Механизм принятия решений институтами Европейского союза на современном этапе ("Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г.)

Механизм принятия решений институтами
Европейского союза на современном этапе

Одна из основных тенденций развития механизма принятия решений*(1) на современном этапе европейской интеграции - постоянное совершенствование конституирующих Европейский союз договоров и подписания межинституциональных соглашений. Процедуры принятия решений упрощаются и минимизируются (от первоначальных 20, если принять во внимание все варианты, до 4, которые применяются в настоящее время). Изменение означенных процедур повлияло на расширение круга полномочий Европейского парламента, сделав этот процесс более открытым и демократичным.

Другая тенденция заключается в учете мнения меньшинства при голосовании ("Люксембургский компромисс") и в распределении квот голосов между государствами-членами таким образом, что у малых государств и государств с большим населением (Франция, Германия, Италия, Испания и Великобритания) в Совете (47 на 50 голосов соответственно при квалифицированном голосовании) и в Комиссии (10 на 10 соответственно) оказывается практически равное количество голосов.

В Маастрихтском договоре 1992 г. получили свое дальнейшее развитие основные принципы трансформации механизма принятия решений, которые были заложены в Едином европейском акте.

Главное достижение названного Договора состоит в том, что, сохранив процедуры, предусмотренные Парижским и Римскими договорами (принятие решений Советом и Комиссией с использованием консультационной процедуры, задействовавшей Европейский парламент), Единым европейским актом (сотрудничество и получение согласия), он привел их в соответствие со сложившейся практикой и ввел новую процедуру принятие совместных решений тремя институтами Союза. Договор, подтвердив и расширив практику применения принципа голосования квалифицированным большинством в Совете, закрепил при этом некий компромисс - политические решения принимаются единогласно на основе ранее достигнутых договоренностей и соглашений. Помимо этого в нем была отражена тенденция сбалансированности ролей Совета, Комиссии и Европейского парламента в законодательном процессе. Государства - учредители Европейского союза пошли по пути расширения законодательных полномочий европейских парламентариев за счет ограничения независимости Совета. Тем самым наметилась демократизация процесса принятия решений, хотя Совет по-прежнему остался единственным институтом, принимающим обязательные решения по всем вопросам общей политики Союза. Комиссия же могла самостоятельно принимать решения, в основном директивы, лишь по ограниченному спектру вопросов.

Рассмотрение процедур, закрепленных Маастрихтским договором, имеет смысл начать с наиболее отлаженной, "обкатанной" консультативной процедуры. Применявшаяся еще в каждом Сообществе эта процедура постепенно вытесняется из числа законодательных, наиболее часто используемых процедур при принятии решений. Объясняется это просто. С расширением и укреплением интеграционных связей необходимость в ее использовании отпадает. Европейский парламент завоевывает самостоятельное устойчивое положение в механизме принятия решений, когда получение его заключения практически по всеобъемлющему кругу вопросов является обязательным условием действительности правового акта. А консультативная процедура сохраняется только для случаев, когда государства-члены наиболее осторожны в решении вопроса дальнейшего развития той или иной сферы законодательства Союза, но даже здесь у европейских парламентариев гораздо больше прав, чем было ранее (схема 1).

Теперь консультации носят обязательный характер в отношении тех вопросов, которые установлены Маастрихтским договором. Заключение парламентариев должно быть рассмотрено до принятия окончательного решения по обсуждаемому в Совете вопросу. Более того, если при рассмотрении в парламентском комитете или на пленарном заседании депутаты признают целесообразность внесения изменений и дополнений в проект, они вправе направить свои замечания в Комиссию для последующей доработки проекта, а в некоторых случаях и для подготовки нового предложения по проблеме. Европейский парламент не раз обращался в Комиссию с "напоминанием" о ее праве вносить изменения и дополнения в проект решения до того, как акт будет принят в Совете окончательно. Но как бы ни расширялись права Европейского парламента в консультативной процедуре, подчас наиболее действенный метод заставить Совет прислушаться к себе отсрочка принятия своего консультативного заключения, поскольку ни один договор не устанавливает временных рамок его принятия, а без такого заключения Совет не может принять окончательно правовой акт. Правда, когда Совету необходимо провести срочное мероприятие, он может обвинить Парламент в отступлении от принципа сотрудничества при принятии решений институтами Европейского союза.

Так, в 1993 г. Европарламент подал в Суд на Совет в связи с одобрением последним Регламента от 1 декабря 1992 г. (введение общего тарифа на определенную продукцию). Основанием иска послужило несоблюдение Советом консультативной процедуры, ибо решение было принято им без получения обязательного консультационного заключения. В свою очередь, Совет указал на то, что Европарламент необоснованно откладывал принятие решения, тем самым затягивая процедуру, хотя Совет предпринял все необходимые меры к тому, чтобы оно было подготовлено к 1 января 1993 г. Суд постановил, что хотя для соблюдения процедуры требуется заключение Парламента, без которого Совет ни при каких обстоятельствах не может принять правовой акт, но парламентарии, злоупотребив своими полномочиями, неоправданно поставили под угрозу программу по введению единого тарифа, а это могло неблагоприятно отразиться на внутреннем рынке Союза.

