Из истории взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации и адвокатуры (О. Хышиктуев, "Адвокат", N 9, сентябрь 2002 г.)

Из истории взаимодействия Министерства юстиции
Российской Федерации и адвокатуры

Появление адвокатуры как профессионального института связано с судебной реформой 1864 года, после которого в юридической лексике появляется термин "адвокат", однако в нормативных документах, таких, как судебные уставы, его заменяют понятия "присяжные поверенные" и "частные поверенные".

Право утверждать представленных лиц в звании присяжных поверенных или отказывать в том принадлежало министру юстиции. Лица, не согласные с отказом, могли представить свои объяснения министру, который предлагал дело на рассмотрение Первого департамента правительствующего Сената.

Женщин в России в те времена не допускали к юридической практике. Хотя прямого запрета для них в законе не содержалось, им запрещалось посещать лекции по праву в университете. В 1874-1875 годах была предпринята попытка выдавать женщинам лицензии частных поверенных. Однако Министерство юстиции запретило подобную практику.

Декретом N 1 о суде от 24 ноября 1917 года институт присяжной и частной адвокатуры, существовавшей до революционного переворота, упразднялся. Адвокатура становилась свободной профессией. Инструкцией о революционных трибуналах от 19 декабря 1917 года в каждой губернии при революционном трибунале предписывалось создать коллегии обвинителей и защитников. В соответствии с этой инструкцией коллегии находились в ведении местных советов.

В 1922 году ВЦИК принял Положение об адвокатуре и Положение о коллегии защитников. В них предусматривалось право Народного комиссариата юстиции и судов осуществлять контроль и надзор за деятельностью коллегий защитников.

16 августа 1939 года Советом Министров СССР был одобрен "Закон об адвокатуре". Он руководил действиями 8000 адвокатов. Коллегии адвокатов пришли на смену коллегиям защитников. Все адвокаты были переведены в юридические консультации.

Наркомат юстиции СССР, действующий через народные комиссариаты юстиции союзных и автономных республик и управления НКЮ союзных республик при областных и краевых советах депутатов трудящихся, имел полномочия по управлению выборами президиума коллегии, на контроль за приемом в коллегии, установлении ставок оплаты, подготовку молодых адвокатов и дисциплинарное разбирательство.

В законе РСФСР "Об адвокатуре" от 25 июля 1962 г. были частично предусмотрены положения 1939 года. Однако Министерству юстиции, а впоследствии юридическим комиссиям, исполкомам и местным советам вменялось в обязанность осуществлять "общее руководство коллегиями адвокатов".

В конце 70-х были сделаны дальнейшие шаги в развитии института адвокатуры. В Конституцию 1977 года была включена статья о коллегии адвокатов. Были приняты союзный закон "Об адвокатуре в СССР" от 30 ноября 1979 года и Положение об адвокатуре РСФСР от 20 ноября 1980 года, согласно которым коллегии адвокатов образуются с согласия Министерства юстиции.

Статья 9 Основных положений о роли адвокатов (принятых восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990 в Нью-Йорке) предусматривает, что государство должно обеспечить, чтобы адвокаты получали соответствующее образование, подготовку и знания.

Тем не менее Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации 1992 года вообще не упоминает об отношениях государства и адвокатуры. В Положении 1993 года говорится лишь о сотрудничестве Министерства юстиции Российской Федерации с объединениями и организациями адвокатов в интересах развития правовой помощи гражданам и организациям.

Согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации от 2 августа 1999 года N 954 Минюст России осуществляет контроль за соблюдением коллегиями адвокатов законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность адвокатуры, вносит в президиумы коллегий адвокатов представления о возбуждении дел о дисциплинарной ответственности адвокатов, а также направляет в коллегии адвокатов предупреждения об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации.

Федеральный закон от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" призван решить вопросы по взаимодействию органов самоуправления адвокатов с государственными органами, должностными лицами и гражданами, гарантировать их независимость как профессиональных некоммерческих организаций, а также стать существенным шагом вперед в деле по обеспечению конституционных прав граждан.

Целью Закона является расширение правовых и организационных возможностей адвокатов по оказанию квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам. Работа адвокатских кабинетов и бюро должна восполнить дефицит юридической помощи гражданам Российской Федерации, являющийся следствием нехватки профессиональных юристов в этой сфере.

