Совершенствовать управление деятельностью службы судебных приставов (А. Мельников, "Российская юстиция", N 9, сентябрь 2002 г.)

Совершенствовать управление
деятельностью службы судебных приставов

Новый этап совершенствования работы всей службы судебных приставов наступил с изданием специального приказа Министра юстиции РФ от 9 августа 2000 г. N 239. Была распределена компетенция начальников территориальных органов Минюста и главных судебных приставов регионов по руководству соответствующими службами в трех основных сферах - общие вопросы организационной деятельности, прохождение государственной службы сотрудниками службы судебных приставов, осуществление финансового и материально-технического обеспечения службы судебных приставов.

На сегодняшний день выстроена целостная система управленческих звеньев, которые призваны постоянно совершенствовать работу служб судебных приставов и управление ими.

Тем не менее есть серьезные претензии к организации работы в аппаратах главных судебных приставов. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что за последние два года освобождены от работы каждый третий руководитель региональной службы.

Практически при всех проверках на местах работники Департамента судебных приставов фиксируют неприменение либо неправильное применение форм первичного учета, предусмотренных инструкцией, утвержденной приказом Минюста России от 3 августа 1999 г. N 225 (книг учета арестованного и изъятого имущества, зональных книг учета исполнительных производств, книг учета исполнительных документов и т.д.).

Поэтому первое требование к главным судебным приставам субъектов Федерации - наведение порядка в учете проведенной работы, грамотное составление отчетов и надлежащий ведомственный контроль за достоверностью представляемых отчетных данных. Ведь статистика - это основа аналитической работы, основа для принятия целенаправленных управленческих решений (хотя и не единственная).

С этой точки зрения недопустимая ситуация сложилась в службе судебных приставов г. Санкт-Петербурга, где главный судебный пристав фактически потерял нити управления районными подразделениями. На день проверки подчиненный ему аппарат не обладал никакой информацией, характеризующей работу подразделений судебных приставов в городе. Поэтому анализ обстановки за него провела комиссия Министерства юстиции РФ, которая констатировала резкое снижение эффективности работы судебных приставов-исполнителей, в частности значительное увеличение остатка неоконченных исполнительных производств в условиях уменьшения количества возбужденных производств.

В противовес этому можно отметить высокий уровень организации работы в аппаратах главных судебных приставов Красноярского края, Омской, Саратовской, Тверской, Пермской, Кировской областей, где умело руководят коллективами, своевременно подмечают недостатки на отдельных направлениях практической деятельности и исправляют их.

Так, аппарат главного судебного пристава Саратовской области направил в 2001 году в подразделения 25 обзоров и обобщений, содержавших критический анализ обстановки и нацеливавших судебных приставов на решение вполне конкретных задач.

В последнее время в аппаратах ряда главных судебных приставов образованы информационно-аналитические подразделения. Они помогают оперативно разбираться в обстановке, готовить глубокие аналитические материалы, совершенствовать управленческий процесс. Можно сказать, образцово поставлена эта работа в Кировской и Омской областях. В то же время в некоторых службах аналитические подразделения существуют пока только на бумаге. Они либо не укомплектованы, либо анализируют всего лишь голую статистику.

Складывается впечатление, что не все главные судебные приставы знают, как анализировать обстановку. Это показали докладные записки главных судебных приставов по результатам работы за 2001 год. Департамент судебных приставов заранее определил основные параметры указанных записок (отчетов), акцентировав внимание главных судебных приставов прежде всего на поиск неиспользованных резервов для улучшения работы. К сожалению, с этой задачей справились далеко не все руководители служб. Только в некоторых записках содержался осмысленный анализ обстановки и сформулированы конкретные пути по совершенствованию работы.