Следующая процедура принятия актов вторичного права, воспринятая Маастрихтским договором из учредительных договоров, в частности из Единого европейского акта, - процедура сотрудничества. При этом ст.189 с Договора, не изменив формулировки самой процедуры, расширила и несколько трансформировала сферу ее применения, например по таким вопросам, как:

имплементация решений в отношении Европейского социального фонда (ст.125);

общая политика Сообществ в области окружающей среды (ст.130s (1);

деятельность транснациональной транспортной сети Сообществ (ст.129d (3);

политика в отношении развивающихся стран (ст.130w);

ликвидация дискриминации (ст.104а);

меры в отношении государств-нарушителей финансовых соглашений Европейских сообществ (ст.104b);

мероприятия по переходу к единой валюте Сообществ (ст.105а).

И Единый европейский акт, и Маастрихтский договор рассматривают процедуру сотрудничества в качестве одной из переходных. За шесть лет, прошедшие с момента подписания Единого европейского акта, процедура сотрудничества применялась довольно часто (более чем по 400 вопросам), и можно сказать, что главную свою задачу - реализацию принципа сотрудничества между институтами ЕС при принятии решений - она выполнила, однако вместо усиления роли Европарламента она привела к упрочению позиций Комиссии в этом процессе. По замечанию А.Я. Капустина*(2),

Комиссия продолжает оставаться на этой сцене более влиятельным игроком, чем Европейский парламент, что нашло выражение в процедуре принятия окончательного решения Советом. Ему требуется единогласие, чтобы согласиться с волеизъявлением Европарламента, но в то же время достаточно большинства голосов, чтобы одобрить волю Комиссии. В докладе Европейского парламента по работе Согласительного комитета за 1997 г. отмечалось, что только в шести случаях парламентариям удалось отвергнуть "общую позицию" Совета абсолютным большинством (которое на тот момент составляло 314 голосов), и при этом подчеркивалось, что соблюдение требования голосования абсолютным большинством зачастую бывает не выполнимо из-за большого спектра политических мнений, представляемых многочисленными фракциями Парламента.

Не произошедшее на практике усиление роли Европарламента в механизме принятия решений показало дальнейшую нецелесообразность расширения сфер применения процедуры сотрудничества, но на том этапе развития институциональной системы Европейского союза решено было оставить ее использование на прежнем уровне. Многие положительные моменты этой процедуры были перенесены в новую, введенную Маастрихтским договором (ст.189b) процедуру принятия совместных решений (схема 2), иное название которой - процедура примирения и наложения вето (conciliation and veto procedure). Эта процедура применяется при решении следующих вопросов:

свободное передвижение рабочей силы (ст.49);

свобода жительства и экономической деятельности (ст.54 (2);

организация внутреннего рынка (ст.100а);

мероприятия в области образования и студенческого обмена (ст.126 (4);

мероприятия в области культуры (ст.128 (5);

мероприятия в области здравоохранения (ст.129 (4);

защита прав потребителей (ст.129а (2);

определение основных направлений развития транснациональной транспортной сети Союза (ст.129d (1);

рамочные программы в области исследований и технологического развития (ст.130i (1);

программы по охране окружающей среды (ст.130s (3).

Перед тем как внести проект решения на рассмотрение Совета и Европейского парламента, Комиссия проделывает чрезвычайно кропотливую и трудоемкую работу. К подготовке законодательного предложения подключаются чиновники государственных органов стран-участниц Союза, национальные эксперты, специалисты в области международного публичного и частного права, в области праваЕС, представители профессиональных объединений и различных социальных групп, заинтересованные в создании законопроекта. Наряду с частными лицами, экспертами, выступающими в личном качестве, Комиссия нередко привлекает к участию в выработке проекта решения и представителей государств-членов ЕС, которые дают свое заключение по готовящемуся предложению.

В случае инициирования принятия решений по дискуссионному вопросу Комиссия публикует возможный проект правового акта в Официальном журнале (Official Journal), и такая публикация обычно расценивается как предложение высказывать мнения по наиболее целесообразному способу урегулирования той или иной проблемы. За ней следуют многочисленные статьи и комментарии ученых и специалистов. По актуальным и принципиальным, с точки зрения членов Комиссии, для Европейского союза вопросам формируются специальные сборники предварительных исследований - зеленые книги. Но наибольшую известность получили так называемые белые книги - своеобразные сборники программных документов Комиссии, которые издаются в целях привлечения на ее сторону общественного мнения и облегчения процесса прохождения законодательного предложения, в первую очередь через Совет. Практика вынесения на суд общественности проектов решений впервые была апробирована Комиссией Ж.Делора в 1985 г., когда через Совет не проходили законодательные инициативы, направленные на гармонизацию законодательства в области "общего рынка" к 1993 г. После опубликования проектов и выступлений многочисленных сторонников Комиссии сначала Европейский совет, а затем и Совет министров поддержали инициативы Комиссии. Аналогичная ситуация имела место в 1992 г. по вопросам внутреннего рынка.

