Гражданин и местная власть (И.И. Овчинников, "Гражданин и право", N 7/8 июль - август 2002 г.)

Гражданин и местная власть

К вопросу о сущности местного самоуправления

Совершенствование механизма государственной власти - составная часть процесса реорганизации политической системы в РФ. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления. Анализ конституционных положений, новейшего законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что формирование местного самоуправления предполагает изменение сущностных характеристик прежних органов государственной власти на местах, сложившихся, и нередко гипертрофированных в пользу вышестоящих органов, отношений между центром и местами, переход к принципиально иному уровню взаимоотношений органов власти и управления.

Основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений служит статья 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России сложилась единая система власти народа (публичной власти); ее элементами являются органы государственной власти и органы местного самоуправления (муниципальные, местные органы власти).

Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом деконцентрировать многие функции центральной власти, перенести принятие решений по вопросам местного жизнеобеспечения в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Местная власть формируется в государстве, как правило, для решения следующих задач: предоставление населению основных социальных услуг (обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, оказание необходимой медицинской помощи и др.); обеспечение непосредственного взаимодействия с населением и вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного значения и общегосударственных дел; привлечения местных ресурсов, характерных для данного муниципального образования, с целью развития малого и среднего бизнеса, создания новых рабочих мест, увеличения налогооблагаемой базы, решения иных вопросов улучшения качества местной жизни.

Практика реализации идей местного самоуправления выработала, наряду с различными муниципальными моделями даже внутри одной страны, и некоторые общие подходы к формированию системы местного самоуправления, статусу и функциям органов власти и управления и пределам осуществления ими своих полномочий. Местное самоуправление, как показывает опыт многих развитых государств, выступает необходимой структурой, одним из основных элементов любого демократического режима. Эти идеи нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году государствами-членами Совета Европы, межправительственной европейской региональной организации, в которую входит более 20 государств.

В Хартии отмечено, что право граждан на участие в управлении общественными делами - составная часть демократических принципов, ценность которых признается всеми государствами. Самым непосредственным образом это право может быть реализовано именно на местном уровне. Существование местных сообществ, функционирующих на основах самоуправления и облеченных реальной ответственностью, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину. Защита и укрепление местного самоуправления представляют собой существенный вклад в строительство таких государств, которые основываются на принципах демократии и децентрализации власти.

В соответствии с положениями Хартии субъектом местного самоуправления являются не органы власти и управления, а местные сообщества, т.е. сами люди, составляющие население самоуправляемых единиц. На первый взгляд выделение данного субъекта не согласуется с реальностью, даже западной. Ведь фактически основная ответственность за повседневное решение местных дел ложится на соответствующие организационные структуры - органы, должностных лиц. Качественная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ контролировать и управлять значительной частью общественных дел. В разных странах Европы существуют весьма разнообразные системы местного самоуправления (местного управления), различный объем местных дел, поэтому Хартия закрепила общую формулу. Ее смысл не в том, что существует некий общий для всех перечень местных вопросов, доверяемых решать местным сообществам, а в том, что если этот перечень закреплен, например, в российском законодательстве, то органы государственной власти не вправе вмешиваться в его осуществление.

В действующем законодательстве должен быть установлен не только круг вопросов местного значения, но и сами полномочия. На наш взгляд, в законодательном регулировании главное - это определение функций местного самоуправления, т.е. направлений деятельности, вопросов, которыми муниципальные образования, все население должны и реально могут заниматься, решать, контролировать. Что же касается конкретных полномочий, то основная их часть должна быть сосредоточена в законодательных актах субъектов РФ, на основе базовых положений федерального законодательства. Отдельные вопросы могут быть определены договорами между субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Часть полномочий следует закреплять в уставах муниципальных образований, естественно, в рамках закона или иного правового акта федерального или регионального уровня.

К сожалению, законодатель смешал территориальные единицы "естественного" типа, т.е. собственно населенные пункты, и "искусственного" - районы (см., например, ст.12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Сразу обостряются проблемы управляемости территориями, поскольку в соответствии с положениями закона между сельским муниципальным образованием и районным муниципальным образованием нет отношений соподчинения. Таким образом, получилась двух-, а в ряде случаев даже трехзвенная система самоуправления.

В российском законодательстве вопросы местного значения между уровнями местного самоуправления фактически не разграничены. Есть конкуренция и между органами местного самоуправления одного территориального уровня, так как компетенционные вопросы также четко не разграничены между ними.

