Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств - членов Совета Европы (Ж. Марку, "Журнал российского права", N 9, 10, сентябрь, октябрь 2002 г.)

Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств - членов Совета Европы

Минимальное определение федерализма заключается в том, что он представляет собой форму объединения между государствами, а минимальное определение федеративного государства - в том, что оно зарождается при возникновении над союзными государствами объединяющего их государства, которое, поглощая основные атрибуты, характеризующие государственный суверенитет, вместе с тем оставляет на уровне государств - членов объединения некоторые законодательные полномочия. Надо заметить, что спорить можно даже об определениях столь общего характера, поскольку существует немало федеративных государств, образовавшихся из унитарных государств, к которым сложно применить понятие об объединении государств. Кроме того, можно задаться вопросом, следует ли безоговорочно принимать ту терминологию, с помощью которой различные государства определяют сами себя в соответствии со своей конституцией, или же, напротив, следует подвергать эти определения критическому разбору, применяя предварительно выработанные теоретические критерии.

Однако, не вступая в теоретические дискуссии и оставаясь на прагматической точке зрения, руководствуясь анализом распределения полномочий, мы полагаем уместным включить в область исследования и сравнения все государства, в которых конституции оставляют за составляющими их административными единицами определенные атрибуты государственного суверенитета, в частности, некоторое количество законодательных функций и часть исполнительных функций правительства.

Проблема распределения полномочий в этих федеративных или квазифедеративных государствах заключается в отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантируемую конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций. Подобная проблема характерна не только для государств, считающих себя федеративными, но и для других государственных форм, в том числе и для крайне децентрализованных унитарных государств, таких как Франция, которые имеют весьма интересный опыт в данной области. Напротив, федеративные государства могут быть централизованы в большей или меньшей степени, в зависимости от распределения властных полномочий и ресурсов между Федерацией и ее составляющими.

Само понятие "полномочия" таит в себе определенную двойственность. Эта терминологическая проблема характерна для многих языков, не только для французского. Когда говорят о полномочиях, могут подразумеваться две различные вещи: предмет полномочий или, если угодно, материальные полномочия, то есть области полномочий, или природа власти, которую данный орган имеет право применять в некоторых областях. В русском языке присутствует аналогичная двойственность: термин "полномочия" используется для определения полномочий в обоих вышеуказанных смыслах, в то время как в буквальном переводе он означает скорее "власть", чем область применения полномочий, а последнее определение, в свою очередь, могло бы быть передано термином "ведение". Данная власть может означать право принимать законы либо издавать обязательные для исполнения подзаконные акты или же осуществлять исключительно административное руководство.

В Совет Европы входят пять государств, формально, в соответствии со своими конституциями, определяющих себя как федерации: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария и, разумеется, Российская Федерация. Достаточно просто перечислить названия этих государств, чтобы убедиться в разнообразии федеративных форм. Кроме того, существуют два государства, состоящие из регионов, пользующихся политической автономией, которая выражается осуществлением законодательной власти: Испания и Италия.

И наконец, для некоторых других стран характерно асимметричное устройство: некоторые регионы имеют особый статус и пользуются определенной политической автономией, которая выражается в передаче в их ведение законодательной власти в некоторых областях (Шотландия в составе Соединенного Королевства Великобритании, Мадера и Азорские острова в Португалии, Крым в Украине, Гагаузия в Молдове, Аджария и Абхазия в Грузии). Мы не будем рассматривать эти примеры, которые значительно разнятся между собой, поскольку все они не соответствуют идее федерализма по крайней мере по одному существенному пункту: федерализм предполагает равенство прав между субъектами или, по крайней мере, старается установить подобное равенство, в то время как в перечисленных случаях, напротив, имело место институциональное оформление партикуляризма. Подобные феномены могут встречаться как внутри федеративных государств, так и внутри их составляющих.

Так или иначе, стоит помнить, что в масштабе Совета Европы, как, впрочем, и в Европейском Сообществе, увеличившем число своих членов до 25 государств, унитарные государства представлены гораздо шире федеративных.

Хотя Соединенные Штаты в Совет Европы не входят, нам придется обращаться и к опыту этого государства в связи с его историческим значением в области федерализма.

Где именно следует расположить российский федерализм - среди государств, заявляющих о федерализме, или приближающихся к нему? Без сомнения, отличительными чертами вашего государственного устройства является федерализм - с учетом огромных размеров страны, количества субъектов Федерации (89), которое гораздо больше, чем во всех других существующих в Европе и даже в мире федеративных государствах, а также того обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств.

