Субсидиарная ответственность публичных образований по обязательствам созданных ими учреждений (Д.В. Мухоморов, "Законодательство", N 8, август 2002 г.)

Субсидиарная ответственность публичных образований
по обязательствам созданных ими учреждений

Среди множества проблем, имеющих отношение к статусу учреждений, главной в условиях систематического недофинансирования стала проблема исполнения ими своих гражданско-правовых обязательств. В связи с этим особенно актуальными стали вопросы субсидиарной ответственности по таким обязательствам собственников-учредителей. За последние годы в литературе появилось несколько статей, посвященных этой тематике*(1).

Изучение практики рассмотрения споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст.120 ГК РФ ("Учреждение")*(2), позволяет сделать вывод о том, что в большинстве случаев у судов возникали следующие вопросы: применимы ли к этим отношениям положения ст.399 ГК РФ? Каков порядок привлечения публичного образования к субсидиарной ответственности? Кто должен выступать в процессе от имени собственника имущества публичного учреждения? Обязан ли суд исследовать вопрос о том, в результате какой деятельности (основной или приносящей доходы) образовалась задолженность учреждения и должно ли оно в зависимости от этого различно отвечать по своим обязательствам? Следует ли недофинансирование со стороны собственника считать доказательством отсутствия вины учреждения в неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязательств?

Попытаемся разобраться.

В статье 399 ГК РФ закреплены общие положения о субсидиарной ответственности, особой разновидностью которой является предусмотренная п.2 ст.120 ГК РФ дополнительная ответственность собственника-учредителя по обязательствам созданного им юридического лица. Указанные предписания закона соотносятся как общая и специальная нормы. Так, по отношению к собственнику имущества учреждения, несущему по долгам последнего субсидиарную ответственность, неприменимо общее правило п.1 ст.399 ГК РФ. Оно гласит, что для предъявления требования к лицу, несущему субсидиарную ответственность, необходимо и достаточно соблюсти порядок предварительного обращения к основному должнику (т.е. если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность).

Многие возникавшие в судебной практике вопросы на федеральном уровне разрешились с появлением Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143 (далее - Правила взыскания)*(3), а также Правил организации работы Министерства финансов РФ и территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов РФ по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденных приказом Минфина РФ от 15 мая 2001 г. N 36н (далее - Правила работы)*(4).

Теперь привлечение публичного собственника к субсидиарной ответственности может (и, думается, должно) происходить на стадии исполнения судебного решения о взыскании денежных средств с основного должника: при отсутствии или недостаточности средств, необходимых для удовлетворения требований, предъявленных к учреждению, выплата по исполнительному листу производится в порядке субсидиарной ответственности за счет средств, выделенных главному распорядителю средств федерального бюджета по ведомственной принадлежности должника (п.6 Правил взыскания). Следовательно, иски, связанные со взысканием задолженности учреждения по денежным обязательствам, должны предъявляться к самому учреждению. Если одновременно с этим в исковом заявлении предъявлено требование к субсидиарному должнику, иск в этой части следует оставлять без рассмотрения. При разрешении такого спора суд не должен исследовать вопрос о достаточности денежных средств у учреждения для оплаты его задолженности. В случае удовлетворения требований истца последний, получив исполнительный лист, обязан следовать порядку, установленному Правилами взыскания и Правилами работы. И только в том случае, если кредитор не получил исполнение ни с основного, ни с субсидиарного должника, он может предъявить иск к последнему.

Учредителями и собственниками имущества публичных учреждений являются Российская Федерация и ее субъекты, а также муниципальные образования. Все они являются надлежащими ответчиками в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам указанных юридических лиц, и в резолютивной части судебного решения следует указывать на взыскание долга с соответствующего публичного образования. Как указано в п.10 ст.158 Бюджетного кодекса (БК) РФ, в суде от имени казны Российской Федерации по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам созданных ею учреждений, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета в соответствии с подведомственностью учреждения*(5). Согласно п.1 ст.158 БК РФ, таковым является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенных ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. По аналогии с разъяснениями к ст.16 ГК РФ, содержащимися в п.12 совместного постановления пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"*(6), можно заключить, что указание истцом в исковом заявлении иного органа, выступающего от имени собственника имущества учреждения, либо его участие в судебном процессе не может являться основанием к отказу в принятии искового заявления (возвращению его без рассмотрения) или отмене правильного по существу решения соответственно. В таком случае при подготовке дела к судебному разбирательству суд должен известить орган государственной власти, являющийся, согласно БК РФ, главным распорядителем средств федерального бюджета, и предложить выступить в суде от имени Российской Федерации по данному делу. Кроме того, при предъявлении истцом требования к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности суду, очевидно, следует извещать органы федерального казначейства, ответственные, согласно ч.3 ст.167 БК РФ, за исполнение федерального бюджета.