Первоначально проектом решения занимаются компетентные департаменты Комиссии, которые проводят аналитическую работу по подготовке проекта: сравнивают регулирование вопроса на национальном уровне; отмечают коллизию (если она имеет место) национальных режимов регулирования; просчитывают правовые, экономические и социальные последствия принятия решения; вносят рекомендации по унификации национальных законодательств государств-членов Союза и т.п.

Следующим этапом является аккумулирование многочисленных проектов, замечаний, справок, рекомендаций и заключений. При этом чиновники Комиссии стремятся к тому, чтобы возможно большее число предложений было учтено при составлении окончательного проекта решения, так как это должно упростить процедуру принятия правового акта. Обоюдный процесс обмена мнениями идет на пользу не только Комиссии, но и частным и государственным лицам, участвующим в консультациях и конференциях, поскольку, по мнению А.Я. Капустина, позволяет заранее узнать содержание будущего проекта и подготовить позицию своего государства в рамках Совета, а также дает возможность оказать влияние на начальной стадии его выработки. Предполагается, что исходя из проекта будущего решения государственные органы и частные лица будут выстраивать свои дальнейшие действия, что соответствует одному из требований, предъявляемых к актам вторичного права, - меры ЕС должны учитывать законные ожидания (если они разумны) заинтересованных сторон.

Представители частных организаций, профессиональных и социальных ассоциаций образуют лоббистские группы (в 1998 г. в Брюсселе было аккредитовано порядка 700таких объединений). Решения Комиссии устанавливают правовой статус подобных групп, а аккредитация позволяет им иметь непосредственный доступ к большей части предложений, проходящих через департаменты Комиссии. Располагая практически полной и оперативной информацией, "лобби" оказывают в некоторых случаях решающее влияние на одобрение инициативы Комиссии в Совете и Европарламенте, которые не могут не считаться с мнениями таких крупных ассоциаций, как Комитет профессиональных сельскохозяйственных организаций, Комитет хлопкоперерабатывающей промышленности, Комитет торговых и промышленных палат государств-членов ЕС.

После проведения всевозможных консультаций полный пакет предложений поступает в курирующий департамент Комиссии, чиновники которого и будут заниматься дальнейшей проработкой проекта правового акта. Оттуда проект направляется в Генеральный секретариат Комиссии, который обеспечивает получение проекта каждым ее членом.

В соответствии с Правилами процедуры Комиссии законодательное предложение (после внесения необходимых замечаний, изменений и дополнений со стороны членов Комиссии) может быть принято на пленарном заседании Комиссии либо заочно или же это право делегируется компетентному департаменту Комиссии. При решении принципиальных вопросов члены Комиссии могут учредить специальный комитет по подготовке и принятию предложения, и тогда проект не выносится на Пленум Комиссии, а будет одобрен в рамках этого комитета.

Пройдя длительное согласование в недрах Комиссии, законодательное предложение в конечном счете поступает одновременно в Совет и Европейский парламент, где и начинается собственно законодательный процесс.

Совет после получения проекта проводит серию консультаций со вспомогательными органами Европейского союза (обязательные консультации, прописанные в учредительных договорах, без их заключения проект будет считаться рассмотренным с существенными нарушениями процедуры), а также компетентными специалистами и экспертами (такого рода встречи Совет проводит по собственной инициативе). Обычно в этих консультациях принимают участие и члены Комиссии, которым тем самым предоставляется лишний шанс поддержать свой законопроект.

Проект правового акта, сопровождаемый различного рода справками, замечаниями и предложениями, наработанными в ходе проведения консультаций и встреч, направляется Генеральному секретарю Совета и уже от него - в COPERER. Параллельно с этими документами в Комитет поступает заключение европейских парламентариев по рассматриваемому вопросу.

COPERER создает рабочую группу, на заседаниях которой присутствуют представители Комиссии. Эта группа уже на уровне Совета занимается поступившим проектом и парламентским заключением. По итогам рассмотрения она делает сообщение в Комитете. Причем от значимости вопроса зависит, в каком из COPERERов будут обсуждаться выводы рабочей группы - в COPERER-1 (постоянные представители) или в COPERER-2 (заместители постоянных представителей).

Прошедший рассмотрение в одном из COPERERов проект попадает либо в список А - рекомендация Совету принять его без обсуждения, либо в список В. Проект вызвал неоднозначную реакцию постоянных представителей, и, значит, в Совете он будет тщательным образом проанализирован. Одобренный таким образом проект - "общая позиция" - направляется европейским парламентариям. К "общей позиции" прилагаются доклад Совета (указание мотивов и причин принятия проекта за основу) и доклад Комиссии (отношение членов Комиссии к направляемому депутатам пакету).

Далее ситуация в зависимости от решений Европейского парламента может развиваться по одному из следующих сценариев:

Европарламент поддерживает "общую позицию", и тогда Совет, следуя "общей позиции", обязан принять акт;

Европарламент не выработал решения - в этом случае Совет принимает акт в соответствии с "общей позицией";

Европарламент склонен отклонить "общую позицию", о чем незамедлительно сообщает Совету, а тот, в свою очередь, вправе созвать заседание Согласительного комитета и объяснить парламентариям, входящим в его состав, свое мнение, причем если они потребуют конкретизации позиции Совета, то компетентный член Совета, приглашенный на пленарное заседание Европарламента, проясняет точку зрения Совета по рассматриваемой проблеме. В этом случае депутаты либо подтверждают свое решение абсолютным большинством голосов, и тогда законопроект не проходит;

либо они также отвергают проект, но прилагают к нему свои поправки, которые сочтут существенными, и в этом случае Комиссия и Совет должны будут высказать свое мнение.

