Совет Федерации: направления и перспективы развития парламентаризма (Л.Я. Полуян, "Гражданин и право", NN 9/10, 11/12, сентябрь-октябрь, ноябрь-декабрь 2002 г.)

Совет Федерации: направления и перспективы развития парламентаризма

1. Конституционно-правовой статус Совета Федерации

Сравнительный анализ зарубежного опыта по устройству национальных парламентов показывает, что при всем разнообразии подходов и факторов, определяющих решение этого вопроса государственного строительства, можно выделить ряд устойчивых тенденций и закономерностей, характерных для общего вектора развития конституционных государств.

Конституционно-правовой институт двухпалатности (бикамерализма) после определенного кризиса получил с 70-х годов XX века общее признание как неотъемлемый признак развитой демократии. За последние тридцать лет число двухпалатных парламентов увеличилось в полтора раза и на сегодняшний день достигло 67, причем эта система принята практически всеми странами мира, наиболее развитыми как в плане демократического устройства, так и в экономическом плане (См.: Двухпалатность в мире / Пер. на русский язык Управления международных связей Совета Федерации. Служба международных отношений Сената Французской Республики. Париж, 2000.).

С развитием процессов децентрализации (деконцентрации) государственной власти по вертикали и сближением форм политико-территориального устройства унитарных и федеративных государств одним из основных предназначений верхней палаты национального парламента стали интеграция и консолидация интересов регионов, а также их представительство при формировании и осуществлении общегосударственной политики.

С учетом указанных тенденций последнего времени классическое представление о предназначении верхней палаты парламента как элемента системы разделения властей претерпело определенные изменения. В зарубежной теории и практике конституционализма сформировалось устойчивое представление о том, что верхняя палата национального парламента играет триединую роль в системе органов государственной власти. В том числе:

выполняет во внутрипарламентской системе сдержек и противовесов функцию элемента, обеспечивающего качество решений, принимаемых палатами парламента, их взвешенность и относительную независимость от политической конъюнктуры;

является, наряду с нижней палатой парламента, значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом системы сдержек и противовесов в устройстве центральной власти;

отражает (практически в единственном числе) на общегосударственном уровне власти политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов территориальных сообществ (в отличие от нижней палаты, отражающей срез интересов социальных слоев и групп, в значительной степени представленных политическими партиями).

Устойчиво сложившейся можно считать также конституционно-правовую позицию, в соответствии с которой верхняя палата парламента является одним из основных гарантов и механизмов обеспечения стабильности и преемственности власти, последовательности в осуществлении стратегической составляющей национальной политики.

Это качество определяется превалирующими в мировой практике принципами и порядком формирования и функционирования верхних палат: ограниченностью непосредственного политического влияния на формирование состава палаты и "мягким" механизмом его ротации, невозможностью роспуска (в 48 странах из 67), приданием (в 15 странах) председателю палаты статуса второго или третьего должностного лица в государстве, в значительном числе случаев (12) замещающего главу государства при невозможности исполнения последним своих полномочий.

В целом конституционно-правовой статус Совета Федерации соответствует указанным общемировым тенденциям.

2. Полномочия Совета Федерации

Роль и место верхней палаты в парламенте определяется как составом ее исключительных полномочий, так и особенностями разграничения и порядка осуществления полномочий палат в сфере их совместной компетенции. К основным из них в Федеральном Собрании относятся:

рассмотрение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, принятие законов РФ о поправках к положениям глав 3-8 Конституции РФ;

принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов;

осуществление парламентского контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности, формирование в этих целях Счетной палаты РФ и назначение ее аудиторов;

реализация процедуры отрешения от должности Президента РФ.

Законодательная компетенция - совокупность полномочий Совета Федерации по участию в законодательном процессе - образует в соответствии с современной конституционно-правовой практикой демократических государств основную часть компетенции этой палаты российского парламента.