Думается, все, о чем говорилось ранее, вполне применимо и к учреждениям, создаваемым субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, поэтому указанным учредителям в своих правовых актах следовало бы закрепить аналогичные нормы, включая принятие правил, подобных федеральным Правилам взыскания и Правилам работы.

В связи с тем что Правила взыскания и Правила работы существуют пока только на федеральном уровне, механизм взыскания долгов с учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выглядит следующим образом: кредитор предъявляет иск к учреждению, получает исполнительный лист, и только в случае неполучения удовлетворения от основного должника он может предъявить иск к собственнику имущества учреждения. В суде доказательствами неполучения истцом суммы задолженности от основного должника будут являться: подлинный исполнительный лист на взыскание с него денежных средств и акт судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства в связи с возвращением исполнительного документа (ст.26, 27 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве"*(7)).

Таким образом, чтобы привлечь к субсидиарной ответственности любое публичное образование по обязательствам создаваемого им учреждения, требуется предварительно обратиться в суд с иском непосредственно к должнику и не получить исполнения судебного решения за счет средств этого учреждения. Для того же, чтобы обратиться в суд с иском к Российской Федерации, к этому добавляется необходимость соблюсти установленный Правилами взыскания и Правилами работы порядок внесудебного привлечения государства к дополнительной ответственности.

Одним из самых сложных в судебной практике стал вопрос о том, каким же имуществом и по каким долгам должно самостоятельно отвечать учреждение? Ввиду ограниченности законодательного регулирования в литературе предлагаются различные толкования существующих норм. Совершенно определенно можно говорить о том, что в случае недостаточности у учреждения денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете*(8). Таким образом, это имущество "забронировано" от взыскания кредиторов. Н.А. Каширская полагает, что в п.2 ст.120 ГК РФ речь идет обо всех средствах - как поступающих из бюджета, так и полученных от предпринимательской деятельности*(9). Такой позиции придерживается и судебная практика*(10). При этом в большинстве случаев речь идет об обязательствах, вытекающих из основной деятельности учреждения (оплата за отпущенную электроэнергию, коммунальные услуги, охрану объектов, услуги связи и т.п.). Некоторые авторы считают, что по долгам учреждения взыскание может быть обращено не только на денежные средства (бюджетные и заработанные самостоятельно), но и на все имущество, приобретенное учреждением*(11).

Конечно, недостаточное внимание законодателя к данной области дает основания для появления различных точек зрения, однако представляется, что с учетом всех имеющихся норм, природы учреждения, а также ситуации, сложившейся в сфере бюджетного финансирования, правильной является следующая позиция. Ответственность учреждения строится различно в зависимости от того, в результате осуществления какой деятельности возникло обязательство. По долгам, вытекающим из основной деятельности, оно должно отвечать лишь денежными средствами, выделенными ему по смете*(12); из приносящей доходы - всем имуществом, приобретенным в результате ее осуществления, и исключительно им. Соответственно собственник-учредитель (публичное образование) несет субсидиарную ответственность абсолютно по всем обязательствам учреждения, но в первом случае - при недостаточности денежных средств, а во втором - при недостаточности всего "заработанного" имущества. Примечательно, что подобное толкование гражданского законодательства, за исключением тезиса об ответственности учреждения по долгам из приносящей доходы деятельности всем имуществом, а не только денежными средствами, полученным в результате ее осуществления, положено в основу Правил взыскания (п.5, 6, 11-13) и Правил работы (п.4, 5, 7, 8, 10, 11).

В настоящее время арбитражные суды придерживаются позиции, согласно которой отсутствие надлежащего финансирования учреждения, находящегося на полном бюджетном финансировании, при условии принятия им всех необходимых мер к получению из бюджета денежных средств свидетельствует о его невиновности в неисполнении (ненадлежащем исполнении)*(13) своих гражданско-правовых обязательств, что в соответствии с п.1 ст.401 ГК РФ исключает возложение на учреждение мер ответственности*(14). Такая практика находит поддержку в юридической литературе*(15).

Возможен и иной подход, в соответствии с которым возложение учреждением на себя обязательства в условиях систематического недофинансирования собственником заведомо нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего его исполнения с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота.

Наконец, можно считать, что отсутствие финансирования учреждения вообще не является доказательством его невиновности.

