К вопросу о технологии проведения правовой экспертизы проекта Федерального закона "О Федеральном бюджете на очередной финансовый год (технологическая карта)" (Д.Е. Фадеев, "Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2002 г.)

К вопросу о технологии проведения правовой экспертизы проекта Федерального закона "О Федеральном бюджете на очередной финансовый год (технологическая карта)"

     1-е чтение

     2-е чтение

     3-е чтение

     4-е чтение

По общему правилу правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов (в том числе и проектов федеральных законов по финансовому законодательству) осуществляется Правовым управлением Аппарата Государственной Думы (далее - Правовое управление) на всех трех этапах рассмотрения. Исключение из обозначенного правила составляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, который рассматривается Государственной Думой в четырех чтениях (ст.196 Бюджетного кодекса РФ).

Характерной особенностью является также и то, что порядок и сроки рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (далее - Проект) регламентированы Бюджетным кодексом РФ (к примеру, ст.198, 205-207), что соответствующим образом отражается на работе Правового управления.

Субъектом права законодательной инициативы по Проекту всегда выступает Правительство РФ (ст.114 Конституции РФ, ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). В этой связи эксперту, осуществляющему правовую экспертизу, не требуется проверять, обладает ли субъект, внесший законопроект, правом законодательной инициативы (ст.104 Конституции РФ).

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит временных условий и ограничений (за исключением ст.212 Бюджетного кодекса РФ) для внесения субъектами права законодательной инициативы проектов федеральных законов в Государственную Думу. Применительно к Проекту, напротив, установлена определенная "временная рамка", при соблюдении которой он считается внесенным в срок (ст.194 Бюджетного кодекса РФ).

Следует также иметь в виду, что экспертом не осуществляется в полной мере проверка наличия документов и материалов (к Проекту прилагается пояснительная записка), которые субъект права законодательной инициативы должен представить вместе с законопроектом при внесении в Государственную Думу (ст.105 Регламента Государственной Думы). Это обусловлено, в частности, и тем, что статья 192 Бюджетного кодекса РФ содержит перечень документов и материалов, представляемых Правительством РФ в Государственную Думу одновременно с Проектом.

Совет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы, направляют Проект в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам для подготовки заключения о соответствии представленных документов требованиям ст.192 Бюджетного кодекса РФ. На основании заключения данного Комитета Государственной Думы они вправе возвратить законопроект на доработку в Правительство РФ, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям ст.192 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, привлечение Правового управления к работе над Проектом, внесенным в Государственную Думу, на стадии предварительного рассмотрения (ч.1 ст.107 Регламента Государственной Думы) не осуществляется по выше обозначенным основаниям.

Правовая экспертиза Проекта осуществляется Правовым управлением к каждому из четырех чтений по поручению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам или Совета Государственной Думы в установленные ими сроки. Следует иметь в виду, что правовая экспертиза поправок к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правовым управлением не проводится (ст.112 Регламента Государственной Думы).

1-е чтение

Рабочая процедура. Экспертом анализируется общая концепция и структура представленного проекта, подлежат оценке основные принципы, положенные в основу взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, оцениваются основные характеристики федерального бюджета (правильность отнесения доходов федерального бюджета по группам, статьям классификации доходов; распределение доходов от федеральных налогов между бюджетами; общий объем расходов)

Используемые средства: официально представленный Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам текст проекта; рекомендованные правовые базы данных; контрольный экземпляр законодательного акта на бумажном носителе.

Внимание обращается на соответствие проекта нормам Конституции РФ (официальный текст), в частности ст.71, 72, 132, затрагивающим вопросы ведения и компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Следует иметь в виду, что в рамках федерального закона о федеральном бюджете может быть установлен порядок распределения (зачисления) исключительно доходов федерального бюджета.