Многие проблемы, возникающие в части распределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также между последними и органами местного самоуправления, характерны и для других государств, опыт и наработки которых могут помочь в поиске жизнеспособных решений. Например, достаточно часто наблюдается тенденция рассматривать вопрос распределения полномочий только через призму осуществления законодательной власти, тогда как организация осуществления исполнительных функций и сотрудничество между властями различных уровней представляются проблемами не менее значительными.

Можно вычленить три общих проблемы, которые позволят выявить в мировой практике случаи, представляющие наибольший интерес в плане определения места российского федерализма, и дать ориентиры для современных дискуссий о распределении полномочий в Российской Федерации: 1) распределение законодательных полномочий; 2) организация функций исполнительной власти; 3) статус и роль органов местного самоуправления.

I. Распределение законодательных полномочий

Одной из характерных черт федеративных систем является плюрализм законодательной власти, поскольку в них существует как федеральный законодатель, так и свой собственный законодатель в каждой из составляющих федерации.

В данной проблеме наблюдаются три аспекта: материальное распределение законодательных полномочий, верховенство федерального законодательства и участие союзных образований в федеральном законодательстве. Мы обратим основное внимание на два первых аспекта, что, однако, не означает, что третий менее важен.

А. Материальное распределение полномочий

Право принимать законы является одним из основных атрибутов суверенитета во внутреннем устройстве государства. В недавно принятых конституциях различных стран содержатся подробные пояснения о распределении материальных полномочий между законодательными властями разного уровня. Примером тому могут служить конституции Российской Федерации, Швейцарии (новая федеральная Конституция от 18 апреля 1999 года), затем Конституция Испании и статьи нового раздела V итальянской Конституции.

Большинство федеральных конституций относят к компетенции союзных образований остаточные полномочия: Соединенные Штаты (10-я поправка), Германия (Основной Закон, ст.70.1.), Австрия (Конституция, ст.15, любые законодательные или исполнительные действия, не относящиеся к компетенции Федерации, находятся в ведении администраций земель). То же самое относится и к итальянской Конституции; после принятия в октябре 2001 года новой редакции главы V регионы осуществляют законодательную власть во всех областях, не отнесенных к компетенции государства (ст.117). Статья 73 Конституции Российской Федерации основывается на аналогичном принципе. В настоящее время исключением из этого правила является только Бельгия: пока не будет пересмотрена федеральная Конституция и в ней не будут прописаны исключительные полномочия федеральной власти, регионы и коммуны осуществляют только переданные им полномочия (ст.35).

Вместе с тем во всех федеративных государствах наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству союзных образований. Таковы последствия исторического развития функций "государства-провидения", которые обычно создаются и развиваются именно федеральными властями. Подобной эволюции способствовали условия определения полномочий федерального центра в области законодательства. В этом плане Бельгия опять же является исключением: невзирая на положения вышеуказанной ст.35, законодательная инициатива осуществляется прежде всего на уровне регионов и коммун, через посредство особых законов институциональной реформы, в соответствии с которыми властям союзных образований каждый раз передаются новые полномочия (последний такой закон принят 13 июля 2001 года). В Испании, хотя с 1992 г. законодательные полномочия всех автономных образований были расширены, законодательная деятельность региональных законодателей остается на относительно низком уровне; немного более заметна законодательная инициатива в Каталонии и Стране Басков.

Сравнительный анализ позволяет вычленить наличие различных систем распределения законодательных полномочий, которые, впрочем, могут встречаться в рамках одной конституции в разнообразных сочетаниях; различия касаются прежде всего способов раздела одной и той же области применения полномочий между несколькими уровнями:

а) простое перечисление предметов федеральных полномочий: в Конституции Соединенных Штатов Америки перечислены (раздел 8) предметы, по которым Конгресс вправе принимать законы самостоятельно, все остальные предметы относятся к компетенции штатов или народа (10-я поправка);

б) составление перечня предметов совместного ведения (Германия: Основной Закон, ст.72 и 74) и перечень исключительных полномочий федерального законодателя (ст.73);

в) проведение разграничения между базовым или основным законодательством (или рамочным законодательством) и прикладным законодательством; такой подход встречается во многих странах:

- Германия: рамочные положения ст.75, область которых постепенно расширилась (государственное управление; общие принципы высшего образования; охота, защита природы и окружающей среды; раздел земли, благоустройство территории, водные ресурсы; общие юридические взаимоотношения с прессой; предотвращение незаконного экспорта культурных ценностей);

- Австрия: ст.12. Федерация принимает основные законы по перечисленным предметам, а администрации земель разрабатывают конкретизирующие законы и следят за их исполнением;