В рамках своей законодательной компетенции Совет Федерации принимает участие в принятии федеральных законодательных актов различного вида. К ним относятся:

законы РФ о внесении поправок к Конституции РФ; в данном случае имеются в виду изменения и дополнения к главам 3-8 российской Конституции, не затрагивающие содержание основ конституционного строя и конституционно-правовой статус человека и гражданина; к этой группе полномочий можно отнести и рассмотрение предложений о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ;

федеральные конституционные законы - законы, принимаемые только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ и имеющие более высокую юридическую силу по отношению к иным федеральным законам;

федеральные законы; в данном случае к законодательным могут быть отнесены и полномочия Совета Федерации по ратификации и денонсации международных договоров, а также значительная часть полномочий, теоретически относящихся к финансовой компетенции парламента, поскольку в соответствии с российским законодательством ратификация международных договоров, утверждение федерального бюджета и отчета Правительства РФ о его исполнении, установление налогов осуществляются путем принятия специальных федеральных законов.

Объем и формы реализации законодательных полномочий Совета Федерации определяются законодательной процедурой, то есть официально установленным и регламентированным законодательством и иными правовыми актами, порядком внесения проектов законов в Государственную Думу, рассмотрения законопроектов и принятия законов палатами Федерального Собрания, а также их подписания и обнародования Президентом РФ. Законодательная процедура, а следовательно, и участие в ней Совета Федерации имеют определенные особенности в зависимости от вида принимаемых актов.

Во-первых, верхняя (вторая) палата должна обеспечивать представительство региональных интересов при принятии общегосударственных законодательных актов.

Во-вторых, верхняя палата является неотъемлемым элементом внутрипарламентской системы сдержек и противовесов, предотвращая принятие парламентом недостаточно взвешенных решений и осуществляя предварительный контроль конституционности и качества принимаемых законов.

В соответствии с этими принципами Конституцией РФ предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. К таким вопросам относятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ратификация и денонсация международных договоров РФ, статус и защита государственной границы РФ, вопросы войны и мира. То же относится и к процедурам принятия законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов.

Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой. Можно полагать, что с переходом членов Совета Федерации в режим работы на постоянной основе ситуации, когда принятый Государственной Думой закон считался одобренным верхней палатой "по умолчанию", будут совсем исключены.

По значимости решений верхних палат для дальнейшей судьбы законов все парламенты делятся на две группы - со "слабой" и "сильной" верхней палатой. "Слабая" верхняя палата имеет право лишь отлагательного вето - ее отрицательное решение может отсрочить окончательное принятие закона парламентом, но не воспрепятствовать ему. В системе же с "сильной" верхней палатой закон может быть принят парламентом только при согласии обеих палат.

Что касается Совета Федерации, то можно считать, что он наделен "слабыми" полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку вето Совета Федерации на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время, Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении конституционных законов: его одобрение является обязательным для принятия Федеральным Собранием законов РФ о внесении поправок к Конституции РФ, а также федеральных конституционных законов. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами Федерального Собрания президентского вето.

В зависимости от стадий законодательного процесса законодательные полномочия верхней палаты классифицируются на полномочия по реализации права законодательной инициативы и полномочия по формированию текста принимаемого закона.

Как субъект права законодательной инициативы Совет Федерации имеет самые широкие возможности. Прежде всего, сюда относится право внесения в Государственную Думу проектов федеральных и федеральных конституционных законов (которым наделены как Совет Федерации в целом, так и отдельные его члены), а также предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, в том числе - в виде проектов законов РФ о внесении поправок к Конституции (от имени палаты в целом или группы численностью не менее одной пятой ее членов). Здесь следует также учитывать, что аналогичными правами наделены законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Таким, образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы более одной трети представляют на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен.

Субъекты права законодательной инициативы, представляющие интересы российских регионов, активно пользуются этим правом. Практика показывает, что их активность по внесению законопроектов в федеральный парламент имеет тенденцию к росту.

Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все перечисленные выше представители интересов субъектов РФ вправе вносить в Государственную Думу: предложения и замечания по концепции законопроекта при его рассмотрении в первом чтении; поправки к тексту при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных органов субъектов РФ могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению этой палатой.