Проект подлежит правовому анализу на предмет согласования его норм с положениями Бюджетного кодекса РФ. В частности, не устанавливает ли проект санкции, отличные от предусмотренных БК РФ, иной порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете, не затрагивается ли вопрос о распределении возможных дополнительных доходов (данный вопрос не относится к предмету рассмотрения в первом чтении); внимание уделяется на согласование проекта с принципом самостоятельности бюджетов (ст.31 БК РФ).

Проект рассматривается в части согласования с ФЗ "О бюджетной классификации РФ". Внимание обращается на то, что отдельные статьи проекта могут не согласовываться с классификацией доходов бюджетов РФ в части указания наименования статей доходов и их подстатей.

Рабочая процедура. Определяется, не затрагивает ли проект, к примеру, вопросы налогового или гражданского законодательства.

Федеральный закон о федеральном бюджете, как акт, не входящий в систему гражданского законодательства Российской Федерации (определенную статьей 3 ГК РФ), не должен содержать положений, отличных от установленных ГК РФ.

Бюджет не должен устанавливать льгот по уплате налогов, не основанных на принципах, установленных статьями 1, 3, 17, 53 56 части первой НК РФ. Такие проекты в систему законодательства о налогах и сборах, определенную статьями 1 и 2 НК РФ, не входят и, следовательно, не должны устанавливать льгот по уплате налогов и противоречить ст.6 НК РФ.

2-е чтение

Рабочая процедура. Экспертом проверяется правильность отнесения расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.

С правовой точки зрения важно, чтобы после принятия бюджета во втором чтении не происходило изменения утвержденных по разделам функциональной классификации расходов сумм.

Законопроект анализируется на предмет согласования его положений с нормами Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, ФЗ "О бюджетной классификации РФ", отраслевыми нормативными правовыми актами.

При необходимости в заключении экспертом повторяются замечания, представленные в Комитет при экспертизе к первому чтению.

Постановление о принятии бюджета во втором чтении не должно содержать положений (к примеру, о внесении изменений в Постановление ГД о принятии бюджета в первом чтении), не относящихся к предмету утверждения, определенному Бюджетным кодексом РФ.

Кроме того, проверяется, не содержит ли Постановление ГД поручения Правительству РФ осуществить какие-либо действия или представить информацию.

Используемые средства: официально представленный Комитетом ГД по бюджету и налогам текст проекта; рекомендованные правовые базы данных; контрольный экземпляр законодательного акта на бумажном носителе;

статья 206 БК РФ;

статья 205 БК РФ;

статья 47 Регламента ГД (контрольный экземпляр).

Рабочая процедура. С юридически-технической точки зрения подлежит проверке указание в перечне законодательных актов (действие которых приостанавливается на соответствующий финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию), действие каких положений приостанавливается;

наименование структурных элементов нормативных правовых актов;

правильность ссылок (следует ссылаться на федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, а не на федеральный закон, внесший в него изменения).

Рабочая процедура. Необходимо отметить, что в постановлениях Государственной Думы о принятии федерального закона о федеральном бюджете в первом и во втором чтениях утверждаются соответственно основные характеристики федерального бюджета на очередной финансовый год и отражается, к примеру, распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов.

С правовой точки зрения важно, чтобы постановлением Государственной Думы о принятии федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении не изменялись основные характеристики федерального бюджета, утвержденные ранее.

Обращаем внимание на то, что в данном случае выносится на рассмотрение и подлежит правовой экспертизе не сам текст законопроекта, а постановление Государственной Думы о принятии федерального закона в соответствующем чтении.

Используемые средства. Согласно ст.199 и 205 БК РФ утверждение основных характеристик федерального бюджета является предметом рассмотрения в первом чтении, то есть их изменение при утверждении бюджета во втором чтении представляется не соответствующим принципам рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете, установленным Бюджетным кодексом РФ.

3-е чтение

Рабочая процедура. Экспертом осуществляется детальная проверка правильности отнесения расходов по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов по всем 4 уровням функциональной классификации расходов; проверяется правильность направления расходов на финансирование федеральных целевых программ (возможна, к примеру, ситуация когда средства федерального бюджета направляются на финансирование федеральной целевой программы, которая бюджетом не предусмотрена). В такой ситуации нормы должны быть сформулированы без указания конкретной целевой программы; анализируются основные показатели государственного оборонного заказа; программа государственных внешних и внутренних заимствований (в бюджете не должен решаться вопрос об изменении условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размеров процентных платежей).