- Испания: предусмотренные Конституцией основные законы, положения которых могут развиваться и дополняться региональными законами;

- Швейцария: в новой федеральной Конституции 1999 г. различаются десять областей полномочий, причем по каждой из областей Конституцией предусмотрены цели и определены соответствующие полномочия Конфедерации и кантонов в законодательном, а при необходимости и в исполнительном плане; например, в определенных случаях федеральное законодательство устанавливает только общие принципы, в других - является исключительным по отношению к кантональному законодательству; некоторые предметы находятся в совместном ведении (например, ст.124 - помощь жертвам правонарушений);

- Италия: по предметам совместного ведения государственный законодатель определяет только принципы, что отличает итальянское понимание совместного ведения от немецкого;

г) в Австрии одновременно применяются три способа распределения полномочий: есть предметы, по которым Федерация осуществляет всю полноту власти как в законодательном, так и в исполнительном плане (ст.10), предметы, по которым Федерация осуществляет только законодательную инициативу, а администрации земель отвечают за исполнение (ст.11), и предметы, по которым законодатель определяет только принципы, а администрации земель отвечают за разработку конкретизирующего законодательства и за его исполнение (ст.12).

Российская система понимания предметов совместного ведения сродни германской системе, но имеет от нее два существенных отличия: 1) Конституция никак не ограничивает вмешательство федерального законодателя, который сам вправе определять объем своей компетенции; 2) федеральный законодатель не может полностью отстранить от принятия решений законодательные органы субъектов Федерации, тогда как в Германии вмешательство федерального законодательного органа в принципе имеет как раз такой эффект, если только заранее не оговорено, что законодательный орган земли сохраняет за собой право голоса. И в самом деле, ст.73 гласит, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (выделено мною. - Ж. М.). Если бы исключались законодательные полномочия, не было бы соблюдено условие обо всей полноте государственной власти.

Разумеется, практическое распределение полномочий может изменяться под воздействием конкретных обстоятельств и на основании решений Конституционного Суда.

Весьма часто конституционные суды высказываются в пользу расширения законодательных полномочий федерального центра:

а) опираясь на некоторые общие положения конституции: например, в Соединенных Штатах Америки Конгресс наделен необходимой властью для обеспечения защиты и общего процветания Соединенных Штатов (S.8.1) и для регулирования торговли между различными штатами (S.8.3); в законодательстве Российской Федерации в данном плане уместно привести положение о гарантии единого экономического пространства (ст.8), равно как и положение о гарантируемых Конституцией правах и свободах (ст.17 и 18), контроль за соблюдением которых должен наравне с прочими государственными органами осуществлять федеральный законодательный орган;

б) используя методику толкования: теория о "подразумеваемых", или "имплицитных", полномочиях ("Implied powers") является одним из первых юридических решений, вынесенных Верховным Судом Соединенных Штатов в пользу федеральной власти. В соответствии с решением по делу "МакКаллох против штата Мэриленд" (1819) Конгресс обладает полномочиями, которые подразумеваются полномочиями, перечисленными в Конституции, в данном конкретном случае правом создавать банк Соединенных Штатов. По словам судьи Маршалла, поскольку Конституция дает Конгрессу большие полномочия, он "должен иметь самые широкие возможности и средства для их осуществления"; при этом нет никакой необходимости искать в тексте Конституции особые оговорки, подходящие к тому или иному случаю; Штаты, со своей стороны, не могут осуществлять полномочия, отнесенные к их компетенции, способом, препятствующим действиям федерального правительства. Аналогичные формулировки использовал и Федеральный Конституционный Суд Германии: полномочия, вытекающие из контекста (Kompetenz kraft Sachzusammenhangs); вспомогательные полномочия (Annexcompetenz); полномочия, вытекающие из природы вещей (Kompetenz aus der Natur der Sache).

Вместе с тем стоит подчеркнуть, что уже в течение нескольких лет наблюдается развитие в обратном направлении. Подобное изменение тенденции можно объяснить тем обстоятельством, что эрозия законодательных полномочий союзных образований зашла слишком далеко или, как в США, тем, что в общественном мнении наблюдается рост консервативных тенденций, сопровождающийся активным неприятием федеральных программ, которые в большинстве случаев являются программами социальной направленности. Так, в деле "Соединенные Штаты против Лопеса" (1995) Верховный Суд посчитал, что полномочия Конгресса в части регулирования торговли между штатами распространяются только на вопросы экономического характера. Таким образом, Суд признал недействительным федеральный закон, применение которого в области полномочий штатов не может основываться на commerce clause, поскольку он по своей природе экономическим не является. В этой связи можно упомянуть проведенный в 1994 г. в Германии пересмотр Основного Закона с целью уточнения условий вмешательства федерального законодательного органа в области общих полномочий (ст.72); Конституционному Суду было дано право следить за соблюдением этого положения; одновременно парламентам земель были предоставлены более широкие права для обращения в Конституционный Суд по данному вопросу (ст. 93.2а), а федеральному законодательному органу была предоставлена возможность передавать вопросы на рассмотрение законодательных органов земель (ст.72.3).