Особенности создания правовой базы местного самоуправления

Современные проблемы формирования местного самоуправления можно свести к трем основным группам: организационно-правовые, финансово-экономические и правозащитные. Последние можно раскрыть как проблемы гарантий прав местного самоуправления, включая создание механизмов их судебной защиты.

Многие из указанных проблем обусловлены тем, что законодательством закреплены лишь наиболее важные моменты, связанные с реализацией национальной концепции местного самоуправления и потому нельзя дать исчерпывающие ответы на все вопросы, возникающие в практической работе местных органов самоуправления, включая органы территориального общественного самоуправления. Такое положение обусловлено рядом причин. Прежде всего, регламентация общественных отношений в сфере местного самоуправления испытывает на себе влияние прежних правовых конструкций и подходов, которые не в полной мере отвечают идее местного самоуправления, содержит компромиссные формулировки, не до конца проработанных механизмов реализации тех или иных положений. При создании основ правового механизма неясно было и финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления (сказывалось общее финансовое состояние страны), запутанным было и регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Важно учитывать, что идея формирования местного самоуправления возникла в ходе перестройки в качестве теоретического постулата на уровне высших политических органов и была как бы спущена "сверху". Только с большой натяжкой можно говорить о том, что на местах уже была создана хоть какая-то основа для восприятия новых взглядов на организацию местной жизни.

Отметим характерные особенности современного процесса формирования местного самоуправления в России.

При всей новизне ряда демократических институтов первые законодательные акты в сфере местного самоуправления отражали определенную преемственность статуса и функций системы местных Советов народных депутатов. С началом разработки законодательного регулирования местного самоуправления в обществе стали появляться представления о самоуправлении как системе, охватывающей абсолютно все стороны жизнедеятельности и жизнеобеспечения местного населения, как "самодостаточном феномене", поглощающем на местном уровне не только государственные функции, основанные на практике советского патерналистского государства, но и чуть ли не все институты гражданского обществ. Эта "муниципальная эйфория" опасна и сегодня своими завышенными социальными ожиданиями, особенно в условиях кризисного состояния экономики и политической нестабильности.

Существенное влияние на процесс формирования организационных структур местного самоуправления оказало то обстоятельство, что в Декларации "О государственном суверенитете РСФСР" от 12 июня 1990 г. принцип разделения властей был провозглашен "важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства". Вопреки мировой практике этот принцип был положен в основу и законодательства РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым была создана одна-единственная модель организационной структуры органов местного самоуправления для всех субъектов РФ, для всех территорий, на которых создавались органы местного самоуправления. Это привело к резкому усилению исполнительной власти, расширению возможностей ее влияния на формирование структур местного самоуправления. Начался процесс заинтересованного ее участия (во многих случаях решающего) в разработке нормативных актов о местном самоуправлении в регионах.

Характерной особенностью процесса формирования местного самоуправления явилось (и остается) несоответствие реальных материально-финансовых возможностей органов местного самоуправления предусматриваемым в законодательных актах и все возрастающим их основным функциям и обязанностям. Между тем падение производства, инфляция, низкий уровень социальной защиты большей части населения не только сдерживают фактическое обретение органами местного самоуправления нормальных условии для выполнения своих функций, делают незначительным их реальное влияние на улучшение жизни населения, но и ведут к утрате доверия граждан к местному самоуправлению.

По мере расширения и углубления процесса разработки нормативного регулирования местного самоуправления в современной России нарастало осознание необходимости большего учета зарубежного опыта. Как правило, главное внимание в этом опыте уделялось не столько содержанию функций и полномочий местного самоуправления в различных областях местной жизни, сколько его организационным формам. Причем все большую популярность завоевывала модель "сильный мэр - слабый Совет". Ее пытались совместить как с принципами Европейской хартии о местном самоуправлении, так и с отечественным опытом закрепления статуса местных Советов народных депутатов.