Несмотря на то что две последние точки зрения основываются, прежде всего, на необходимости защитить гражданский оборот и интересы кредиторов, с ними нельзя согласиться по той причине, что, независимо от наличия или отсутствия признака систематичности недофинансирования, понятие вины в таком случае "размывается". Действительно, если строго различать таких субъектов, как собственник-учредитель и юридическое лицо-учреждение, то, думается, нет никаких оснований полагать, что при доказанности тех условий, о которых пойдет речь далее, наличествует вина учреждения. Иначе получается, что последнее обязано предполагать возможную недобросовестность публичного образования, что представляется, мягко говоря, нелогичным: можно ли вообще говорить о праве тогда, когда само государство предписывает всем иным субъектам в своих действиях исходить из того, что оно не будет соблюдать создаваемые им же нормы! Поэтому даже в условиях, когда случаи недофинансирования уже имели место или, более того, приняли систематический характер, учреждение, принимая на себя то или иное обязательство, не может и не должно исходить ни из чего иного, кроме как из того, что публичный собственник перечислит те средства, которые предусмотрены сметой и заложены в качестве расходов в соответствующий бюджет.

Как представляется, для признания учреждения невиновным оно обязано доказать, что: а) расходы на те цели, которые преследовало учреждение, принимая на себя соответствующее обязательство, предусмотрены сметой; б) финансирование соответствующих статей сметы отсутствовало или было неполным; в) учреждение принимало все меры для того, чтобы получить запланированные бюджетные средства (направляло запросы и т.п.). При наличии одновременно всех перечисленных обстоятельств следует признать, что вина учреждения в неисполнении обязательства отсутствует.

Но в этом случае складывается следующая ситуация: так как субсидиарный должник не может отвечать в большем объеме, чем основной, собственник также не будет нести ответственности за неисполнение учреждением своих обязательств. При этом вполне очевидно, что именно бездействие учредителя-собственника, заключающееся в недофинансировании созданного им юридического лица, явилось причиной неисполнения учреждением своих обязательств. Поэтому de lege ferenda следует закрепить норму, согласно которой в подобном случае те меры ответственности, которые предусмотрены за нарушение учреждением своих обязательств, должны автоматически применяться к собственнику.

Определенную защиту интересов кредиторов может обеспечить и текущее законодательство. К сожалению, автору настоящей статьи не довелось встретить ни одного дела, в котором контрагент учреждения при освобождении последнего от ответственности ввиду недофинансирования обратился бы на основании ст.16 и 1069 ГК РФ к публичному собственнику с иском о возмещении убытков, причиненных ему в результате незаконного бездействия государственных или муниципальных органов либо их должностных лиц, выразившегося в таком недофинансировании. Представляется, что противоправность бездействия в подобных случаях налицо, причинная связь между недофинансированием и убытками, возникшими в результате неисполнения учреждением своих обязательств, очевидна, а доказать свою невиновность публичному образованию будет крайне затруднительно.

Единственной возможной мерой ответственности, которая может быть возложена на публичное образование, является возмещение убытков. Поэтому взыскать с собственника, например, неустойку, предусмотренную за неисполнение учреждением своих обязательств, конечно, не удастся. Тем не менее, во многих случаях кредиторы смогли бы хоть отчасти компенсировать свои потери. Поэтому если судебная практика и действующее законодательство останутся неизменными, всем контрагентам публичных учреждений можно посоветовать только одно: тщательно и аккуратно собирать все необходимые документы, подтверждающие наличие и размер убытков, причиненных в результате неисполнения учреждением своих обязательств, и в случае признания судом последнего невиновным по причине недофинансирования предъявлять деликтный иск к собственнику, требуя с него возмещения всех убытков. Думается, если хотя бы одно подобное дело "дошло" до надзорной инстанции, ни у кого не осталось бы сомнений в правильности изложенного.

Когда речь идет об учреждениях, осуществляющих приносящую доходы деятельность, проблема несколько осложняется. Если следовать позиции судебной практики, согласно которой по обязательствам из основной деятельности учреждение должно отвечать и "заработанными" средствами, и даже иным приобретенным имуществом, то отсутствие финансирования, очевидно, не может служить доказательством невиновности учреждения, так как последнее всегда может использовать для погашения своей задолженности все полученное от приносящей доходы деятельности. Поэтому судам предписывается выяснять, были ли у учреждения в случае недофинансирования денежные средства и иное имущество, которые могли быть направлены на погашение образовавшейся задолженности, и в зависимости от этого решать вопрос о наличии либо отсутствии вины учреждения в неисполнении обязательства*(16).