Данный Закон подтвердит ту очевидную истину, что государство не может оставаться сторонним наблюдателем происходящих в адвокатуре процессов. И это естественно. Ведь право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи провозглашено Конституцией России. И обеспечение этой важной государственной функции возложено на институт адвокатуры. Установив квалифицированные и морально-эстетические требования к лицам, желающим заняться адвокатской деятельностью, и предусмотрев иную, нежели ранее, процедуру допуска в адвокатуру, Закон, безусловно, поможет оградить граждан от неквалифицированной и недобросовестной "помощи".

Очень часто обеспеченность граждан юридической помощью зависит от того, а есть ли вообще в данной местности представители адвокатуры. Ведь на сегодня более чем в сорока (!) районах страны нет ни одного адвоката. Новый Закон видит эту проблему и предписывает органам адвокатского самоуправления (палатам) обеспечить доступность юридической помощи на всей подведомственной им территории (подпункт 3 п.3 ст.31). Полагаем, что важные задачи тут появляются и у Министерства юстиции Российской Федерации и его органов на местах. Вряд ли без нашей настойчивости органы государственной власти субъекта Российской Федерации проявят ту самую инициативу по созданию у себя адвокатских бюро и кабинетов, да и адвокатские палаты не обойдутся без нашей помощи, учитывая добровольный характер определения каждым адвокатом места своей деятельности. Видимо, наиболее эффективными тут окажутся рычаги, и нам нужно их предусмотреть.

Порядок и условия материально-технического обеспечения юридических консультаций, выделение служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридические консультации, а также оказание финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации должен быть определен законодательством субъектов Российской Федерации (п.3 ст.24).

С другой стороны, нам очень важно добиться, чтобы людям оказывалась действительно квалифицированная юридическая помощь. От чего это зависит? Прежде всего, разумеется, от уровня профессиональной подготовленности тех, кто такую помощь оказывает, от их опыта и добросовестности. Вот почему самое пристальное внимание в новом законе уделено процедуре приобретения статуса адвоката и контролю за исполнением адвокатами своих обязанностей. Первую скрипку тут, разумеется, будут играть сами адвокаты, но определенные функции возложены и на представителей государства - Минюст России и на его органы на местах.

Принципиально важно, например, то, что решения о присвоении, а в некоторых случаях и прекращение статуса адвоката отныне принимаются не келейно внутри корпорации, а ее представителями совместно с представителями органов юстиции, законодательной и судебной власти (ст.16, 33). Причем в субъектах Российской Федерации будут действовать лишь по одной квалификационной комиссии. Это, конечно же, обеспечит более взыскательный отбор кандидатов на адвокатское звание и более принципиальную оценку поведения членов сообщества при разборе конфликтных ситуаций. Ведь не дело, когда до появления нового закона кандидат, не принятый в одну коллегию адвокатов, мог предлагать свои услуги другой, а клиент, обжалующий действия своего защитника или доверенного лица, оказывался при разборе жалобы один на один с коллегами оппонента. Присутствие в таких случаях "третьих лиц" послужит более объективному решению вопросов.

Считаю, что также необходима четкость взаимоотношений органов юстиции с адвокатскими палатами, дабы предупреждать возможные нарушения действующего законодательства. Например, мы из года в год сталкиваемся с отказом отдельных органов адвокатского самоуправления представлять в министерство статистические данные о работе адвокатов. Но ведь ведение статистики - это государственное дело, она необходима каждому из нас.

В целях выработки единых подходов к применению нового Закона Министерством юстиции Российской Федерации запланировано проведение рабочих совещаний с объединениями адвокатов, а также обеспечение контроля за соблюдением законодательства при проведении реорганизации коллегий адвокатов и иных адвокатских образований.

С реализацией нового Закона, надеемся, удастся, наконец, решить давно назревшую проблему финансирования расходов адвокатов, оказывающих гражданам юридическую помощь бесплатно. Причем Закон (ст.25) имеет в виду как выплату гонорара за участие в процессе по назначению органов дознания и следствия, прокурора и суда, так и установление порядка компенсации адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно. Минюсту России предстоит подготовить и направить в Правительство Российской Федерации проекты постановлений Правительства России о размере вознаграждения адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда и о порядке компенсации адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно. На наш взгляд, необходимо самым детальным образом прописать и то, как учитывается такого работа, и как направляются выделенные на эти цели средства. Опыт показал, что до сих пор значительная часть средств терялась в ведомствах, обязанных оплачивать юридическую помощь. В Федеральном законе "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" предусмотрено, что расходы на эти цели учитываются в федеральном законе о федеральному бюджете на очередной год в соответствующей целевой статьи. Что же касается размера гонорара за участие в процессе по назначению, то, полагаем, что он должен быть сопоставим с теми средствами, которые за тот же период полагаются представителю органа дознания, следствия или обвинителю в судебном заседании.