Законопроект подлежит правовой оценке на предмет соответствия нормам Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, ФЗ "О бюджетной классификации РФ".

Важно, чтобы в бюджете не устанавливались полномочия Правительства РФ, отличные от ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (например, право налагать штрафы на органы исполнительной власти соответствующего уровня).

Проверяется согласование бюджета с налоговым и гражданским законодательствами России. Необходимо использовать терминологию актов законодательства о налогах и сборах и в то же время не затрагивать вопросы, относящиеся к предмету правового регулирования налогового законодательства.

Обращается внимание, не решаются ли вопросы, отнесенные ГК РФ к предмету регулирования гражданского законодательства в рамках акта бюджетного законодательства, носящего к тому же временный характер (например, порядок определения очередности списания средств со счетов по платежным документам).

В рамках бюджетного законодательства зачастую решается вопрос об упразднении некоторых целевых фондов. На данный аспект также следует обращать внимание и указывать, что, поскольку данные фонды не создавались в рамках федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, необходимые коррективы надо вносить в законы, устанавливающие статус таких фондов.

Законопроект рассматривается с точки зрения соблюдения законодательной техники, указывается на внутренние противоречия, на необходимость согласования статей и терминологическое уточнение с учетом дефиниций и терминов, содержащихся в законодательстве РФ, особенно используемых в ФЗ "О бюджетной классификации РФ".

Важно, чтобы статьи о приостановлении действия ряда актов на соответствующий год включались в отдельное приложение, эксперт должен указать на необходимость проведения унификации таких актов и их выделения в отдельное приложение.

статья 98 БК РФ.

4-е чтение

Рабочая процедура. Работа эксперта при подготовке заключения на данной стадии обусловлена тем, что при рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом, и внесение в него поправок не допускается.

Эксперт обращает внимание на учет разработчиками проекта замечаний, высказанных к предыдущим чтениям, в случае необходимости указывает на необходимость согласования проекта с нормами Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, ФЗ "О бюджетной классификации РФ", законодательством о местном самоуправлении, отдельными актами законодательства о налогах и сборах и повторно обращает внимание на замечания, отмеченные в заключениях к предыдущим чтениям.

Эксперт проверяет правильность используемых формулировок, чтобы не создавались основания для различного толкования и применения норм ФЗ, обращает внимание на внутренние противоречия и несоответствия, на необходимость согласования статей, ссылки, терминологические уточнения.

Рабочая процедура. При экспертизе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год эксперт учитывает и включает при необходимости в заключение замечания, переданные Отделами лингвистической экспертизы законопроектов и учета и систематизации законодательства.

Рабочая процедура. Кроме того, правовая экспертиза проводится по принятым Государственной Думой постановлениям о принятии в соответствующих чтениях проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Важно, чтобы в тексте постановлений не содержалось поручений Правительству РФ реализовывать право законодательной инициативы в виде внесения поправок определенного содержания к Проекту. Следует иметь в виду, что Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы, в том числе в форме внесения поправок к проекту, а не обязанностью.

Правовое управление по поручению Совета Государственной Думы или ответственного Комитета осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу принятого Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и соответствующего постановления Государственной Думы.

В данном случае следует обращать внимание на факт представления определенных Приложений к бюджету в Правовое управление для проведения экспертизы на стадии законопроекта.

При необходимости эксперт в замечаниях указывает на необходимость согласования Федерального закона и соответствующего постановления с нормами Бюджетного кодекса РФ, ФЗ "О бюджетной классификации в Российской Федерации", с актами налогового и гражданского законодательства.

Д.Е. Фадеев,

специалист-эксперт Правового управления, советник 2-го класса

"Гражданин и право", N 9/10, сентябрь-октябрь 2002 г.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.