В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов РФ в порядке реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценивать как проявление наиболее демократических тенденций в мировой практике.

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах. Первый аспект - это возможность изменения текста при его прохождении через саму верхнюю палату. Второй аспект - возможность отстаивать свою позицию при согласовании несовпадающих позиций палат.

С точки зрения содержания работы над законопроектом (законом) в верхней палате различаются два основных вида законодательной процедуры.

Так называемая "челночная" процедура (США, Великобритания, Франция и др.) заключается в последовательном и многократном прохождении законопроектом каждой из палат, где работа по его рассмотрению и изменению текста строится по одинаковой или сходной процедуре. Процесс принятия закона парламентом завершается при принятии каждой из палат текста в идентичной редакции. Для того чтобы процесс мог быть завершен в приемлемые сроки, используются различные методы: либо решение одной (обычно нижней) палаты считается имеющим более высокую силу (Испания), либо процесс может быть завершен по инициативе третьей стороны, например правительства (Франция), либо вопрос выносится на совместное заседание палат (Индия). Наиболее распространенным способом является создание паритетной согласительной комиссии двух палат парламента (США).

В Федеральном Собрании - парламенте России используется принципиально иной вид законодательной процедуры, в которой Совет Федерации (верхняя палата) лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой (нижней палатой). Он вправе лишь принять одно из трех решений: одобрить текст, после чего закон считается принятым парламентом в целом; отклонить закон в связи с принципиальным несогласием с его концептуальными положениями, после чего Дума может лишь снять закон с дальнейшего рассмотрения, либо (если речь не идет о конституционном законе) преодолевать вето Совета Федерации квалифицированным (2/3) большинством голосов; отклонить закон с формулировкой необходимых поправок к его тексту и обратиться с предложением к Государственной Думе о создании согласительной комиссии палат для совместного обсуждения возникших разногласий и поиска взаимоприемлемого варианта. Наиболее близким аналогом такой процедуры является организация взаимодействия между Бундесратом и Бундестагом в Германии.

Безусловно, такая роль верхней палаты может рассматриваться как определенная "слабость" ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эту "слабость" Совет Федерации компенсирует усилением других составляющих законодательной компетенции.

Независимо от того, использует ли двухпалатный парламент "челночную" или однонаправленную процедуру прохождения законопроекта (закона) между палатами, чрезвычайно большую роль в преодолении возникающих разногласий имеют согласительные комиссии двух палат парламента. Они могут действовать на постоянной основе либо создаваться на временной основе для работы над конкретным законопроектом. Принимаемые такой комиссией решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия); в других случаях комиссия управомочена принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличаются и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений.

Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение: обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти.

Опыт показывает, что механизм согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации соответствует своему предназначению.

Так, за 1996-1999 гг. (период работы Государственной Думы второго созыва) Думой было принято 1036 законов. В 88 процентов случаев по этим законам было достигнуто согласие обеих палат Федерального Собрания, в том числе в 73 процентах случаев достигнуто тройственное согласие между Думой, Советом Федерации и Президентом РФ - законы вступили в силу в редакциях, одобренных обеими палатами. Варианты возможной судьбы законов, по которым было достигнуто согласие между палатами Федерального Собрания Российской Федерации, представлены на рис 1.

"Рис.1. Распределение ситуаций, связанных с формированием палатами Федерального Собрания согласованной позиции по принимаемым законам"

Рис.1. Распределение ситуаций, связанных с формированием палатами Федерального Собрания согласованной позиции по принимаемым законам

А (64%) - законы, одобренные Советом Федерации, подписанные и обнародованные Президентом РФ без отклонений

Б (13%) - законы, отклоненные Советом Федерации, но впоследствии принятые палатами в согласованной редакции

В (6%) - законы, принятые палатами в согласованной редакции после их отклонения Президентом РФ

Г (4%) - законы, по которым после отклонения Президентом РФ обе палаты преодолели президентское вето

Д (13%) - законы, одобренные Советом Федерации, но по которым впоследствии не были преодолены разногласия с Президентом РФ

Статистические данные проявляют следующие закономерности во взаимодействии палат Федерального Собрания. Во-первых, высокую степень итоговой результативности совместной работы Совета Федерации и Государственной Думы, во-вторых, высокий авторитет позиции Совета Федерации и, в-третьих, - высокую результативность согласительных процедур между палатами в тех случаях, когда они используются.

