Нормативно-правовое обеспечение социально-экономической сферы (А. Карлин, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2002 г.)

Нормативно-правовое обеспечение
социально-экономической сферы

Ни одна сколько-нибудь значимая проблема в социальной или экономической сфере не имеет серьезных шансов на успешное разрешение без адекватного нормативно-правового обеспечения. Эту простую на первый взгляд истину наше общество постигало несколько пореформенных лет привычным эмпирическим путем, балансируя в своем отношении к праву между пренебрежительной его недооценкой и полумистическими ожиданиями от законов чудес, на которые они сами по себе, без материализации в практической деятельности государства и его граждан, не способны.

Право не является силой, содействующей прогрессу "в автоматическом режиме". Его роль может быть прогрессивной, нейтральной или реакционной в зависимости от того, как и в чьих интересах оно используется, как взаимодействует с другими факторами, определяющими поведение людей.

Правовая реформа в России предполагает формирование эффективной юридической инфраструктуры, главными элементами которой являются, с одной стороны, современная, соответствующая реальным потребностям общества правовая система, с другой - стабильно, в соответствии с установленными четкими процедурами, работающие правоприменительные институты. При этом решения административного и судебного характера должны быть прозрачными и сопровождаться ясными разъяснениями реальных обстоятельств и интерпретацией применяемых законов, исключать возможности для произвола и коррупции.

Органам юстиции принадлежит в этом процессе уникальная роль. Они призваны активно участвовать в работе по обновлению системы права и одновременно являются одной из важнейших правоприменительных структур исполнительной власти, тесно взаимодействующей с судебной властью.

Образование Министерства юстиции, 200-летие которого отмечается в этом году, рассматривалось Александром I в качестве одного из важных инструментов управления государством на основании закона, а в историческом манифесте от 8 сентября 1802 г. все судебные ведомства были вверены Министерству юстиции, которому одновременно определена особенная роль "при издании сочиняемого уложения законов".

Условия, сложившиеся в современной России, создали предпосылки для воссоздания Минюста в качестве одной из несущих конструкций российской государственности, каковой оно и являлось в дореволюционной России. "Прерывистость" советского периода истории Минюста - это следствие отношения к нему как к декоративному, вспомогательному элементу государственного устройства.

Результаты работы Федерального Собрания за последние два года объективно свидетельствуют о возросшем уровне законопроектной деятельности Правительства РФ, усилении организующей роли соответствующей правительственной комиссии, укреплении взаимодействия и координации в работе федеральных министерств и ведомств. Большинство внесенных Правительством и рассмотренных Государственной Думой законопроектов являются своевременными и тематически лежат в русле коренных общественных интересов.

Однако объективный анализ проделанного высвечивает и ряд нерешенных вопросов, неиспользованных резервов повышения интенсификации законопроектной работы. Главный из них - повышение качества проектов законодательных актов. Подчас министерства и ведомства, предлагая законопроекты для включения в правительственный план, не имеют четкого представления о состоянии правового регулирования интересующей сферы общественных отношений, эффективных формах и методах его корректировки. Как следствие - большая затратная работа заканчивается нулевым результатом.

Нередко законопроекты отличаются нечеткостью концепции и структуры, не учитывают особенностей регулирования в различных отраслях права, не в полной мере соответствуют правилам законодательной техники. По этим причинам затягиваются сроки их рассмотрения в Государственной Думе, а доработка законопроектов уже в процессе рассмотрения Думой более трудоемка и не всегда возможна.

Указанные обстоятельства потребовали внесения определенных корректив в саму технологию законопроектной деятельности, более точно регламентирующих и ужесточающих требования на всех ее этапах, в том числе на начальных, имеющих принципиально важное значение и определяющих содержание и направленность законопроектов, порядок работы над ними. В этой связи нельзя не отметить исключительно важного значения принятого Правительством РФ по инициативе Минюста 2 августа 2001 г. постановления "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов". Этот документ придает новый импульс деятельности федеральной исполнительной власти по участию в обновлении законодательной базы.

Изменение подходов к организации законопроектной работы на правительственном уровне потребовало корректив в деятельности Министерства юстиции РФ. Один из шагов в этом направлении - изменение структуры центрального аппарата. Однако завершенным его можно считать только после утверждения положений о департаментах, четко определяющих сферу их ответственности, механизмы координации и взаимодействия.

Если говорить о нерешенных проблемах совершенствования стиля и методов работы центрального аппарата, отрицательно сказывающихся на результативности законопроектной деятельности, то одна из основных - боязнь каких-либо серьезных инициатив, желание ограничить свою работу исключительно на "давальческом" материале, решении задач только юридико-технического характера. Смириться с этими стереотипами - означает отказаться от уникального шанса через повышение роли и ответственности Минюста существенно улучшить качество нормотворческой деятельности в целом.