Первым законодательным актом, закрепившим основы местного самоуправления, стал союзный Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1990 г. Им отменялся прежний статус местных Советов и в государственную систему вводилось местное самоуправление. В Законе определялись понятие, система и основные принципы местного самоуправления, его первичный уровень, право граждан непосредственно решать важнейшие вопросы местного значения; регулировалась экономическая основа местного самоуправления; вводился институт коммунальной собственности (что было принципиально новым явлением для существовавшей экономической системы); устанавливалось право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях; детально определялись финансовая основа местного самоуправления, доходы местных бюджетов, новые финансовые права местных Советов. Закон предоставлял союзным и автономным республикам право принимать законодательные акты, регулирующие местное самоуправление. В союзном законе устанавливалась система гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления, а также их ответственность за законность и принимаемых решений. Этот "концептуальный каркас" новых правовых институтов и норм использовался в последующих законах о местном самоуправлении.

Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал принятый в июле 1991 г. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Он четко установил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Принятию Закона предшествовало соответствующее изменение Конституции РСФСР 1978 г. Раздел о местных органах власти был заменен разделом "Местное самоуправление в Российской Федерации". В нем предусматривалось, что "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов" (ч.2 ст.138 Конституции РСФСР 1978 г.).

Закон РСФСР о местном самоуправлении содержал нормативную разработку концепции местного самоуправления, исходя из принципа разделения властей, четкого разграничения статусов местных Советов и местной администрации. Было закреплено право республик регулировать законами местное самоуправление и право районных, городских, поселковых и сельских Советов принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Закон не был свободен от "издержек", обусловленных своеобразной "наследственностью" элементов прежней системы местных органов власти. Так, в Законе сохранялись соподчиненность (по вертикали) представительных органов и местной администрации, право вышестоящих органов отменять в некоторых случаях решения нижестоящих местных Советов, исполнительных и распорядительных органов. Важной особенностью Закона 1991 г. было закрепление единой модели системы органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации.

В условиях нарастающего политического кризиса после августа 1991 г. были отложены как выборы в представительные органы местного самоуправления, так и выборы глав местных администраций. Вводился порядок назначения и смещения глав местных администраций главой вышестоящей администрации, который, в свою очередь, назначался Президентом. Тем самым фактический статус глав местных администраций был выведен за рамки Закона о местном самоуправлении.

Длительное время развитие местного самоуправления сдерживала неопределенность содержания конкретных полномочий федеральных органов и нижестоящих органов государственной власти в области местного самоуправления. После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. потребовалось три с половиной года на разработку федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления. Федеративный договор существенным образом изменил компетенцию федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ. К их совместному ведению было отнесено "установление общих принципов организации местного самоуправления", что и стало впоследствии нормой п."н" ч.1 ст.72 Конституции РФ 1993 г. Все полномочия, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, стали осуществляться органами государственной власти субъектов самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.

Федеративный договор не остановил развитие политического кризиса, который в середине сентября 1993 г. вступил в новую фазу -конституционный кризис федеральной власти. Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" было прервано осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ. Вскоре издается несколько президентских указов, направленных на осуществление кардинальной реформы органов местного самоуправления, а действующие на основании Закона 1991 г. сельские, поселковые, районные и городские Советы прекратили свою деятельность. Утвержденное Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы вносило существенные изменения в организацию местного самоуправления, систему и статусы его представительных и исполнительных органов по сравнению с тем, как это регулировалось Законом о местном самоуправлении 1991 г.

В своих основных положениях указы, составившие суть "президентской реформы" местного самоуправления, находились в противоречии с новой Конституцией РФ. Даже в то время, когда новая Конституция РФ была принята и вступала в силу 23 декабря, Президент РФ издает 22 декабря 1993 г. Указ (вступил в силу со дня его подписания), который гласил: "Считать исчерпывающим перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации", осуществляет местная администрация". Это была одна из основных идей президентской реформы - ограничение функций представительных органов местного самоуправления и максимальное усиление позиций местной администрации. Нет ничего удивительного в том, что уже в феврале 1994 г. Государственная Дума принимает два постановления в связи с тем, что нормотворчество органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления шло с нарушением положений новой Конституции РФ, в том числе и по вопросам избирательных прав граждан, существенно ограничивало конституционные права населения на местное самоуправление.