3. Основные направления совершенствования законодательной деятельности Совета Федерации

Для повышения эффективности законодательного процесса и качества принимаемых законов новому составу Совета Федерации целесообразно предпринять ряд организационных мер.

а) Повышение качества рассмотрения Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.

В данном направлении может быть полезным:

- при вынесении на заседание Совета Федерации предложений по отклонению рассматриваемого закона проводить заседание палаты по процедуре, аналогичной процедуре второго чтения в Государственной Думе, с оформлением предлагаемых поправок постановлением Совета Федерации;

- согласовать регламенты палат Федерального Собрания в части, регулирующей повторное рассмотрение отклоненных законов (включая федеральные конституционные законы и законы РФ о поправках к Конституции РФ), устранить пробелы и противоречия, приводящие либо к различным действиям палат в одной и той же ситуации, либо к "зависанию" закона;

- установить структуру и содержание заключения ответственного комитета по рассматриваемому закону, определить порядок предоставления и учета заключений и предложений иных комитетов, обеспечивающий системный характер экспертизы закона;

- усилить экспертную (правовую и аналитическую) поддержку подготовки законов к рассмотрению комитетами и палатой, в том числе установить требования к структуре и содержанию заключения Правового управления и аналитических материалов и предусмотреть их обязательное предоставление.

б) Повышение эффективности участия Совета Федерации в рассмотрении проектов законов Государственной Думой.

В этом направлении необходимо установить процедуры подготовки, утверждения и представления от имени Совета Федерации замечаний, предложений и поправок к законопроектам, рассматриваемым Государственной Думой в первом и втором чтениях, а также порядок сопровождения и защиты этих документов в Государственной Думе.

После практической отработки эффективных форм участия Совета Федерации на начальных стадиях рассмотрения проектов законов можно будет рассмотреть вопрос о целесообразности их нормативного закрепления. Речь идет о том, чтобы, используя уже созданные прецеденты, изменить процедуры рассмотрения и принятия наиболее важных законов "Сюда могут быть отнесены: законы РФ о поправках к Конституции РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ, о федеральном бюджете и иные федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст.106 Конституции РФ, а также федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.".

в) Повышение качества подготовки законодательных инициатив Совета Федерации.

Для решения этой задачи в первую очередь необходимо:

- Установить порядок инициирования и одобрения палатой законодательных предложений, разработки законопроектов и их утверждения в качестве законодательных инициатив Совета Федерации.

Данный порядок должен гарантировать правовую проработку текста законопроекта и сопровождающих его документов (в качестве аналога может быть взят порядок законопроектной деятельности Правительства, установленный рядом правительственных постановлений и нормативно-методических документов Минюста РФ).

- Усилить экспертно-аналитическое обеспечение законотворческой деятельности палаты за счет привлечения на этот заказ: аналитических обзоров действующего законодательства; обзоров материалов правоприменительных органов, обобщающих правоприменительную практику с точки зрения качества и действенности законов; аналитических данных по содержательным и формально-юридическим проблемным ситуациям, требующим законодательного разрешения; разработок по направлениям и приоритетам развития законодательства; обзоров зарубежного опыта законодательного регулирования; данных по финансово-экономической обоснованности законопроектов.

- Максимально использовать экспертный потенциал сторонних организаций, в том числе предоставляемый на основе федеральных законов "О Счетной палате Российской Федерации", "Об обязательной государственной экологической экспертизе", "О Центральном Банке России" и т.п.

г) Создание системы управления эффективностью законодательного процесса.