Далее, в течение трех месяцев Совет квалифицированным большинством должен принять поправки Европарламента и заново разработать "общую позицию". Однако в случае, когда Комиссия отвергает поправки депутатов, "преодолеть" это голосованием Совет уже не может, если только не выскажется за них единогласно. Возникшее разногласие призван разрешить Согласительный комитет, созываемый президентом Совета с согласия Президента Европарламента. Он состоит из равного числа (по 15) депутатов и членов Совета или их представителей. Документ, выработанный комитетом, должен получить абсолютное большинство голосов членов Совета и простое большинство у депутатов. В итоге он получает одобрение сразу двух законодательных институтов.

В этой ситуации Комиссия принимает на себя роль посредника между Советом и Европарламентом. Документ ставится на голосование в течение шести недель работы комитета. В соответствии с принятым документом вырабатывается и законодательный акт. Если работа комитета не увенчалась успехом, акт не принимается. Но в этом случае у Совета остается возможность по истечении срока работы Согласительного комитета принять акт согласно существовавшей до согласительной процедуры "общей позиции" квалифицированным большинством, которое Парламент мог преодолеть в течение шести месяцев после принятия акта Советом абсолютным большинством голосов. В результате у Европейского парламента появилось право вето.

Одно из неоспоримых достоинств процедуры принятия совместных решений, помимо того, что она повысила роль Европарламента в законодательном процессе, - установление жестких временных лимитов для формулирования каждым из институтов своей позиции по обсуждаемому проекту. Безусловно, у институтов всегда найдется благовидный повод затянуть принятие решения, но по данной процедуре подобные проволочки не в их интересах.

Следующий положительный момент - весьма успешная деятельность Согласительного комитета. Более одной трети текстов, выходящих из него, получают обоюдное согласие Совета и Европейского парламента.

Наконец, четвертая, заключительная процедура - получение согласия Европейского парламента (accent procedure). Она появилась еще в Едином европейском акте, но сфера ее применения была настолько ограничена, что ее нельзя было назвать полноценной законодательной процедурой, меняющей баланс политических сил в Европейских Сообществах. Маастрихтский же договор определил круг вопросов, при принятии решений по которым должна использоваться эта процедура:

свобода передвижения граждан Союза (ст.8а (2);

контроль за кредитными институтами Союза (ст.105 и 106);

подготовка и определение процедуры выборов в Европейский парламент (ст.138);

соглашения об ассоциированном членстве в Союзе;

международные соглашения, содержащие положения относительно бюджетной или законодательной сфер Союза;

вопросы принятия новых членов в Союз.

Процедура получения согласия (схема 3) начинается с подачи предложения Комиссией, ЕЦБ, Европейским парламентом или заинтересованным во вступлении в ЕС государством - таким образом, эта процедура ограничила право законодательной инициативы Комиссии, расширив круг субъектов, имеющих право предложить проект акта на рассмотрение. Предложение либо заявление о вступлении в ЕС или ассоциированном членстве в ЕС поступает в Совет, который по рассмотрении полученных документов, готовит "общую позицию", направляемую далее на обсуждение европейским парламентариям. По итогам дебатов последние могут либо поддержать "общую позицию" и тем самым принять решение, либо отвергнуть ее и заблокировать принятие акта, так как без получения согласия Парламента решение по столь принципиальным вопросам не может быть принято. Причем Маастрихтский договор не устанавливает временных лимитов выражения депутатами своего мнения по вопросу.

Очевидный "минус" процедуры получения согласия состоит в том, что Европейский парламент не может представить свои соображения по проекту решения, а должен отвечать односложно. Таким образом, даже по этой процедуре Европарламент не стал полноценным законодателем, хотя теперь за ним закреплено право законодательной инициативы. Некоторые ученые полагают, что этим правом Европейский парламент обладает и по процедуре принятия совместных решений, мотивируя это ст.138b, согласно которой он может большинством своих членов требовать у Комиссии представление любых предложений по вопросам, связанным, по его мнению, с необходимостью выработки какого-либо акта Сообщества применительно к настоящему Договору. С таким выводом трудно согласится в силу того, что "право законодательной инициативы" парламентариев в любом случае ограничено волеизъявлением Комиссии, которой ничто не препятствует отказать депутатам в выработке проекта правового акта. Правда, подобный отказ Европейский парламент может обжаловать в Суд Союза*(3).