10 июня 1994 г. Государственная Дума принимает постановление "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации". Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления отмечал, что на большинстве территорий, на которых должно осуществляться местное самоуправление, в течение более чем полугода нет избранных гражданами выборных органов. Комитет обратил внимание на то, что одна из причин такого положения - несоответствие принятых с октября 1993 г. указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления новой Конституции РФ.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положил начало новому этапу в процессе формирования правовой базы местного самоуправления в современной России. Он решил главную задачу -реализовывал пункт "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ, т.е. установил общие принципы организации местного самоуправления для всей России. Закон закрепил: самостоятельность местного самоуправления, невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, права граждан на осуществление местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, функции и полномочия его органов, государственные гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством. Несомненное достоинство Федерального закона - в основе всей его концепции лежит понятие "муниципальное образование", первоначально закрепленное в ГК РФ лишь в качестве субъекта отношений муниципальной собственности. Федеральный закон наделил муниципальные образования публично-правовым статусом, что позволяет интегрировать главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Он более полно, по сравнению с предыдущим законодательством, соответствует основным нормам и положениям Европейской хартии о местном самоуправлении.

Практика показала, что "освоение" конституционной модели местного самоуправления в федеральном и региональном законодательстве, а также на муниципальном уровне представляет довольно сложную задачу. После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" потребовалось принятие еще нескольких федеральных законов: "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О национально-культурной автономии", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О закрытом административно-территориальном образовании", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества", "Об охране окружающей природной среды", "О плате за землю", "Об образовании" и др.

По данным Российского статистического агентства, в РФ на 1 сентября 1999 г. насчитывалось 12 281 муниципальное образование. В 22 субъектах РФ муниципальные образования созданы практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление. Еще в 22 - местное самоуправление осуществляется лишь в районах и городах значения соответствующего субъекта РФ: в муниципальные образования там преобразовано от 7 до 15% административно-территориальных единиц. В 21 субъекте внутригородские и внутрирайонные муниципальные образования встречаются редко. В 10 субъектах преимущественно, а в двух -исключительно муниципальными образованиями являются города районного значения и сельские поселения. В семи субъектах РФ формирование местного самоуправления не завершено.

Не менее сложной выглядит система местного самоуправления с точки зрения уровней самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -Федеральный закон) допускает ситуацию, при которой в границах одного муниципального образования могут быть другие муниципальные образования. Более 500 муниципальных образований 32 субъектов РФ входят в состав других муниципальных образований. В этих случаях жители не только избирают свой орган местного самоуправления, но и участвуют в выборах органа самоуправления второго уровня. Муниципальные образования этих уровней независимы, а предметы их ведения разделены. Муниципальные образования второго уровня составляют более 53% общего числа муниципальных образований.

В современных условиях можно выделить следующие типы территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ: в 37 субъектах муниципальными образованиями являются административные районы и города, в 23 - административные районы, города и сельские округа, в 11 - города и сельские округа, в 6 - административные районы, в 5 - сельские округа и поселки, в 2 субъектах - города и сельские округа. В 5 субъектах территории муниципальных образований либо не определены, либо ими являются только отдельные территории.

Существенно различается число муниципальных образований в разных субъектах РФ. В Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе всего четыре муниципальных образования, а в Республике Татарстан их свыше 900. Значительны различия муниципальных образований и по числу избирателей, проживающих на их территориях: от десятков до сотен тысяч. Половина муниципальных образований созданы на территориях, где проживает до одной тысячи избирателей. В трех муниципальных образованиях избирателей более миллиона (города Екатеринбург, Нижний Новгород, Новосибирск).

В подавляющем большинстве муниципальных образований (95,74%) представительные органы местного самоуправления формируются из депутатов, избранных на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В 4,26% муниципальных образований полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляют собрания (сходы) граждан (534 муниципальных образования в 15 субъектах РФ) в соответствии с уставами муниципальных образований и действующим законодательством.

Федеральный закон предусматривает различные способы замещения должности главы муниципального образования. В настоящее время более 96% глав муниципальных образований были избраны, при этом более 65% -непосредственно населением, около 30% - представительными органами местного самоуправления и более 1% - собранием (сходами) граждан. Представительными органами назначены около 2% глав муниципальных образований, другими органами и должностными лицами - 1,41%. В соответствии с Федеральным законом уставы муниципальных образований предусматривают различные взаимоотношения избранных населением глав муниципальных образований с представительными органами местного самоуправления. Так, в 64,7% муниципальных образований глава муниципального образования (местного самоуправления) является высшим должностным лицом, входит в состав соответствующего представительного органа местного самоуправления. Он председательствует на заседаниях этого органа и обладает правом решающего голоса.

Главы муниципальных образований в других случаях (около 10%) являются высшими должностными лицами муниципального образования (главами местного самоуправления), возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципального образования, но не входят в состав представительных органов местного самоуправления. Главы некоторых муниципальных образований (7,68%) возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований и не обладают иными функциями и полномочиями*(1).