Эта мера должна поставить процесс совершенствования и развития законодательной деятельности Совета Федерации на регулярную основу. Подобная система должна включать в себя следующие основные элементы:

- мониторинг прохождения законопроектов и законов, принятых Государственной Думой;

- оценку эффективности законодательной деятельности в целом, Совета Федерации и его комитетов в частности, включая оценку качества принимаемых законов и системности формируемого законодательства;

- подготовку и обоснование решений по совершенствованию организации, процедуры и обеспечения законодательного процесса.

4. Осуществление парламентского контроля за использованием бюджетных средств и государственной собственности

В исполнении этого важного полномочия в сфере совместной компетенции палат Федерального Собрания следует отметить недостаточный уровень освоения Счетной палатой РФ спектра задач и функций, которыми она наделена Федеральным законом об этом органе. Пока работа Счетной палаты сосредоточена главным образом на локальных контрольных мероприятиях и выявлении отдельных случаев незаконного использования государственных средств.

В то же время мировой опыт показывает устойчивую тенденцию переориентации органов парламентского финансового контроля с собственно финансового аудита на аудит эффективности использования государственных средств и экспертно-аналитическую работу по устранению системных недостатков в этой сфере деятельности государства. Закон наделил Счетную палату соответствующими полномочиями, однако она лишь приступает к их освоению. В том числе по причине недостаточной востребованности соответствующих результатов палатами Федерального Собрания.

Очевидно, что никакой, даже самый тщательный контроль за законностью использования бюджетных средств и государственной собственности не даст требуемого результата, пока эта проблема не будет переведена в плоскость эффективности использования этих ресурсов и, более того, в плоскость эффективности функционирования государственного аппарата. Значение системы парламентского финансового контроля в решении этих задач трудно переоценить. Формирование качественного законодательного обеспечения намечаемой административной реформы, развития межбюджетных отношений, экономической, налоговой политики практически невозможно без обратной связи, дающей систематизированную, достоверную информацию об эффективности использования государственных средств, об эффективности выполнения задач и функций государства.

Для усиления парламентского контроля в данном направлении Совету Федерации целесообразно совместно с Государственной Думой внести определенные коррективы в политику по формированию состава аудиторов Счетной палаты, определению содержания запросов и поручений этому органу, рассмотрению и утверждению отчетов Счетной палаты о своей работе, а также использованию материалов, предоставляемых Счетной палатой к рассмотрению в палатах Федерального Собрания, бюджетных, налоговых и иных законов в сфере кредитно-денежной и бюджетно-финансовой политики.

Следует также рассмотреть вопрос о внесении необходимых поправок в регламенты палат Федерального Собрания, с тем чтобы экспертные заключения, аналитические материалы и предложения по совершенствованию законодательства, предоставляемые Счетной палатой в соответствии с Бюджетным кодексом, Федеральным законом о Счетной палате и другими актами, приобрели необходимый статус и механизм их реализации.

5. Особенности взаимоотношений Совета Федерации с федеральными органами государственной власти

Взаимоотношения верхней палаты парламента с центральными (федеральными) органами государственной власти определяются составом и порядком исполнения ее полномочий как в сфере совместной компетенции палат двухпалатного парламента, так и в сфере исключительной компетенции этой палаты. В российских условиях значительный интерес представляют также "скрытые" полномочия Совета Федерации, прямо не установленные конституционно-правовыми нормами, но не противоречащие им и вытекающие из существующего состояния развития системы органов государственной власти.

В области текущей законодательной деятельности, составляющей основную часть сферы совместной компетенции палат Федерального Собрания, Совет Федерации выступает прежде всего как фактор стабильности Конституции и системы законодательства в целом, конструктивный оппонент субъектов права законодательной инициативы, в первую очередь Государственной Думы, Президента и Правительства РФ, по вопросам формирования законодательной базы государственной политики.

