Прием в гражданство и "приказное" правотворчество (А. Павлушкин, "Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г.)

Прием в гражданство и "приказное" правотворчество

Со вступлением в силу с 1 июля 2002 г. новой редакции Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" значительно усложнился порядок получения гражданства. Но еще более сложным делает этот процесс "приказное правотворчество" российских министерств и ведомств.

Так, задолго до принятия новой редакции Закона Министерство внутренних дел РФ издало приказ от 13 февраля 2002 г. N 121 "О внесении изменений и дополнений в Инструкцию по организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Российской Федерации", утвержденную приказом МВД России от 30 июня 1994 г. N 330. Сразу обращает на себя внимание, что названным приказом количество необходимых данных для получения гражданства увеличилось почти вдвое. Невольно встает вопрос, чем же вызваны столь радикальные изменения. Уяснить это из самого приказа не представляется возможным, в нем лишь указано, что прилагаемые изменения и дополнения согласованы с рядом ведомств. Ответ на вопрос можно получить только из разъяснений отдела по гражданству МВД России, предоставленных средствам массовой информации*(1) .

Оказывается, это нужно было в целях "изучения личности кандидата в граждане" и сокращения срока проживания в Российской Федерации, необходимого для получения гражданства, для тех, кто имеет высокие достижения в науке, культуре, владеет профессией, востребованной в России, и по иным основаниям. Но на сколько можно было уменьшать этот срок Законом РФ "О гражданстве" не определялось, а отдавалось на усмотрение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ. Благодаря же новой анкете появились бы критерии для более объективного снижения срока. И даже более того - "для чиновников сужается возможность проявлять свое усмотрение". Хотя, заметим, идея сужать возможность "усмотрения" чиновников приказами самих чиновников видится весьма странной. Очевидно, поэтому в новой редакции Федерального закона теперь прямо установлено, что срок проживания на территории России по указанным основания сокращается до одного года.

Но самое, пожалуй, интересное дано в конце разъяснений. Признавая, что на то время большинство положений анкеты были бессмысленны, все надежды возлагались на новую редакцию Закона о гражданстве, ибо именно тогда "многие положения анкеты обретут обязательную силу", но при этом не пояснялось, какие из них. Оно и понятно - при принятии законопроекта он подвергся значительным изменениям, из него были изъяты многие одиозные положения. Так для чего же понадобилось менять анкету раньше закона... Ставить телегу впереди лошади - давняя бюрократическая традиция наших министерств. Можно отрапортовать о досрочном выполнении плана. А то жди этих депутатов: пока проголосуют (целых три раза), передадут на утверждение верхней палате и далее Президенту. Да еще всякие "демократы" будут пытаться испортить согласованный текст либеральными поправками. А так подписали приказ - и готово.

Существует, правда, своего рода "фильтр" для таких приказов. В соответствии с п.10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, подлежат государственной регистрации.

Пунктом 11 указанных Правил государственная регистрация таких актов возложена на Минюст России. Пунктом 19 тех же Правил установлено, что направление федеральными органами исполнительной власти для исполнения нормативных актов, подлежащих государственной регистрации, возможно только после их регистрации и официального опубликования. С формальной стороны все эти требования были соблюдены. Однако "фильтр" в данном случае не сработал. Приказ МВД России зарегистрирован в Минюсте 15 февраля 2002 г. (через день после его подписания!) и опубликован в "Российской газете" 5 марта. Нетрудно подсчитать, что приказ опередил Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" практически на четыре месяца. И все это время от соискателей российского гражданства безосновательно требовали собирать объемные досье на себя и своих родственников, причем, как всегда, под благонамеренные рассуждения о законности и правах человека. А как это отразится на судьбах людей - это уже, простите, высоких должностных лиц не заботит. Правда, чиновники от гражданства забывают (либо просто не знают) об одном непреложном юридическом правиле. Любой приказ (даже МВД) - это все же подзаконный акт. Следовательно, должен быть основан на законе и не противоречить ему! Наверное, когда любой чиновник, живущий на деньги налогоплательщиков, будет помнить об этом, тогда, возможно, станет меньше таких примеров "приказного" правотворчества.

Проанализируем вкратце некоторые "особо выдающиеся" пункты приказа N 121. Причем не только с юридических позиций, но и с точки зрения здравого смысла.