Новые подходы к организации работы Министерства на этом направлении должны включать:

улучшение координации с ведущими федеральными ведомствами, перевод ее на постоянную основу, использование различных форм: согласование планов подготовки нормативных правовых актов, создание совместных консультативных органов, формирование межведомственных творческих рабочих групп;

активизацию значительного научного потенциала Министерства: назрела необходимость в планировании научно-исследовательских работ на общеминистерском уровне, формировании министерского портфеля заказов НИР, в том числе по законопроектным работам в экономической сфере;

привлечение к участию в этой работе территориальных органов юстиции;

осуществление Минюстом полномочий по контролю за своевременным формированием нормативной правовой базы: известно, что такие серьезные изъяны действующей правовой системы, как пробельность и противоречивость, во многом обусловлены отсутствием системы контроля за приведением действующих нормативных актов в соответствие с новопринятыми федеральными законами и запаздыванием с необходимым для включения механизма реального исполнения закона подзаконного нормативного регулирования.

Думается, что форма игнорирования закона "по умолчанию" может быть преодолена посредством контроля Минюста и его территориальными органами, который методологически очень близок к функциям Минюста по систематизации законодательства, регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, ведению регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации. Следует подумать о дополнении соответствующей нормой Положения о Министерстве юстиции РФ, а в последующем закрепить ее и в Федеральном законе "О юстиции".

Необходимость совершенствования законодательства о судебной системе обусловлена рядом объективных факторов. К ним, в частности, относятся: необходимость обеспечения гарантированного Конституцией РФ права граждан на судебную защиту и облегчения реального доступа к правосудию; острая потребность в совершенствовании существующих судебных процедур в целях последовательной реализации принципов состязательности и равенства прав сторон; сложившаяся неблагополучная ситуация с обеспечением правопорядка, характеризующаяся массовым игнорированием требований законов и ухода от всякой ответственности за правонарушения.

Дальнейшее развитие законодательства о судебной реформе может быть эффективным при соблюдении ряда принципов: последовательность в реформировании институтов судебной власти и близко связанных с ней правоохранительных органов и других необходимых составляющих юридической инфраструктуры современного гражданского общества; этапность в реализации намеченных мер, исключающая резкие скачки, создание правового вакуума, утрату позитивного потенциала действующей правовой системы, включая кадры судебных и правоохранительных органов; адекватное ресурсное (финансовое, кадровое, материально-техническое и организационное) обеспечение намечаемых мероприятий; преемственность законодательства и правоприменительной практики в основных их параметрах, отражающих лучшие традиции национальной правовой системы; сопровождение правовых и организационных мер необходимыми действиями праворазъяснительного характера среди широких слоев юридической общественности и населения.

Говорить об устойчивом общественном развитии можно только при условии создания надежной юридической защиты прав и законных интересов всех субъектов, участвующих в социальной и экономической жизни. Ни одна значимая проблема народного хозяйства не может быть успешно решена без включения в гражданский оборот объектов недвижимости.

Созданная в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" система учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним ознаменовала принципиально новый этап правового регулирования гражданского оборота объектов недвижимого имущества. Она призвана обеспечить формирование механизмов эффективного государственного воздействия на рынок недвижимости в целях защиты конституционных прав собственников и иных правообладателей на объекты недвижимости, способствовать упорядочению взимания налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями, привлечению дополнительных инвестиций в экономику.

С момента введения в действие Закона для Минюста России и органов государственной власти субъектов Федерации основной, требующей решения задачей являлось создание системы специализированных учреждений юстиции. К началу 2001 года учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним действовали во всех субъектах Федерации. При этом развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним продолжается. Так, в 2001 году в субъектах Федерации дополнительно создано около 200 филиалов и представительств учреждений юстиции по регистрации прав. Всего в системе функционирует около 1700 обособленных подразделений учреждений юстиции по регистрации прав. Они находятся в муниципальных образованиях, что чрезвычайно важно с точки зрения заботы о людях, доступности для них юридических услуг, оперативности решения вопросов регистрации. Сегодня в учреждениях юстиции по регистрации прав работает около 20 000 человек, в том числе свыше 3700 регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним, назначенных Минюстом России и его территориальными органами.

С начала работы учреждений юстиции по регистрации прав зарегистрировано около 32 млн. прав, ограничений (обременений) прав и сделок с недвижимостью. Только с января по июнь текущего года ими совершено свыше 5,5 млн. регистрационных действий. Темпы их прироста ежегодно возрастают, что свидетельствует об активизации рынка недвижимости и востребованности института государственной регистрации прав.

