рассматриваемые правоотношения в случаях, когда договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами ещё фактически не заключён, Правительство Российской Федерации вышло за пределы предоставленных ему законом полномочий, пункт 8 ¹⁸ Правил нарушает принцип свободы договора в гражданском праве. Просит отменить обжалуемое решение ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В письменном отзыве Правительство Российской Федерации не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, вынесено с учётом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела. Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья регулирует Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства).

Названный закон устанавливает, что утверждение правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами относится к полномочиям Правительства Российской Федерации (абзацы второй, третий статьи 5, пункт 2 статьи 24 ⁶).

Во исполнение требований федерального законодателя Правительство Российской Федерации Постановлением N 1156 утвердило Правила.

Соблюдение порядка утверждения Правил и введения их в действие проверялось в Верховном Суде Российской Федерации и было подтверждено вступившим в законную силу решением от 14 октября 2020 г. по административному делу N АКПИ20-502, которым проверялась законность пункта 8 ¹⁷ Правил.

На основании изложенного суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что пункт 8 ¹⁸ Правил утверждён Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий, а доводы административного истца о том, что оспариваемое правовое регулирование установлено Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, являются несостоятельными.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведённые требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проверив на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, оспариваемый пункт 8 ¹⁸ Правил, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу, что его положения соответствуют требованиям гражданского законодательства, законодательства в области обращения с отходами производства и потребления и, следовательно, не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В соответствии со статьёй 24 ⁷ Закона об отходах производства региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами с собственниками твёрдых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора (пункт 1). Собственники твёрдых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твёрдые коммунальные отходы и находятся места их накопления (пункт 4). Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утверждённым Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5).

В силу статьи 426 ГК РФ публичным договором признаётся договор, заключённый лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (пункт 1). Условия публичного договора определяются пунктами 2 и 4 названной статьи Кодекса и правилами, обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

В силу приведённых законоположений собственник твёрдых коммунальных отходов обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на условиях типового договора с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твёрдые коммунальные отходы и находятся места их накопления. При этом стороны договора вправе лишь дополнить его иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

Форма такого типового договора утверждена Постановлением N 1156.

Пункт 8 ¹⁸ Правил определяет порядок взаимодействия регионального оператора и собственников твёрдых коммунальных отходов до дня заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, оказываемых в соответствии с условиями типового договора и соглашением, подлежащих оплате потребителем в соответствии с условиями типового договора по цене, равной утверждённому в установленном порядке единому тарифу на услугу регионального оператора.

Такое правовое регулирование, вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, осуществлено Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленной ему федеральным законодателем компетенцией и соответствует требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, регулирующего рассматриваемые правоотношения. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.

Согласно пункту 3 статьи 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно.

Ссылки в апелляционной жалобе Товарищества на противоречие пункта 8 ¹⁸ Правил статьям 128, 307, 426, 445 ГК РФ несостоятельны, так как обязанность собственника твёрдых коммунальных отходов заключить договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на условиях типового договора установлена законом (статья 24 ⁷ Закона об отходах производства), а оспариваемая норма лишь конкретизирует порядок взаимодействия регионального оператора и собственника твёрдых коммунальных отходов до дня заключения договора, направлена на обеспечение принципа стабильности гражданского оборота. Иной подход в нарушение статьи 10 ГК РФ допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором.

Следует отметить, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. по административному делу N АКПИ20-502 подтверждена законность пункта 8 ¹⁷ Правил, конкретизирующего условия, при выполнении которых договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами между потребителем и региональным оператором считается заключённым. Правовое регулирование, предусматривающее, что потребитель после размещения предложения регионального оператора о заключении договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами вправе направить ему заявку и необходимые документы, а в случае их ненаправления договор считается заключённым на условиях типового договора, признано соответствующим гражданскому законодательству, законодательству в области обращения с отходами производства и потребления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспоренных нормативных правовых положений отсутствует.

Суд первой инстанции принял решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, при правильном их толковании. Вывод суда о законности пункта 8 ¹⁸ Правил сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу садоводческого некоммерческого товарищества "Защита" - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Зайцев

Члены коллегии

Е.В. Горчакова

Н.А. Ксенофонтова