Подписанию Амстердамского договора 1997 г. предшествовала Туринская межправительственная конференция, состоявшаяся в марте 1996 г., где были обозначены проблемы, которые надлежало решить путем подписания нового конституирующего договора. В отношении институциональной системы в целом и механизма принятия решений в частности была определена необходимость преодоления "дефицита демократии". Эта проблема не нова для Европейского союза, и государства-члены не единожды пытались решить ее разными методами. Неоднократно они подчеркивали, что "дефицит демократии" возможно избежать исключительно через наделение Европейского парламента более существенными законодательными полномочиями и адаптацию институциональной организации Союза к реалиям европейских интеграционных процессов и положению ЕС в мире.

Такому видению эволюции институциональной системы и механизма принятия решений способствовала активная деятельность европейских политических партий и фракций в Европарламенте. Так, третья по величине после выборов в Европейский парламент, состоявшихся в 1994 г., депутатская группа Европейских либералов, демократов и реформаторов (ELDR) в своих программных документах не раз отмечала, что принятие решений институтами Европейского союза должно проходить на началах равенства Совета и Парламента и конструктивного сотрудничества этих институтов в рамках процедур, установленных конституирующими договорами ЕС.

На конференции обсуждалась и проблема метода голосования в Совете при принятии решений. Выбор метода голосования важен для установления паритета при принятии решений между Европейским парламентом и Советом, а также для определения позиции каждого государства (вопрос, который не может быть решен единогласно, может элементарно набрать квалифицированное большинство). Предлагалось четыре варианта:

во-первых, ввести метод квалифицированного большинства голосов при обсуждении вопросов политического сотрудничества (тем самым мнение некоторых государств попросту игнорировалось, но облегчалось прохождение процедуры принятия решений);

во-вторых, разделить вопросы на те, по которым подается квалифицированное большинство голосов, и на те, которые требуют единогласия в Совете;

в-третьих, принимать решения по политическому сотрудничеству исключительно единогласно;

в-четвертых, одобрять проект, исходящий от Комиссии, квалифицированным большинством голосов в Совете после соответствующих консультаций (вариант, вошедший в Амстердамский договор). Причем в случае, если государство-член ЕС выскажет намерение голосовать против решения, так как это затрагивает его принципиальные интересы, Совет, действуя квалифицированным большинством голосов, передает рассмотрение вопроса в Совет, состоящий из глав государств, который выносит решение единогласно.

В настоящее время существуют четыре процедуры принятия решений, прописанные соответственно в договорах 1952 и 1957 гг., в Едином европейском акте 1986 г. и в Договоре о ЕС 1992 г.:

процедура консультаций;

процедура согласия Европейского парламента, т.е. одобрения или наложения вето на единогласно принимаемый Советом акт;

процедура сотрудничества;

процедура принятия совместных решений Советом и Европейским парламентом.

Хотя уместно заметить, до сих пор нет единого мнения о количестве законодательных процедур в ЕС. Дело в том, что ряд авторов, как зарубежных, так и отечественных, выделяют три процедуры. Например, Хартли склонен считать, что существуют основная процедура, процедура сотрудничества и процедура принятия совместных решений. В свою очередь, Крейг и де Бурка полагают, что в той или иной степени институты Союза прибегают к шести различным процедурам принятия правовых актов.

Принципиально изменились сферы применения процедур. В силу того что наиболее действенными являются процедуры сотрудничества и совместного принятия решений, акцент пересмотра процессуальных норм был сделан именно на них.

Амстердамский договор свел к минимумом случаи использования процедуры сотрудничества, которая применяется теперь по вопросам:

многостороннего урегулирования экономической политики Союза (ст.99 (5);

мероприятий, препятствующих неоправданному привилегированному доступу институтов ЕС, государств-членов ЕС или государственных органов к финансовым средствам Союза (ст.102 (2);

кредитования Европейским центральным банком и национальными банками государств-членов Евросоюза и его институтов и финансовой ответственности государств-членов и институтов ЕС (ст.103 (2);

деноминации и технических аспектов, связанных с введением и хождением евро (ст.106 (2).

Договор 1997 г. существенно расширил область применения процедуры принятия совместных решений, добавив к ранее обозначенным в Маастрихтском договоре следующие вопросы:

национальная дискриминация (ст.12);

право свободного выбора гражданами ЕС своего места пребывания и жительства (ст.18 (2);

социальная защита рабочих-иммигрантов (ст.42);

определение правового статуса иностранцев во время их пребывания на территории Союза (ст.46 (2);

занятость и выбор профессии (ст.47 и 129);

общие вопросы транспорта (ст.71 и 80 (2);

таможенное сотрудничество (ст.116 и 285);

социальная политика, за исключением вопросов, требующих единогласия (ст.137 (3);

имплементация решений относительно Европейского социального фонда (ст.148);

профессиональная подготовка (ст.150( 4);

общественное здравоохранение (ст.152 (4);

функционирование трансевропейской транспортной сети (ст.156);

имплементация решений относительно Европейского фонда регионального развития (ст.162);

исследования и технологические разработки (ст.172);

охрана окружающей среды (ст.175 (1);

развитие сотрудничества (ст.179);

открытость политики Союза и деятельности его институтов (ст.255);

учреждение консультационного органа по вопросам защиты информации (ст.286).