Во всех регионах должно существовать единое правовое поле. Это означает, что в отношении судебных приставов как федеральных государственных служащих должен вне всяких сомнений действовать приоритет федеральных законов и изданных в их развитие постановлений Правительства РФ. К сожалению, попытки связать судебных приставов нормативными актами региональных властей, устными распоряжениями руководителей регионального уровня еще не единичны. В список таких регионов за последние два года попали республики Башкортостан и Ингушетия, Красноярский край, Воронежская область, некоторые автономные округа в Сибири. Например, губернатор Воронежской области в 2001 году своим распоряжением обязал главного судебного пристава региона не допускать исполнения судебных актов в пользу юридических лиц в период уборки урожая. В той же области главы местных администраций давали прямые указания милиции противодействовать судебным приставам при совершении исполнительных действий.

Принято выделять общее и оперативное (текущее) руководство. При осуществлении общего руководства определяются главные цели, устанавливаются основные задачи на относительно длительный период времени. Это, как правило, выражается в издании постоянно действующих приказов, а также в планировании мероприятий на относительную перспективу. Например, в ряде областей важным организующим началом является утверждение главными судебными приставами положений о планировании служебной деятельности и организации контроля в службе судебных приставов. В Кировской области утверждено Положение о постоянно действующем оперативном совещании при главном судебном приставе, а в Вологодской области - Положение об условиях и порядке проведения конкурса на звание лучшего судебного пристава-исполнителя. Все это - действующие на постоянной основе руководящие указания, они укрепляют исполнительскую дисциплину, сплачивают коллективы.

Составление планов - один из элементов управления. Эта деятельность не везде конструктивна. Имеет место практика включения в планы всего лишь призывы к образцовому выполнению обязанностей. Отсюда появление каучуковых, ничего не значащих формулировок вроде "усилить взаимодействие с налоговыми органами", "активизировать работу оперативных совещаний", "обеспечить работу", "продолжить работу" и т.д.

Видимо, не все руководители служб судебных приставов четко уяснили смысловое значение понятия "организационное мероприятие". В числе обязательных организационных мероприятий, включаемых в планы, должны, как правило, предусматриваться: подведение итогов работы на оперативных совещаниях; проведение учебных семинаров, тематических обобщений, проверок в подчиненных подразделениях; подготовка сложных методических рекомендаций; заслушивание отчетов начальников отделов и старших судебных приставов с предварительной проверкой их деятельности.

Следующая форма управления - оперативное руководство - заключается в постоянном наблюдении и анализе хода работы по исполнению юрисдикционных актов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, организации системы учета получаемых результатов; корректировке заданий, обеспечении равномерной нагрузки среди работников, ликвидации "узких" мест. Важный инструмент оперативного руководства - постоянный контроль исполнения.

Во многом формальный характер носит исполнение приказов Минюста, касающихся создания и организации деятельности специальных подразделений и групп по принудительному взысканию задолженностей по налогам и сборам (приказ Министерства от 20 апреля 2000 г. N 142), а также образования подразделений по особым исполнительным производствам (приказ Министерства от 23 мая 2001 г. N 156). Такие подразделения в ряде регионов работают плохо. И это притом что в них должны находиться самые высокопрофессиональные работники. Более того, руководители этих подразделений порой используют явно неправомерные методы. В частности, вместо принудительного исполнения юрисдикционных актов в течение многих месяцев уговаривают должников погасить долги либо пойти на реструктуризацию задолженности по налогам и сборам.

В обстановке недостаточной требовательности многие судебные приставы-исполнители неохотно идут на аресты имущества должников, порой фабрикуют липовые акты о невозможности исполнения юрисдикционных актов без принятия исчерпывающих мер по проверке имущественного положения должников. Есть немало регионов, где удельный вес оконченных исполнительных производств в связи с составлением актов о невозможности взыскания превышает 60 и даже 70% к числу всех оконченных производств.

В целом по стране за прошлый год в связи с не розыском имущества должников окончено каждое четвертое исполнительное производство. При этом есть множество доказательств того, как откровенно бездействуют группы (отделы) розыска, которые все еще не наладили должных контактов с судебными приставами-исполнителями, плохо сотрудничают с работниками правоохранительных органов, в частности с налоговой полицией.