Разновеличие муниципальных образований значительно усложняет работу по регулированию их компетенции федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем это повышает роль Уставов самих муниципальных образований в определении конкретных правомочий органов муниципальной власти, исходя из управленческих и финансовых возможностей каждого муниципального образования. Предстоит пересмотр действующих уставов с целью отражения в них не общего набора функций, а действительно реальных прав муниципальных образований.

Правовые и финансово-экономические проблемы становления местного самоуправления

В утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации указан ряд общих проблем становления местного самоуправления в современных условиях. К ним отнесены:

- несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении, наличие актов, противоречащих Конституции РФ;

- неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

- несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении;

- бездействие органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие нормативного регулирования вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

- отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления;

- недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

- несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

Весьма обширные и сложные задачи возникают в связи с созданием условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий. В первую очередь речь идет о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью, включая собственность на землю, формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка, а также участии органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилище, охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях.

Один аспект этой проблемы состоит в том, что большинство муниципальных образований - это небольшие поселения. Объекты муниципальной собственности имеются лишь в 11 160 муниципальных образованиях. Из них: муниципальные предприятия - в 4917 муниципальных образованиях, муниципальные учреждения образования - в 8792, муниципальные учреждения здравоохранения - в 7916, муниципальные учреждения культуры и спорта - в 7950, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения - в 8510.

Другой аспект этой проблемы - отсутствие стабильности правового регулирования и сбалансированности полномочий представительных органов и местной администрации. Во многих правовых актах видна тенденция дать дополнительные полномочия местной администрации, усилить ее роль и влияние в решении вопросов жизнеобеспечения на соответствующей территории, сделать более независимой от представительного органа. Особенно четко это выражено в многочисленных актах органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Важно учитывать и другие факторы экономического свойства. Формирование местного самоуправления невозможно без собственной прочной финансовой базы муниципальных образований в городах, районах, селах и поселках. К сожалению, в статьях федерального законодательства, регламентирующих местные бюджеты, по сути, нет четко определенных источников достаточного финансирования деятельности по решению вопросов местного значения. Следует признать, что ныне финансирование многих муниципальных образований находится в плачевном состоянии и переводится либо в систему федеральных налогов, полностью зачисляемых только в федеральный бюджет, либо основная их часть передается на уровень субъекта Федерации. Местные бюджеты пока принимаются не более чем в 10 тыс. муниципальных образований. В большинстве субъектов Федерации формирование доходной части местных бюджетов осуществляется в основном не за счет собственных доходных источников, а путем отчислений от регулирующих доходов. Собственные доходы местных бюджетов не превышают 5-6%. Таким образом, для местных бюджетов подавляющая часть их доходов является результатом реализации межбюджетных отношений. С введением в действие ч. 1 Налогового кодекса РФ доля собственных доходов уменьшилась в 4-5 раз. В малых городах и сельских населенных пунктах, составляющих подавляющее большинство муниципальных образований (из 12 281 - более 9500), нельзя ожидать сколько-нибудь значимых поступлений в местные бюджеты от оставленных Кодексом местных налогов и сборов: налогов на рекламу, на имущество физических лиц, на наследование или дарение и местные лицензионные сборы. Все это приводит к неоправданным встречным финансовым потокам, когда средства централизуются в федеральном и региональных бюджетах, а затем направляются в местные бюджеты; влияет на финансовую самостоятельность органов местного самоуправления, их заинтересованность в увеличении сбора налогов на своей территории. Снижаются также поступления от местных неналоговых доходов (доходов от использования муниципального имущества, от приватизации муниципальной собственности, от продажи муниципальных земель и нематериальных активов). Фактически мы можем сейчас говорить о реальной передаче управления местными бюджетами на уровень субъекта Федерации. В итоге такой политики состояние местного хозяйства, благоустройства, общественного транспорта, социальных сфер находится на критическом уровне.

Укреплению финансовой основы местного самоуправления могли бы способствовать меры по ослаблению перетока финансовых средств преимущественно в федеральный бюджет. Переориентация налоговой политики именно на поддержку муниципальных образований назрела и жизненно необходима. Пока каждый городской и сельский житель не почувствует лично перемены к лучшему в своем прежде всего социально-экономическом положении, никакое реформирование политических и экономических отношений не получит поддержки на местах.

Финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предусмотренным Конституцией РФ и законодательством. Этот принцип прямо закреплен в ст.9 Европейской хартии о местном самоуправлении, но в нашей стране пока далек от исполнения. Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления должна состоять, наряду с другими мерами, в разработке процедур равномерного распределения финансовых ресурсов или в принятии эквивалентных мер, призванных смягчить воздействие складывающего неодинакового распределения потенциальных источников финансирования, а также расходов, которые эти органы вынуждены нести. Определенную координирующую роль в этом процессе мог бы сыграть норматив минимальной бюджетной обеспеченности на одного человека, предусмотренный Федеральным законом от 28 августа 1995 г. Но такого норматива пока нет.

Анализ распределения доходов и расходов в бюджетной системе Российской Федерации показывает четкую тенденцию к тому, что вышестоящие уровни бюджетной системы постоянно укрепляют свои доходные источники, перекладывая расходы на местные бюджеты. Кроме того, задолженность местных бюджетов на конец года непрерывно растет: в 1994 г. она составляла 12,4%, в 1995 г. - 16,8, в 1996 г. - 32,1, в 1997 г. -48,4%. Одновременно с 1992 по 1998 г. доля капитальных вложений (бюджет развития) снизилась в среднем с 7% в доходной части до 2%. За это же время возросли уровни расходов: на жилищно-коммунальное хозяйство - с 8,6 до 26%, транспортные расходы - с менее чем 1 до 6,9, расходы на образование - с 5,5 до 10%*(2).

Между тем реализация многих функций органов местного самоуправления, их участие в рыночных отношениях и решении вопросов социальной защиты населения практически невозможны устойчивого бюджета и без обеспечивающей осуществление этих функций муниципальной собственности. Насущная задача как субъектов Федерации, так и самих органов местного самоуправления -укрепление муниципальной собственности на уровне не только города, района, но и поселков, сельсоветов (о которых, к сожалению, в законодательстве почти не упоминается).

В дальнейшем совершенствовании нуждается регламентация порядка распоряжения и управления объектами муниципальной собственности. Если при обсуждении концепции местного самоуправления, когда нарабатывались идеи и предложения по структуре, содержанию, объему предоставляемых органам прав и пределам деятельности местного самоуправления, можно было допустить некоторые обобщенные формулировки, то теперь, с накоплением опыта практической работы, нужен четкий механизм разграничения полномочий между органами местного самоуправления различных уровней муниципальных образований. Без такого механизма создается дополнительная конфликтообразующая ситуация.

Систему местного самоуправления в России можно успешно сформировать лишь при определенных условиях: политической стабильности, должном правопорядке, четкой правовой регламентации всех институтов местного самоуправления, гарантированной возможности местным органам самоуправления защитить свои права и законные интересы в судебном порядке.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации предусматривают в рамках налоговой и бюджетной реформы перераспределение средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Федерации в целях обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Здесь выделяются следующие направления:

1) выработка принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления государственных минимальных социальных стандартов;

2) активное формирование муниципальной собственности, передача в муниципальную собственность объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;

3) развитие рынка недвижимости и инвестиционной политики, обеспечивающей привлечение доходов населения и ориентированной на участие представителей малого и среднего бизнеса, в том числе в целях эффективного использования местных природных ресурсов, выполнения работ для населения и оказания ему услуг;

4) обеспечение всего комплекса государственных гарантий местного самоуправления, в том числе минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для их покрытия.

Основные факторы, сдерживающие процесс реализации концепции местного самоуправления

Практическая деятельность по организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации выявила целый комплекс недостатков и нерешенных проблем, сдерживающих процесс реализации концепции местного самоуправления и препятствующих формированию эффективных механизмов местного самоуправления. В частности, имеются территории, население которых пока не реализовало свое право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, что влечет за собой другие нарушения законодательства (отсутствие местных бюджетов, неучастие граждан в избирательном процессе). Обусловлено это часто не нежеланием населения участвовать в самоуправленческом процессе, а упущениями в организаторской работе органов власти субъектов Федерации, несоблюдением ими требований федерального законодательства.