Разработчики Амстердамского договора пошли по пути упрощения означенной процедуры (ст.251), и теперь у Европарламента появилось право изменять и дополнять проект, предложенный Комиссией, сразу же после получения уведомления о его внесении в Парламент. Более того, если Совет находит поправку парламентариев существенной и обоснованной, он может принять проект решения в редакции Европарламента. На этом законодательный процесс завершается.

Возможен и другой вариант развития событий, когда депутаты Европарламента не высказываются по поступившему предложению, тогда проект проходит все этапы согласования, определенные еще Маастрихтским договором.

Некоторые изменения были внесены и в деятельность Согласительного комитета результатом его работы теперь должен стать объединенный текст, в основу которого положены замечания депутатов (ст.251 (4).

Итак, принципиальными достижениями развития механизма принятия решений следует признать:

отказ от принципа единогласия в Совете по превалирующему числу вопросов;

сведение законодательных процедур к двум, наиболее часто используемым процедуре сотрудничества и процедуре принятия совместных решений, причем приоритет отдается последней;

упрощение процедуры принятия совместных решений, когда у Европейского парламента появилась реальная возможность прийти к согласию с Советом уже на первой стадии рассмотрения проекта Комиссии;

значительное упрочнение позиции Европейского парламента в законодательном процессе.

Механизм принятия решений институтами Европейского союза постоянно развивается и совершенствуется. Законодательные конструкции, заложенные в Парижском и Римских договорах, были изложены таким образом, что позволяли адаптировать нормотворческий процесс к политическим реалиям внутри Европейских сообществ, способствовали плодотворной деятельности институтов Сообществ и определили основы дальнейшего повышения эффективности законодательных процедур. Примечателен тот момент, что с принятием каждого следующего конституирующего договора сохранялись процедуры, прописанные в предыдущих договорах, хотя постепенно сужалась сфера их действия. Подобная преемственность в реформировании привела к плавной, последовательной эволюции механизма принятия актов вторичного права.

Логика развития механизма принятия решений подсказывает, что процедура принятия совместных решений будет использоваться по все большему числу вопросов. Скорее всего, она будет применяться к тем положениям, которые:

во-первых, прямо зафиксированы в учредительных договорах;

во-вторых, имеют обязательную силу;

в-третьих, определяют основы правового регулирования по вопросу;

в-четвертых, носят общий характер (детализация мероприятий остается на усмотрение государств-членов ЕС; этой цели наиболее отвечают директивы).

Очевидно, что активное и частое применение процедуры принятия совместных решений неизбежно повлечет ее упрощение. Наиболее перспективным нововведением в этой связи, по всей видимости, будет упразднение той стадии, на которой после неуспешной работы Согласительного комитета, у Совета остается право квалифицированным большинством принять проект акта согласно ранее выработанной "общей позиции". Именно на этой стадии Совет находится в привилегированном положении, так как для отмены такого решения парламентариям требуется набрать не квалифицированное большинство голосов, а абсолютное.

Повсеместное применение процедуры принятия совместных решений приведет к усилению роли Европарламента в законодательном процессе и уравновешиванию сил между Комиссией, Советом и представительным органом, а также к сокращению и дальнейшей ликвидации случаев применения процедуры сотрудничества.

Процедура получения согласия, скорее всего, будет использоваться преимущественно по исключительным принципиальным вопросам (например, по вопросам членства).

Безусловно, дальнейшая эволюция механизма принятия решений будет также связана с решением принципиальной проблемы - определением иерархии правовых актов институтов Европейского союза.

Вопрос об иерархии правовых норм актов вторичного права возникал неоднократно в связи с проблемой реформирования институтов сначала Европейских Сообществ, а затем и Европейского союза. Применительно к перспективам развития механизма принятия актов вторичного права он интересен тем, что ставит выбор законодательной процедуры в зависимость от вида правового акта (регламент, директива, решение или один из источников soft law). Если принимается акт, налагающий определенные обязательства на государства ЕС, то его следует досконально изучить и согласовать между институтами Союза, например, по процедуре принятия совместных решений. В том случае, когда речь идет об акте, носящем рекомендательный, консультационный характер, вряд ли имеет смысл прибегать к этой сложной многоэтапной процедуре и следует ограничиться лишь консультационной процедурой.

Впервые вопрос об иерархии источников вторичного права поднял А.Спинелли при подготовке проекта Европейского парламента о Европейском союзе. Глава парламентского комитета видел прямую связь между полномочиями Европарламента, с одной стороны, и различными законодательными процедурами (по видам принимаемых актов)- с другой. Но эта инициатива была похоронена среди прочих Единым европейским актом, когда государства-члены не поддались столь жесткому давлению со стороны парламентариев.

Затем при разработке уже другого проекта договора о ЕС на Межправительственной конференции 20 сентября 1990 г. итальянская сторона выступила с Меморандумом о необходимости включения положений относительно иерархии актов, принимаемых институтами Европейских Сообществ. Однако реакции со стороны других глав государств-членов не последовало. Вопрос потонул под грузом других нерешенных проблем.