Необходимо остановиться еще на одной проблеме. У нас фактически провалена работа по реализации арестованного и конфискованного имущества. Мало того, что не все арестованное имущество передается на реализацию (зачастую это всего лишь недопустимые игры с должниками), но и реализуется лишь несколько процентов от того, что передано в Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

Наше воздействие на работу подразделений РФФИ весьма слабое. Между тем 8 февраля 2001 г. Минюст России и РФФИ подписали соглашение, согласно которому взаимодействие территориальных органов Министерства и территориальных отделений РФФИ осуществляется на основании заключенных между ними соглашений. Но в некоторых областях такие соглашения все еще не заключены.

Настоящая анархия сопровождает в ряде областей процесс заключения договоров с подразделениями РФФИ. Так, в Костромской области все договоры были заключены главным судебным приставом без доверенности начальника управления юстиции, т.е. с нарушением требований приказа Минюста от 9 августа 2000 г. N 239. При этом в договорах, заключенных главным судебным приставом, содержались положения, грубо ущемлявшие права взыскателей и должников. В них, в частности, предусматривалось, что если комиссионер (т.е. РФФИ) совершил сделку на условиях более выгодных, чем те, которые указаны судебным приставом, то дополнительная выгода делится между комитентом и комиссионером (т.е. между управлением юстиции и подразделением РФФИ). Однако по закону ни управление юстиции, ни подразделение РФФИ не должны извлекать прибыли из процесса исполнительного производства (кроме вознаграждения, предусмотренного договором).

Нечто подобное возникло в практике работы территориального органа Минюста в Архангельской области, где начальник управления монополизировал право заключения договоров с подразделениями РФФИ. Ничего хорошего из этого также не получилось. С подразделениями РФФИ заключались договоры, кабальные для взыскателей. В качестве вознаграждения комиссионеру без каких-либо обоснований выплачивались 15% от стоимости реализованного имущества. Кроме того, вопреки Федеральному закону "Об исполнительном производстве" комиссионеру было предоставлено право самостоятельно производить уценку арестованного имущества и получать дополнительную выгоду в случае продажи имущества по цене выше установленной договором. Такие правила действовали почти год, пока не вмешалась областная прокуратура.

Больной вопрос в службе судебных приставов - работа с обращениями граждан и юридических лиц. Частично такое положение сложилось из-за отсутствия четкого порядка работы и незнания действующего законодательства (в основном еще советского периода). Просвет появился с утверждением 28 июня 2001 г. Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации, в которой в общих чертах регламентирован порядок данной работы в Министерстве. Эта Инструкция объявлена типовой. Руководителям территориальных органов Минюста следовало разработать по этому вопросу свои инструктивные материалы с учетом специфики работы с жалобами в регионах. К сожалению, данный процесс неоправданно затянулся, что в ряде территориальных органов повлекло еще большую неразбериху.

На примере столичной службы судебных приставов можно сделать вывод об отсутствии системы в работе с обращениями граждан и юридических лиц. Этот участок незаслуженно отодвинут на второй план. Между тем отношение к этой работе - показатель уровня как общей, так и правовой культуры в аппаратах главных судебных приставов. Особенно удручает низкий уровень работы по устранению причин, вызывающих обоснованные жалобы взыскателей и должников, хотя только судами ежегодно удовлетворяется каждая четвертая жалоба на действия (бездействие) судебных приставов. К тому же и прокуратура повсеместно вскрывает сотни и даже тысячи случаев вопиющей волокиты при исполнении юрисдикционных актов.