Подавляющее большинство заявителей, права которых, а также сделки с участием которых регистрируются, составляют граждане (около 90%). При этом регистрационные действия, связанные с такими объектами недвижимого имущества, как здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, составляют примерно 80% от общего количества зарегистрированных учреждениями юстиции прав и сделок.

В апреле прошлого года Правительством РФ утверждена Федеральная программа поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, рассчитанная до 2006 года. Она призвана решить следующие задачи: развитие и совершенствование законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; введение единых требований к описанию объектов недвижимости; обеспечение взаимодействия системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество с системами государственного учета, технической инвентаризации недвижимости, кадастров недвижимости, реестров государственного и муниципального имущества, учета налогоплательщиков.

На первом этапе реализации Федеральной программы предусмотрено завершение формирования единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, основанной на скоординированном взаимодействии учреждений юстиции по регистрации прав с организациями, осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимости, налоговыми органами, иными государственными органами как на региональном, так и на федеральном уровне.

В некоторых субъектах Федерации и муниципальных образованиях, к сожалению, до настоящего времени не преодолены трудности во взаимодействии организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию объектов недвижимости, органов, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра, органов по управлению государственным и муниципальным имуществом с учреждениями юстиции по регистрации прав, что усложняет для граждан и юридических лиц процедуру оформления документов, необходимых для регистрации прав на недвижимость, делает ее более затратной.

По имеющейся в Минюсте России информации, в среднем по России граждане в целях получения полного пакета документов, необходимых для проведения государственной регистрации прав, тратят до 5 тыс. рублей. При этом размер платы за собственно регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним определен законодательством и не может превышать максимального размера, установленного Правительством РФ (для граждан - 300 руб.).

Одним из способов решения рассматриваемой проблемы является повышение роли государства в вопросах ценообразования на услуги, оказываемые в том числе организациями технической инвентаризации объектов недвижимости.

В настоящее время в большинстве субъектов Федерации заключаются соглашения между учреждениями юстиции и названными организациями. Этими соглашениями определяется, в частности, порядок их взаимодействия при обмене информацией, ее объем. Однако это временная мера, поскольку указанные соглашения не могут решить многие острые проблемы, возникающие при взаимодействии. В этой связи одним из направлений реализации Федеральной программы является внедрение и развитие единой автоматизированной системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в каждом субъекте Федерации, а также формирование механизма электронного обмена информацией между учреждениями юстиции по регистрации прав, организациями, осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимости, налоговыми органами. В дальнейшем такая информационная система должна охватить всю территорию России.

В конце прошлого года создан Межведомственный совет по вопросам взаимодействия учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и органов (организаций), осуществляющих государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. К его компетенции отнесены вопросы подготовки совместных мероприятий по созданию системы электронного обмена информацией между учреждениями юстиции по регистрации прав и органами (организациями), осуществляющими государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества. Их решение должно способствовать усовершенствованию механизма сбора и представления участниками гражданского оборота документов, связанных с объектами недвижимого имущества, в том числе создать основы для единовременного представления документов на государственный учет, техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества и на государственную регистрацию прав на них и сделок с ними по принципу "одного окна", что является одной из основных задач второго этапа реализации Федеральной программы.

Еще одной важной задачей, требующей оперативного решения, является обеспечение адекватного современным потребностям правового регулирования процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Работа по совершенствованию нормативной правовой базы должна быть направлена на закрепление единых требований к описанию объектов недвижимого имущества в документах, представляемых в учреждение юстиции.

Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" определил порядок проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и в том числе основания отказа в таковой. Практика выявила несовершенство некоторых его норм. В этой связи Правительство РФ внесло, а Государственная Дума приняла в первом чтении подготовленный Минюстом проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Закон. Он призван обеспечить более четкое и оперативное функционирование учреждений юстиции, более действенную защиту прав и законных интересов участников гражданского оборота.

Сознавая необходимость и делая все от него зависящее для совершенствования законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, Минюст решительно противостоит попыткам предложить такие изменения ГК РФ и других законов, которые преследуют цель коренной деформации понятия государственной регистрации прав. Часто это делается под флагом повышения уровня государственной гарантированности зарегистрированных прав, повышением роли нотариата и т.п. Правовая и социальная ценность регистрации прав на недвижимость зиждется на ее стабильности, правовой чистоте и обоснованности. Эти ее качества мы будем постоянно поддерживать и укреплять.

А. Карлин,

первый заместитель Министра юстиции РФ

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2002 г.