Несколькими месяцами позже Европейский парламент вновь пытался заинтересовать Комиссию в разрешении этого вопроса, представив 14 февраля и 4 апреля 1991 г. доклады французского депутата Бурленже (Bourlange). В них предлагалось провести правовую реформу на уровне институтов Европейских Сообществ путем принятия Советом соответствующего регламента. Но Комиссия сослалась на то, что данный вопрос выходит за пределы компетенции европейских депутатов, поэтому они не вправе просить Комиссию рассмотреть его.

Накануне Межправительственной конференции, собираемой в связи с подписанием Договора о Европейском союзе, правительства государств - членов Сообществ получили два альтернативных проекта договора, разработанных по инициативе Правительства Люксембурга (апрель-июнь 1991 г.). В результате, хотя Маастрихтский договор не содержит статей относительно иерархии актов вторичного права, была провозглашена Декларация N 16 (приложение к Договору), в которой государства-члены высказали свое намерение приложить максимальные усилия для решения этой проблемы.

На Туринской межправительственной конференции 1996 г. вновь был поднят вопрос об иерархии вторичных правовых актов. Его остроту снял ряд предложений по усовершенствованию законодательных процедур, на чем и было сфокусировано внимание государственных делегаций. Один из основных и наиболее оправданных страхов перед определением иерархии правовых норм заключается в том, что государства-члены предвидят возможность появления "вертикального эффекта" в отношениях между Европейским союзом и государствами-членами. Особенно актуальным этот вопрос становится в результате далеко идущих предложений о ликвидации такого вида источников вторичного права, как директивы, ибо известно, что это рамочный документ, позволяющий государству, которому она адресована, самостоятельно выбирать адекватные мероприятия по ее реализации.

Определение иерархии правовых актов Европейского союза неизбежно приведет к изменению механизма принятия решений. Перспективы его развития таковы, что число законодательных процедур постоянно минимизируется, и вполне возможен тот вариант, когда решения будут приниматься в рамках единственной процедуры, прототипом которой станет национальная парламентская процедура. Спорным остается вопрос о взаимосвязи эффективности механизма принятия решений и сокращения числа процедур. Не исключено такое развитие событий, при котором отсутствие выбора между различными законодательными процедурами приведет к появлению большого массива новых межинституциональных соглашений и к возрастанию количества обращений в Суд, особенно со стороны Европейского парламента.

Обсуждается также целесообразность привлечения национальных парламентов к процессу принятия актов вторичного права институтами ЕС. Их участие возможно в двух вариантах - либо предоставление национальным парламентам наряду с Комиссией права законодательной инициативы по подавляющему числу аспектов общей политики, либо ратификация или иная форма одобрения актов, принятых Советом, отчего будет зависеть вступление их в силу. При таком подходе к проблеме возникает угроза того, что принятые Советом акты в течение довольно длительного времени будут согласовываться и одобряться национальными парламентами, особенно если учесть, что к началу 2004 г. в Евросоюзе будет порядка 26 государств-членов. Конечно, снять такую неприятную перспективу можно путем создания верхней палаты Европейского парламента, состоящей из представителей национальных парламентов. Вопрос лишь в том, пойдут ли государства-члены на столь кардинальную реформу институтов ЕС, ведь практика показала, что любое радикальное вмешательство в институциональную сферу встречает волну противодействия со стороны национальных правительств. А увеличение численного состава Союза вряд ли приведет к более плавному прохождению подобных инициатив. Другая сторона медали - эффективность деятельности верхней палаты. Не будет ли она всего лишь формальным атрибутом на подобии, скажем, Палаты лордов Соединенного Королевства.

В декабре 2000 г. в Ницце прошел саммит представителей государств - членов Европейского союза. На нем рассматривалась концепция нового договора, вносящего изменения и дополнения в Договор о ЕС 1992 г. По итогам консультаций проект договора не был принят, и было решено доработать его.

В Ницском договоре нашла свое отражение устойчивая тенденция к принятию превалирующего числа решений по вопросам общей политики Союза квалифицированным большинством голосов членов Совета. И лишь по некоторым принципиальным вопросам (например, принятие новых членов в Союз) Совет высказывается единогласно (clause D(1) проекта).

По итогам Ницского саммита была провозглашена Декларация о будущем Союза, вошедшая в Заключительный акт. Эта Декларация ясно обозначила стремление государств - членов Европейского союза продолжить дальнейшую реформу механизма принятия решений в рамках институциональных изменений и адаптировать его к предполагаемому к 2004 г. расширению Союза (ст.2). В ней подчеркивается необходимость решения вопроса активного включения национальных парламентов в законодательный процесс Европейского союза. Проблема установления иерархии вторичных актов и выбора соответствующей виду акта законодательной процедуры так и не разрешена. Как и прежде при коллизии правовых норм спор будет решаться Судом ЕС.

Разработчики Ницского договора остались верны идее плавной и постепенной эволюции законодательного механизма, поэтому в проекте сохранены все четыре процедуры принятия решений. Нашел свое отражение в проекте и принцип сотрудничества между институтами при принятии решений на межинституциональные соглашения указано как на преимущественный способ решения проблем и споров, возникающих при прохождении законопроекта через Совет и Европейский парламент.