Если же исходить из предлагаемого в настоящей работе тезиса о различной ответственности учреждения по своим обязательствам, то можно утверждать следующее. В отношении обязательств, вытекающих из основной деятельности, учреждения, имеющие право осуществлять приносящую доходы деятельность, должны отвечать аналогично тем учреждениям, которые находятся на полном бюджетном финансировании. Все обязательства, возникшие из приносящей доходы деятельности (как, впрочем, и саму эту деятельность), следует разделить на предпринимательские и иные (обычные). За неисполнение предпринимательского обязательства учреждение должно нести ответственность так, как это предусмотрено п.3 ст.401 ГК РФ, т. е. даже при отсутствии вины, если, конечно, иное не предусмотрено законом или договором. За неисполнение обычных обязательств учреждение отвечает на общих основаниях, т.е. при наличии вины*(17). При этом публичный собственник должен нести субсидиарную ответственность по всем без исключения обязательствам созданного им учреждения.

Д.В. Мухоморов

"Законодательство", N 8, август 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Каширская Н.А. О практике применения статьи 120 ГК РФ в части привлечения к субсидиарной ответственности собственника учреждения арбитражными судами Волго-Вятского округа // Вестн. ВАС РФ. 2000. N 2. С.111-115; Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений // Законодательство. 2000. N 12. С.8-17; Попов В.В. О применении статьи 120 ГК РФ в части привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и собственника учреждения федерального железнодорожного транспорта // Вестн. ВАС РФ. 2000. N 7. С.125-128; Рыжков Ю.В. Практика рассмотрения дел, связанных с применением субсидиарной ответственности // Там же. N 6. С.108-115; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Там же. 2001. N 3. С.116-125; Он же. Гражданский кодекс в хозяйственной практике // Хозяйство и право. 1997. N 5. С.78-89; Федоренко Н.В., Пипник Т.Д. Обзор практики пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с участием органов государственного управления и местного самоуправления // Вестн. ВАС РФ. 1999. N 11. С.104-123.

*(2) Напомним содержание данной статьи:

"1. Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со статьей 296 настоящего Кодекса.

2. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.

3. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами".

*(3) Вестн. ВАС РФ. 2001. N 5. С.62-64.

*(4) Финансовая газета. 2001. N 22.

*(5) Анализ текста п.10 ст.158 Бюджетного кодекса РФ дает основания полагать, что в данной норме речь идет о предъявлении исков к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности самими учреждениями. Такое толкование абсурдно, поэтому ошибка законодателя вполне очевидна.

*(6) Вестн. ВАС РФ. 2001. N 1. Специальное приложение. С.42-57.

*(7) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3591.

*(8) См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14 июля 1999 г. N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения" // Вестн. ВАС РФ. 1999. N 11. С.60-61; постановление Президиума ВАС РФ от 28 марта 2000 г. N 4605/98.

*(9) Каширская Н.А. Указ. соч. С.112.

*(10) См., напр.: постановления Президиума ВАС РФ от 29 мая 2001 г. N 1184/01, от 14 августа 2001 г. N 9055/00 // Вестн. ВАС РФ. 2001. N 11. С.26-27, 31-32; Сарбаш С.В. Арбитражная практика по гражданским делам: Конспективный указатель по тексту Гражданского кодекса. М., 2000. С.136, 268-269; Кряжевских К.П. Указ. соч. С.13.

*(11) См., напр.: Рыжков Ю.В. Указ. соч. С.108; Брагинский М., Ярошенко К. Граждане (физические лица). Юридические лица (Комментарий ГК РФ) // Хозяйство и право. 1995. N 2. С.14, 15.

*(12) Имеются в виду, конечно, только денежные средства, предназначенные для финансирования соответствующего обязательства. Средства, выделенные учреждению для иных целей, не подлежат взысканию.

*(13) Далее под неисполнением будет пониматься и ненадлежащее исполнение.

*(14) См., напр.: постановления Президиума ВАС РФ от 6 мая 1997 г. N 5803/96; от 14 июля 1998 г. N 2605/98 // Вестн. ВАС РФ.1997. N 7. С. 54; 1998. N 10. С.46.

*(15) См.: Каширская Н.А. Указ. соч. С.112; Федоренко Н.В., Пипник Т.Д. Указ. соч. С.122.

*(16) См., напр.: постановления Президиума ВАС РФ от 25 февраля 1997 г. N 4296/96; от 4 июля 1998 г. N 7595/97; от 12 января 1999 г. N 7297/98 // Вестн. ВАС РФ. 1997. N 6. С.70; 1998. N 11. С.57; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2001 г. N КГ-А40/3761-01.

*(17) См., напр.: постановления Президиума ВАС РФ от 25 февраля 1997 г. N 4296/96; от 4 июля 1998 г. N 7595/97; от 12 января 1999 г. N 7297/98 // Вестн. ВАС РФ. 1997. N 6. С.70; 1998. N 11. С.57; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июля 2001 г. N КГ-А40/3761-01.