Что касается разграничения сфер исключительной компетенции между палатами двухпалатных парламентов, то зарубежная практика при всем многообразии подходов показывает типовой характер следующей ситуации: нижняя палата самостоятельно или совместно с главой государства решает вопросы формирования и отставки правительства; верхняя палата так же самостоятельно, но по большей части совместно с главой государства решает вопросы войны и мира, введения военного и чрезвычайного положения, применения мер федерального вмешательства на территории страны, назначения судей, высших должностных лиц органов прокуратуры и администрации, а также высших офицеров Вооруженных Сил.

В теоретических исследованиях рассматриваемого аспекта основное внимание уделяется полномочиям парламента (отождествляемого в данном случае с его нижней палатой) и его взаимоотношениям с главой государства по поводу контроля за исполнительной властью. На этой основе строится и классификация форм правления в республиканских государствах: парламентская, президентская и смешанная (президентско-парламентская) республика.

Российская конституционно-правовая модель вносит существенные особенности в данную теоретическую схему. Де-юре президентско-парламентская форма правления характеризуется уникальным соотношением сил в треугольнике президент - парламент - правительство: "суперсильный" Президент, по объему полномочий с которым не может сравниться даже его непосредственный прототип - "сильный" президент Франции, "слабая" Государственная Дума, оппонирующая Президенту в вопросах формирования и отставки Правительства исключительно под угрозой собственного роспуска, и "абсолютно слабое" Правительство, предназначенное исключительно для реализации политики Президента страны. В этой ситуации, даже при номинальной необходимости согласия Думы на назначение председателей Правительства и Центрального банка России, можно лишь с большой долей условности говорить о разделении с Думой ответственности Президента страны за проводимый курс социально-экономической и финансово-кредитной политики.

Эти обстоятельства заставляют с еще большим вниманием отнестись к роли Совета Федерации и к его в общем традиционным для мировой практики полномочиям, установленным пунктами "а", "б", "в", "г", "ж" и "з" ст.102 Конституции РФ :

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ;

б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Такой состав полномочий Совета Федерации означает (причем без оговорок, подобных ситуации с Государственной Думой), что эта палата Федерального Собрания действительно является оппонентом Президента России и разделяет с ним ответственность за политический курс в важнейших областях жизнедеятельности страны, в том числе за надлежащее обеспечение: государственного суверенитета и территориальной целостности, режима конституционной и общей законности и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства страны.

Если также учесть полномочия Совета Федерации, установленные пунктами "д" и "е" ст.102 Конституции РФ по принятию решения об отрешении Президента РФ от должности и назначению выборов главы государства, то можно видеть, что Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности собственно президентской власти и, опосредованно, всей системы федеральной государственной власти.

Обратимся теперь к "скрытым" полномочиям Совета Федерации, возникающим в сложившейся конфигурации государственно-властных и политических институтов. Правовые основания для этого дают положения Конституции РФ "Данное утверждение основано на толковании конституционных положений автором настоящего материала и поэтому является дискуссионным.". В частности, согласно ч.3 ст.80, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами, а в соответствии с ч.1 ст.114 Конституции РФ и ч.1 ст.13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, обеспечивает проведение единой государственной политики в отдельных областях.

Таким образом, федеральное законодательство должно не только служить правовой базой для реализации политического курса государства, но и определять правовые рамки для целеустанавливающих и основополагающих политических документов Президента РФ, соответствующих программ и планов федерального Правительства.

Очевидно, что создание системы законодательства, удовлетворяющей подобным требованиям, является одной из основных задач формирования государственно-правовой стратегии развития страны.

Вместе с тем принципиально важно, что в существующем состоянии федеральное законодательство России не решает ни одну из вышеуказанных задач. Одна из основных причин - отсутствие в законодательной деятельности базового системообразующего элемента, назначением которого является: определение концепции и стратегии развития законодательства; координация субъектов законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации выработанных концептуальных представлений. Другими словами - отсутствие субъекта формирования и реализации вышеупомянутой стратегии.