Принятие нового Закона ставит, разумеется, перед Министерством юстиции Российской Федерации и его органами на местах еще много задач. Наиболее актуальные, полагаем, сегодня задачи, связанные с формированием пакета подзаконных актов и обеспечением деятельности адвокатуры в переходный период. Акты Президента и Правительства РФ, а значит, и Минюста России, должны быть приведены в соответствие с новым законом. В то же время для реализации Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" Минюст России планирует подготовить и направить в территориальные органы информационное письмо о первоочередных мерах по реализации закона, а также провести занятия в Российской правовой академии Минюста России и зональные совещания со специалистами по вопросам правовой помощи территориальных органов юстиции.

Что же касается оргмероприятий, связанных с переустройством адвокатского сообщества, то эта работа практически уже началась. Министерство юстиции РФ и его органы на местах готовы к приему от коллегий адвокатов списков членов коллегий, состоявших в коллегиях на момент вступления закона в силу. Как известно, эти лица (кроме тех, кто не соответствует требованиям нового закона) сохраняют адвокатский статус и включаются в Региональный реестр адвокатов без сдачи квалификационного экзамена. Важно, чтобы указанные списки были поданы и все спорные вопросы, связанные с ними, были решены до 1 августа 2002 года. К спискам прилагаются личные заявления адвокатов о внесении сведений о них в соответствующий региональный реестр; копии документов, удостоверяющих личность адвокатов; анкеты, содержание биографические сведения об адвокатах; копии трудовых книжек или иные документы, подтверждающие стаж работы по юридической специальности; копии документов, подтверждающих высшее юридическое образование либо наличие ученой степени по юридической специальности; копии решений о приеме в коллегии адвокатов, образованные до вступления в силу настоящего Федерального закона. В свою очередь, Министерство юстиции Российской Федерации подготовит приказы о порядке ведения и форме регистрационных реестров (п.3 ст.14) и об утверждении формы удостоверения адвоката (п.2 ст.15).

Обращаю внимание коллегий адвокатов на то, что прием ими новых членов был возможен только до 1 июля 2002 года.

После получения списков документов, представленных коллегиями адвокатов, территориальный орган организует проверку их достоверности. После подтверждения достоверности представленных документов и содержащихся в них сведений территориальный орган юстиции вносит сведения об адвокатах в региональный реестр.

Невнесение сведений об адвокате в регистрационный реестр либо невыдача адвокату удостоверения в установленные законом сроки могут быть обжалованы в суд.

Практически уже сейчас должна начаться и работа по подготовке учредительных собраний адвокатов в субъектах Российской Федерации. На них, как гласит закон, должны быть созданы адвокатские палаты и избраны их органы (советы и ревизионные комиссии) и определен порядок подготовки и проведения последующих собраний.

Еще до проведения учредительных собраний целесообразно, думается, обсудить в адвокатских коллективах вопросы преемственности в деятельности органов адвокатского самоуправления таких важных для всего сообщества традиций, как организация учебы адвокатов, их информационного обеспечения, связей с местными органами власти, издательской деятельности. Все эти и другие вопросы впоследствии также желательно рассмотреть на собраниях адвокатов. Помимо проведения учредительных собраний Минюсту России необходимо организовать проведение первого Всероссийского съезда адвокатов (п.1 ст.42).

Таким образом, Российское государство находится на этапе формирования нового правового обоснования деятельности адвокатуры, которая за время своего существования приобрела огромную значимость. Наличие в государстве лиц, способных грамотно и квалифицированно оказать юридическую помощь является залогом гармоничного существования общества в целом. Конечно, в нашей стране еще далеко до института адвокатуры западных стран и во многом это проблема не только кадрового состава адвокатуры, но и ее финансирования. Надеемся, что со вступлением в силу Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" эти и многие другие вопросы найдут наиболее верное решение, а адвокатура, в свою очередь, не только не потеряет свой государственно-значимый статус, но и поднимает его на более высокий уровень.

О. Хышиктуев,

руководитель Департамента Минюста РФ по вопросам

правовой помощи, заслуженный юрист Российской Федерации,

кандидат юридических наук, доцент

"Адвокат", N 9, сентябрь 2002 г.