Согласно п.6 и 7 национальность и вероисповедание можно заполнять по желанию (единственное послабление приказа). Вообще-то в соответствии с Конституцией РФ пресловутый пятый пункт (хотя в приказе почему-то шестой не иначе недосмотрели!) все реже и реже встречается в документах. Даже в новом российском паспорте его нет. Это и неудивительно. В соответствии с ч.1 ст.26 Конституции каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность и никто не может быть принужден к этому. Еще более интересная ситуация складывается с вопросом о вероисповедании. Ведь Российская Федерация - светское государство и религиозные объединения отделены от него (ст.14 Конституции). Для чего тогда необходима такая информация от соискателя гражданства? А если он не отразит ее, не вызовет ли это подозрение у сверхбдительных чиновников?

Странно звучит п.16, требующий указать все свои судимости во всех странах мира. Причем вместо понятия "на территории Российской Федерации" здесь почему-то используется "на территории бывшего СССР". Международные стандарты прав человека, да и российский Уголовный кодекс предусматривают, что с момента погашения или снятия судимости человек, в прошлом судимый, признается несудимым, все правовые последствия, которые были связаны с наличием судимости, аннулируются. Кроме того, деяния, которые считают преступными (например, аборт) законы некоторых стран, могут не являться таковыми в Российской Федерации. Поэтому в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" однозначно установлено: отклоняются заявления о приеме в гражданстве лиц, которые имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории России или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом.

Пункт 18 требует указать, являлись ли сотрудником специальных служб, правоохранительных органов. Вопрос про спецслужбы (правда, в Федеральном законе используется иное понятие - органы безопасности) понятен. На этом пункте все шпионы сразу расколются и можно будет менять их на наших разведчиков. Непонятно только выделение этого вопроса в отдельный пункт. Ведь далее, в п.21, необходимо указать обо всех выполняемых работах с начала трудовой деятельности, включая военную службу.

Этот пункт заявления тоже далеко не прост. Современные границы между странами и даже континентами для перемещения рабочей силы достаточно условны. Транснациональные компании, например, часто практикуют переезд своих работников из Европы в Америку, оттуда в Азию и т.д. Однако трудно себе представить, что такие люди ринутся получать российское гражданство. Более реально представить себе нашего "соотечественника", поработавшего на стройках социализма примерно в такой последовательности: Прибалтика Казахстан - БАМ - Абхазия. Хорошо, если трудовая книжка сохранилась - перечислишь в анкете места работы. В ином случае придется вести длительную переписку с компетентными органами независимых государств.

Удивляет п.30, обязывающий представить весьма подробные сведения на своих родственников и даже бывшего(ую) супруга(у). Причем необходимо указать не только их гражданство и страну проживания, но и адрес, место работы. А если человек с кем-то из родных в ссоре, развелся лет двадцать назад - как он будет выяснять все это. Если впишет устаревшие данные либо вообще не сможет их собрать, то с получением гражданства у него могут возникнуть значительные сложности, поскольку приказ обязывает заполнять все графы заявления (кроме п.6 и 7) полностью и без прочерков. Аза предоставление ложных сведений может последовать отказ в гражданстве. Между тем ни ранее действующий Закон РФ, ни Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" не требуют собирать подробные досье на своих родственников и тем более бывшего супруга.

В пункте 35 необходимо указать степень владения русским языком. Выбор вариантов ответа знаком всем. Правда, в анкетах советского времени, которые заполняются до сих пор по любому поводу, речь идет об иностранных языках. Новая анкета не забыла и про них - в п.36. Поэтому наиболее приемлемый здесь совет для соискателей - читаю и перевожу со словарем (как, между прочим, и заполняют подобную графу большинство россиян с гражданством). Интересно, как ранее сотрудники ОВД определяли достоверность сведений о степени владения русским языком? Ведь согласно Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

В пункте 37 значится "Знаете ли историю и конституционные основы Российской Федерации". При этом в приказе не разъяснено, в каком объеме. Достаточно ли знать одну главу Конституции - "Основы конституционного строя" - или же все девять, в том числе заключительные и переходные положения?

Подводя итоги, следует заметить, похоже, этот приказ создал немало трудностей и желающим получить гражданство, и работникам самого Министерства внутренних дел. Поэтому встает вопрос - необходимо ли столь детальное регулирование таких важных вопросов приказом МВД? Наверное, более целесообразно сделать это в положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства, утверждаемом Президентом РФ. И тогда строгое соблюдение указанного положения, а также неукоснительное следование Федеральному закону действительно позволят сузить для чиновников возможность проявлять свое "усмотрение".

А. Павлушкин,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комсомольская правда. - 2002. - 12 марта. - С.14.