В качестве прототипа для выбора организационных форм существования подобного субъекта может служить Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, действовавшая при Государственной Думе 1-го и 2-го созывов. Однако деятельность этой Комиссии, не наделенной реальными полномочиями, не встроенной в законодательный процесс и к тому же не имеющей необходимого правового и аналитического обеспечения, оказалась абсолютно неэффективной. Реальные подвижки в необходимом направлении начались лишь в последнее время в связи с работой Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Значительный импульс для решения данной проблемы придало учреждение по инициативе большинства регионов РФ и при согласии Президента России Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ (Совета законодателей) 21 мая 2002 г.

Тем не менее институциональная ниша федерального государственного органа, наделенного конституционными полномочиями и практически способного на формирование единой концепции и стратегии развития федерального и регионального законодательства страны, пока остается свободной.

Основные задачи такого органа состоят в следующем.

1) Концептуальная увязка в единый вектор двух базовых направлений стратегического развития России:

- курса внешнеполитического и государственно-правового развития страны, определяемого Президентом РФ;

- курса социально-экономического развития страны, предлагаемого Правительством РФ в соответствии с полномочиями, фактически делегированными ему Президентом РФ.

2) Создание целостного представления о потребностях в развитии законодательства с позиций формирования как правовых рамок политического курса государства, так и правовой базы для его реализации.

3) Выработка единой концепции и стратегии развития законодательства РФ.

4) Содержательная координация в первую очередь законопроектной и, возможно, законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации единой концепции и стратегии развития законодательства РФ.

Данный орган должен: действовать под эгидой Президента РФ в рамках его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; быть способным к консолидированному выражению интересов и позиций основных из 723 субъектов права федеральной законодательной инициативы; иметь необходимый уровень экспертной аналитической и правовой поддержки.

Совет Федерации, наделенный, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы, способный (в том числе через Совет законодателей) к консолидированному выражению интересов 89 субъектов Федерации и 178 своих членов, имеет правовые и фактические основания для выполнения головной роли в деятельности подобного органа.

С переходом Совета Федерации к деятельности на постоянной и профессиональной основе появилась реальная возможность исполнения данной роли. Совет Федерации всегда проявлял способность к глубокому исследованию самых сложных социально-экономических и политических ситуаций и выработке собственных концептуальных представлений о путях их разрешения. Значительное число "новых старых" членов Совета Федерации и аппарат палаты могут обеспечить преемственность этой традиции.

Вместе с тем для решения рассматриваемой "сверхзадачи" Совету Федерации, помимо сохранения своих сильных сторон, необходимо преодолеть ряд определенных недостатков:

- концептуальные представления палаты о перспективных путях развития страны, как правило, ограничивались масштабными, но все же частными направлениями и проблемами; в новых условиях предстоит увязывать эти представления в единый системный комплекс;

- концептуальные разработки в основной своей массе не доводились до формы конкретных законопроектов, т.е. той единственной формы, в которой они могут быть проведены в жизнь; как было показано выше, Совет Федерации как законодательный орган наделен двумя полномочиями - по оппонированию иным субъектам законодательного процесса и по проведению собственных законопроектов; выполнение этих функций в новых условиях нуждается в существенном совершенствовании.

В подобной ситуации представляется целесообразной тактика последовательного освоения ролей - от эффективного (и конструктивного) оппонирования Правительству и Государственной Думе к инициативному формированию системообразующих основ законодательства, прежде всего через усиление взаимодействия с региональными парламентами.

Ряд соответствующих мер осуществлен с принятием нового Регламента палаты. Однако самоорганизация Совета Федерации, в первую очередь в сфере законодательной деятельности, должна получить свое дальнейшее развитие (предложения по усилению указанных сторон деятельности Совета Федерации содержатся в разделе 2 настоящего материала).

Выполнение перечисленных задач обеспечивает необходимые условия для последовательного выхода на качественно новый уровень развития деятельности Совета Федерации и освоения им роли активного субъекта государственно-правовой стратегии, идеологического и системообразующего лидера в формировании федерального и регионального законодательства.