Проведенная в декабре прошлого года проверка в столичной службе показала, что для профилактики нарушений прав взыскателей и должников здесь просто не было основы, так как ни аппарат главного судебного пристава, ни старшие судебные приставы не имели объективной информации, характеризующей состояние законности при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц. Для оценки ситуации не использовалась в полном объеме даже статистика судов общей юрисдикции и Арбитражного суда. Более того, из-за отсутствия в подразделениях судебных приставов надлежащего первичного учета количество судебных решений об удовлетворении жалоб на действия (бездействие) судебных приставов постоянно занижалось, и никто в аппарате главного судебного пристава Москвы не интересовался достоверностью отчетов старших судебных приставов. В большинстве подразделений исполнительные документы по несколько недель, а то и по 2-3 месяца не передавались из канцелярии судебным приставам-исполнителям.

Естественно, что по всем перечисленным вопросам деятельность Главного управления Минюста России по г. Москве подверглась серьезной критике. Его руководители обещали исправить положение.

И еще. В средствах массовой информации создается образ малокультурного, малоактивного судебного пристава. Крайне мало делается для популяризации через средства массовой информации самоотверженной работы наших сотрудников. Лишь в единичных случаях появляются объективные, доброжелательные статьи о судебных приставах.

Необходимо использовать все имеющиеся у нас рычаги воздействия для повышения уровня работы в службах судебных приставов. Очень важно поднять авторитет и ответственность старших судебных приставов, прежде всего руководителей районного звена. Они в управлении делами службы на передней линии, от их умения работать с людьми зависит успех дела.

Необходимо скрупулезно работать над формированием полноценного корпуса старших судебных приставов. В целом по системе только немногим более 70% из них имеют высшее юридическое образование. Это является серьезным нарушением федерального законодательства, определившего строгие условия для занятия названных должностей.

Нужно сделать так, чтобы при проверках в подразделениях обязательно выявлялась роль старших судебных приставов в управлении подчиненными им судебными приставами. В справках по результатам проверок чаще встречается перечисление чуть ли не массовых ошибок в работе рядовых судебных приставов и почти не просматривается оценок деятельности старших судебных приставов как руководителей подразделений. Получается, что они вроде бы ни при чем, даже при наличии грубейших нарушений законодательства об исполнительном производстве. Между тем старшие судебные приставы обязаны осуществлять ведомственный контроль за работой подчиненных. Формы контроля с их стороны должны определить главные приставы регионов, хотя бы в виде периодических (не реже одного раза в квартал) сплошных проверок исполнительных производств, находящихся в работе у судебных приставов-исполнителей.

Уровень руководства подчиненными со стороны руководителей районных подразделений - старших судебных приставов еще весьма низок. Многие из них не знают даже азов управленческой деятельности, поэтому ограничиваются лишь процессуальными отношениями с судебными приставами-исполнителями. Настало время подумать над тем, чтобы собрать старших судебных приставов на общероссийское совещание по проблемам совершенствования управления. Возможно, первоначально имеет смысл собрать передовиков, чтобы сообща обсудить вопрос о том, как нам следует исправлять создавшееся положение.

Что касается Департамента судебных приставов, то он должен опираться в работе по совершенствованию управленческой деятельности на федеральные управления Минюста. Тем более что им предоставлены определенные контрольные полномочия. Но сфера контрольных полномочий федеральных управлений - это оценка работы руководителей территориальных органов Министерства, в том числе по вопросам исполнения федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве". Эти управления не должны заниматься заслушиванием отчетов судебных приставов о работе по конкретным исполнительным производствам. Во-первых, это не их компетенция, во-вторых, законом запрещено вмешательство в процессуальную деятельность судебных приставов-исполнителей.

Вопрос о правомерных способах вмешательства в процессуальную деятельность судебных приставов-исполнителей недостаточно урегулирован в законодательстве, что является серьезным пробелом. По этому вопросу подготовлены законопроекты, предусматривающие право главного судебного пристава России и главных судебных приставов субъектов Российской Федерации отменять незаконные процессуальные решения судебных приставов-исполнителей.

А. Мельников,

заместитель Министра юстиции РФ - главный судебный пристав РФ

"Российская юстиция", N 9, сентябрь 2002 г.