Особо следует отметить отсутствие четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. Такое положение - источник разногласий и конфликтов между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Нередки случаи игнорирования мнения муниципальных органов при принятии решений, касающихся территорий муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит, к сожалению, статьи, закрепляющей вопросы совместного ведения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. К числу таких вопросов можно отнести: обеспечение комплексного социально-экономического развития территорий; обеспечение стабильности местных бюджетов и регулирование отношений между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами; образование, здравоохранение и культуру; социальную защиту и содействие занятости населения; обеспечение законности и охраны общественного порядка; формирование и использование информационных ресурсов и др. Учитывая слабые финансовые возможности органов местного самоуправления, в сферу совместного ведения целесообразно было бы включить прежде всего финансово-затратные вопросы, а также те, которые требуют согласования действий региональных и местных органов.

Полномочия органов местного самоуправления регулируются сегодня огромным числом отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов, но они не согласованы и не систематизированы, а некоторые противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Это относится и к правовым актам, принятым до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. Между тем ряд существенных вопросов местного самоуправления до сих пор не получил правового закрепления (осуществление народной правотворческой инициативы, порядок отзыва депутатов, порядок выражения недоверия главе муниципального образования, другим выборным должностным лицам и т.д.). К этому следует добавить коррупцию и криминализацию общественных отношений в сфере местного самоуправления. Все это создает дополнительные сложности не только в работе органов, но и в функционировании всей системы местного самоуправления.

Особую озабоченность вызывает отсутствие финансово-экономической самостоятельности у большинства муниципальных образований. Незначительные размеры муниципальной собственности, неурегулированность вопросов муниципальной собственности на землю и природные ресурсы, хронический дефицит местных бюджетов, а в итоге невозможность полноценного решения насущных вопросов жизнедеятельности населения порождают разногласия и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления, приводят к росту социальной напряженности на территориях муниципальных образований.

Отсутствует выработанная государством система требований, предъявляемых к территориям, считающим себя самоуправляемыми, т.е. способным к самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения. Речь идет не об унификации муниципальных образований, а об их стандартизации. В настоящее время статистические характеристики муниципальных образований отличаются большим разбросом. Так, половина муниципальных образований - это территории, на которых проживает до 1 тыс. избирателей. В трех муниципальных образованиях избирателей более 1 млн. В настоящее время появилась тенденция к объединению муниципальных образований, их укрупнению. Сейчас в 6 субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на уровне административных районов, в 37 -административных районов и городов, в 23 - административных районов, городов и сельских округов, в 5 - сельских округов и поселков, в 2 -городских районов и округов, в 11 - городов и сельских округов. В 5 субъектах Федерации территории муниципальных образований либо не определены, либо ими являются лишь отдельные территории.

Происходящие в местном самоуправлении процессы с трудом отслеживаются и плохо контролируются прежде всего из-за отсутствия у государственных органов: политико-правовой и экономико-статистической систематизированной, комплексной информации; системы эффективного государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта Федерации; системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Необходимо создать общероссийскую систему подготовки и повышения квалификации кадров для местного самоуправления, повысить уровень обучения.

Серьезным препятствием для становления местного самоуправления являются субъективные факторы. Среди них особо следует выделить отсутствие навыков самостоятельного решения населением вопросов местного значения, навыков их взаимодействия с органами местного самоуправления, системы общественного контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления.

О перспективах развития местного самоуправления в России

Проблемы, возникшие в процессе реализации концепции местного самоуправления, выраженной в Конституции РФ и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вызвали различные, нередко прямо противоположные мнения о их причинах и путях преодоления. Поскольку состояние экономики и государственных финансов не позволяет ожидать в ближайшие годы скорого улучшения общих благоприятных для организации и функционирования местного самоуправления условий, можно выделить три основные точки зрения.

1. Местное самоуправление в том виде, как оно предусмотрено в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., не оправдало себя. Следует провести реформу, оставив местное самоуправление только в отдельных поселениях - хуторах, поселках, селах, а на уровне городов и районов образовать местные органы государственной власти с соответствующими правовыми статусами и полномочиями.

2. Согласно другой точке зрения, наоборот, местному самоуправлению надо передать все функции, которые предусмотрены в Федеральном законе, а также все те государственные полномочия, которые уже осуществляются или вообще могут в будущем осуществляться на данной территории.