Многие рациональные и перспективные предложения, посвященные развитию механизма принятия решений и не нашедшие реализации в Ницском договоре, вряд ли останутся без внимания при разработке последующих договоров. В настоящий момент государства-члены Европейского союза придерживаются той точки зрения, что нормативные акты первичного права не должны опережать эволюцию законодательного механизма, но следовать практике его поэтапного и логичного развития.

Схема 1

/---------------------\

|Комиссия   инициирует|

|принятие решения     |---------------------------------\

\---------------------/                                 |

         |   \-----------\                              |

/-------------------\    |                              |

|Совет рассматривает|    |                              |

|поступивший проект |    |                              |

|правового акта     |    |                              |

\-------------------/    |                   /--------------------------\

         |  |  |         |                   |Европейский парламент дает|

         |  |  |         |                   |консультативное заключение|

         |  |  |         |                   |по проекту   (консультации|

         |  |  |         |                   |носят обязательный  харак-|

         |  |  |         |                   |рактер)                   |

         |  |  |         |                   \--------------------------/

         |  |  |         |

         |  |  |         |                      /-----------------------\

         |  |  |         \----------------------|Европейский   парламент|

         |  |  |                                |высказывает   замечания|

         |  |  \--------------------------------|по проекту и направляет|

         |  |                                   |их в Совет             |

         |  \-------------------\               \-----------------------/

/-----------------------------\ |               /-----------------------\

|Совет,   приняв  во  внимание| |               |Совет вносит  изменения|

|заключение Парламента,  одоб-| \---------------|проект  решения  в  без|

|ряет квалифицированным, боль-|                 |согласования  с  Комис-|

|шинством   или    единогласно|                 |сией                   |

|проект решения               |                 \-----------------------/

\-----------------------------/                             |

                                           /----------------------------\

                                           |Совет принимает правовой акт|

                                           |единогласно                 |

                                           \----------------------------/

Схема 3

/-------------\   /----------\  /-------------\   /---------------------\

|Комиссия вно-|   |ЕЦБ   вно-|  |Европейский  |   |Государство-кандидат |

|сит    проект|   |сит проект|  |парламент    |   |подает   заявление  о|

|решения      |   |решения   |  |вносит проект|   |вступлении в Союз или|

\-------------/   \----------/  |решения      |   |о принятии в ассоции-|

       |                |       \-------------/   |рованные члены       |

       |                \---\          |          \---------------------/

       \----------------\   |          |            /---------/

                        |   |          |            |

                      /--------------------------------\

                      |Совет  рассматривает поступившие|

                      |проекты  и заявления и принимает|

                      |"общую  позицию"  (обычно едино-|

                      |гласно)                         |

                      \--------------------------------/

                          /------/           \------\

/-----------------------------------\     /------------------------------\

|Европейский  парламент,  рассмотрев|     |Европейский парламент выражает|

|"общую позицию", дает свое согласие|     |свое несогласие с "общей пози-|

\-----------------------------------/     |цией" Совета                  |

              |                           \------------------------------/

              |                                     |

/-----------------------\                 /-----------------------\

|Совет принимает решение|                 |Проект решения отклонен|

\-----------------------/                 \-----------------------/

Схема 2

   /----------------------------\

   |Предложение Комиссии направ-|

 /-|ляется Европарламенту  и Со-|

 | |вету                        |

 | \----------------------------/

 |                |       \------------------------------\

 | /-----------------------------\        /-----------------------------\

 | |Уведомление Парламента o вне-|        |Уведомление Совета о внесении|

 | |сении проекта правового акта |        |законодательного предложения |

 | \-----------------------------/        \-----------------------------/

 |                                                       |

 |                                        /-----------------------------\

 |                                        |Европейский   парламент  дает|

 |                                        |заключение по проекту        |

 |                                        \-----------------------------/

 |               /---------------------------------/     |

 | /----------------------------\         /-----------------------------\

 | |Европейский  парламент  вно-|         |Европейский парламент не вно-|

 | |сит свои изменения в проект |         |сит поправки к проекту       |

 | \----------------------------/         \-----------------------------/

 |               |                                       |

 | /----------------------------\         /-----------------------------\

 | |Совет выносит проект  с поп-|         |Совет  принимает "общую пози-|

 | |равками парламентариев      |         |цию" по проекту              |

 | \----------------------------/         \-----------------------------/

 |                                                       |

 |                                          /---------------------------\

 |                                          |Европейский парламент  рас-|

 \------------------------------------------|сматривает "общую  позицию"|

                                            |и доклад Комиссии          |

                                            \---------------------------/

"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Под решениями ЕС в статье понимаются правовые акты, принимаемые органами и институтами Европейского союза (порождающие юридические последствия для субъектов права, хотя и не всегда обладающие обязательной юридической силой), которые для вступления в силу должны соответствовать ряду материальных и процессуальных требований, предусмотренных в договорах ЕС и вытекающих из решений Суда ЕС по конкретным делам. Когда речь пойдет об отдельном виде правового акта - решении (decision), это будет оговорено особо.

*(2) См.: Капустин А.Я. ЕС: интеграция и право. - М, 2000.

*(3) См., напр.: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. - М., 1998.