6. Особенности взаимоотношений Совета Федерации с органами государственной власти субъектов РФ

Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ определяются прямой нормой Конституции и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации. Институциональные же отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов РФ как органами власти возникают в рамках законодательных процедур на основании положений ст.136 Конституции РФ и ряда федеральных законов. Например, при внесении поправок в гл.3-8 Конституции РФ, рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, при рассмотрении проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

Усиление этих отношений и перевод их со спорадической на системную основу должны произойти в процессе становления Совета председателей законодательных органов субъектов Федерации (Совета законодателей). Хотя прямой законодательной базы для этого нет, по сути, речь идет о делегировании этому органу части конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, установленных частью 2 ст.80 Конституции РФ.

И здесь можно опираться на прецедент, созданный Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с положениями которого федеральное Правительство рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений; направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Следуя конституционному предназначению Совета Федерации, можно утверждать, что именно эта палата федерального парламента призвана во взаимодействии с законодательными органами субъектов РФ обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Для чего, собственно, и был создан Совет законодателей.

Задачи этого органа непосредственно вытекают из существующих проблем состояния и совершенствования правового поля России.

Во-первых, это недостаточная эффективность участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе. Основными факторами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе, своевременного и полного информирования о планах и ходе законопроектной работы в федеральных органах государственной власти.

Эти проблемы могут быть в значительной степени устранены, если наиболее значимые инициативы регионов, возможно - в форме законодательных предложений, выносить на обсуждение Совета законодателей. В случае их согласованной поддержки значительным числом регионов целесообразно оформлять такие разработки в качестве совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Совет Федерации мог бы взять на себя сопровождение таких законопроектов на всех этапах федерального законодательного процесса. Очевидно, что отношение к законопроектам, прошедшим такую процедуру и получившим такой статус, будет заведомо иным и в Правительстве, и в Государственной Думе.

Во-вторых, это решение проблемы неудовлетворительного качества общей системы регионального и федерального законодательства, в первую очередь в сфере совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Подходы к гармонизации уровней законодательства РФ отнюдь не должны сводиться к одностороннему приведению региональных актов в соответствие с федеральными нормами. Предпринятые в этом направлении, по сути административные, усилия явились вынужденными мерами антикризисного управления. Корни же проблемы находятся не в целенаправленном нарушении региональными властями федеральных норм в собственных политических интересах, а в систематическом воспроизводстве несовершенного законодательства на всех уровнях, и в том числе на федеральном, из-за принципиальных недостатков организации законодательной деятельности.

Исходя из этого, можно определить соответствующие направления работы Совета законодателей.

1. Систематизация не нашедших своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, и выработка консолидированной позиции по устранению коллизий оптимальным образом. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае, как указывалось выше, целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов РФ.

В случае же необходимости сохранения существующего положения вещей, для защиты этой позиции, в зависимости от предмета разногласий, может быть направлен совместный запрос в Конституционный Суд РФ или иск в суд общей юрисдикции.

2. Проведение анализа регионального законодательства и объективных потребностей в унификации законодательных решений. В необходимых случаях может быть предусмотрена разработка методических рекомендаций либо модельных актов, направленных на совершенствование общего массива законов субъектов РФ.

3. Осуществление координационного планирования законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти всех уровней. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из:

- потребностей в законодательном обеспечении актуальных мер государственной политики, определенных в посланиях Президента страны, других политических программных документах;

- результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом в том числе проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.

При таком подходе может быть реализована программа направленности государства на решение в первую очередь стратегических задач. Для законодательных органов это означает, что ситуативное, в значительной степени стихийное законотворчество должно уступить место концептуально осмысленному, поставленному на плановую основу. В этом случае может быть обеспечена адекватность формируемой системы законодательства реальным проблемам развития страны, ее содержательная согласованность и юридическая непротиворечивость, устойчивость от необходимости внесения изменений, дестабилизирующих социально-экономическую и политическую ситуацию.

Л.Я. Полуян,

государственный советник РФ 1-го класса, доцент

"Гражданин и право", N 9/10, 11/12, сентябрь-октябрь, ноябрь-декабрь 2002 г.