3. Наконец, значительную поддержку получает точка зрения, согласно которой, несмотря на отдельные недостатки Федерального закона и практики его реализации, это добротный федеральный акт и он основывается в целом на концепции местного самоуправления, выраженной в Европейской хартии о местном самоуправлении. Определенные разочарования в связи с итогами его реализации объясняются не недостатками Закона, а завышенными социальными ожиданиями быстрой и эффективной его реализации, устаревшими представлениями о том, что принятие закона во всех случаях способно коренным образом и в кратчайший срок изменить ситуацию там, где от участников сложных общественных и властных правоотношений требуется владение навыками активной общественной деятельности, определенная и долговременная подготовка к такой деятельности.

Точка зрения, согласно которой местное самоуправление следует организовывать исключительно по поселенческому принципу, означает изменение конституционной концепции местного самоуправления, ограничение права граждан на местное самоуправление, равно как и ограничение возможностей многих муниципальных образований в решении дел местного значения ввиду отсутствия необходимой материально-финансовой базы. Это особенно затронет муниципальные образования в сельской местности, если район будет лишен права быть муниципальным образованием. Между тем исторически сложилось такое положение, при котором необходимая социальная инфраструктура сформировалась именно на уровне района.

Практика законодательного регулирования создания или преобразования муниципальных образований зафиксировала эту проблему. Так, согласно Закону Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", к числу принципов, в соответствии с которыми совершаются эти действия, относится наличие возможности создания или сохранения финансово-экономических условий, необходимых для осуществления местного самоуправления (п.11 ст.23 Закона). Московская областная Дума принимает постановление об отказе в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципального образования, принятого на местном референдуме или Советом депутатов муниципального образования, если отсутствуют финансово-экономические условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании - во вновь образуемом, или создаваемом в результате объединения муниципальных образований, или преобразуемом (п."д" ст.3 Закона).

В итоге "поселенческий" подход означал бы: шаг назад от уже освоенных местным самоуправлением позиций в современном процессе развития российской государственности; разочарование в возможностях местного самоуправления как "формы народовластия" вообще; рост недоверия к центральной власти, сокращающей масштабы непосредственного участия граждан в принятии решений по вопросам местного значения.

Не может быть принята и вторая точка зрения - передать все государственные функции и полномочия, которые осуществляются на территориях муниципальных образований, органам местного самоуправления. Такое решение практически означало бы отказ от местного самоуправления, ибо стирало бы понятие "дела местного значения" и потребовало бы возврата к административной системе правоотношений между структурами местной власти: соподчинение нижестоящих органов вышестоящим и руководство вышестоящих органов нижестоящими; двойное подчинение отраслевых органов; дисциплинарная ответственность нижестоящих должностных лиц перед вышестоящими. В конечном итоге система исполнения, его руководства и контроля "берет верх", представительные органы становятся "демократической" ширмой, уступая первое место исполнительным органам. Побеждает "исполнительская вертикаль", но не как феномен собственно исполнительных органов, а как носитель государственности первого разряда. Все эти новые явления уничтожают конституционную модель концепции местного самоуправления вместе с претензией на осуществление публичной власти в качестве формы народовластия.

Предложения к концепции развития местного самоуправления

Дальнейшее развитие местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности зависит от обеспечения реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, создания условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления, обеспечения государственных гарантий.

Вполне закономерно, что на первый план выдвигается обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления. Речь идет о праве: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления; участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения, а также ответственности этих органов и их должностных лиц перед населением).

Вместе с тем нельзя не отметить, что Конституция РФ ни в перечне прав и свобод человека и гражданина (гл.2), ни в главе, посвященной местному самоуправлению (гл.8), не содержит понятия "право граждан на осуществление местного самоуправления". Его нет и в ст.12, ибо "признание и гарантирование местного самоуправления" и "признание и гарантирование права граждан на осуществление местного самоуправления" отнюдь не идентичные понятия. Однако в Конституции РФ есть нормы, которые в совокупности представляют собой почти исчерпывающий комплекс положений, из которых в конечном счете складывается "право граждан на осуществление местного самоуправления". Но четко и определенно "право граждан на осуществление местного самоуправления" было зафиксировано спустя 20 месяцев после принятия Конституции РФ, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон содержит статью "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления", в которой предусматривается, с помощью каких демократических институтов реализуется это право.

И.И. Овчинников,

доктор юридических наук, профессор

"Гражданин и право", N 7/8 июль - август 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Все статистические данные приводятся по сборнику: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995-1998. Электоральная статистика. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 1999.

*(2) См.: Муниципалитет. 1998. N 3. С.51-53.