Следует отметить, что если бы "права и свободы человека и гражданина", регулирование и защита которых в соответствии с п."в" ст.71 Конституции РФ находятся в ведении Федерации, понимались так же широко, как в гл.2 разд.1 (статьи с 17 по 64; причем в последней статье главы указано, что ее положения "составляют основы правового статуса личности"), то это предоставляло бы федеральному законодательному органу практически неограниченное право вмешательства, что могло бы повлечь дисбаланс распределения властных полномочий между Федерацией и субъектами Федерации. Однако можно надеяться, что Конституционный Суд Российской Федерации позаботится о том, чтобы этого не произошло.

В федеральных государствах иногда оказывается необходимым уточнять распределение полномочий на основе принципов, позволяющих прояснить роль властей каждого уровня в части законодательства и исполнения законов, по крайней мере, в некоторых областях. Это обстоятельство хорошо иллюстрирует новая федеральная Конституция Швейцарии. В каждой из перечисленных в новой Конституции областей деятельности Конфедерация имеет разные права: в зависимости от конкретного случая она либо принимает законы (в области конкурентной борьбы - ст.96), либо "вправе принимать законы" (в области социальной защиты трудящихся, по взаимоотношениям между работниками и работодателями, в плане расширения области применения коллективных договоров - ст.110), либо осуществляет оперативное руководство (Конфедерация вправе осуществлять эксплуатацию общественных зданий и сооружений), либо оказывает поддержку в областях, не относящихся к ее законодательным и исполнительным полномочиям (в области образования - ст.66). Аналогичным образом в ст.14 федеральной Конституции Австрии указывается, как именно разделяются полномочия в области образования между Федерацией и администрациями земель: Федерация в принципе имеет все законодательные и исполнительные полномочия, за исключением особо оговоренных предметов; таким образом, в зависимости от конкретного случая административные органы земель либо осуществляют только исполнительную власть (в том, что касается служащих), либо принимают законы в рамках принципов, определенных федеральным законодательством (в части организации учебного процесса), либо обладают всей полнотой законодательной и исполнительной власти (административное управление служащими, детскими садами). Подобные положения позволяют уточнить, за что именно отвечают власти различных уровней, и защитить полномочия союзных образований, даже если их объем и невелик.

В том же смысле Концепция о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления указывает, что "определение соответствующих границ юридического регулирования в части общих полномочий на федеральном уровне осуществляется в течение законодательного процесса", в Концепции данный тезис увязан с участием субъектов Федерации в разработке федерального законодательства (параграф 2.2). В докладе, представленном на конференции в Санкт-Петербурге госпожой Хабриевой, прозвучал также тезис о том, что федеральный законодательный орган вправе определять по предметам общего ведения ограничительный перечень дел, относящихся к компетенции субъекта Федерации.

Возможность разграничения полномочий посредством договоров между Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации (ч.3 ст.11), аналогов в других федеративных государствах не имеет. Можно провести сравнение только с австрийской Конституцией: в ней особо предусмотрена возможность заключения соглашений между Федерацией и администрациями земель "по вопросам своей компетенции" (ст.15а); при этом соглашения, по которым федеральная законодательная власть принимает на себя какие-либо обязательства, могут заключаться только с согласия Национального совета (палата парламента, избираемая прямым голосованием). Но данные соглашения носят координационный характер, по ним не может быть пересмотрено определение полномочий. В Германии заключение договоров и соглашений предусматривается в случае урегулирования проблем территориальной реорганизации (решаемых между администрациями земель: Основной Закон, ст.29.8) или для координации и сотрудничества при осуществлении полномочий (ст.91б: между Федерацией и администрациями земель). Федеральная Конституция Швейцарии предусматривает только договоры между различными кантонами, но не между Конфедерацией и кантонами; соглашения не исключены, но не по разграничению полномочий. Даже в странах с асимметричным устройством распределение полномочий и взаимоотношения между государством и пользующимся правом автономии регионом определяются по конституции, а не на основании договора или соглашения. Подобные решения являются прагматичными ответами на возникающие особые проблемные вопросы; они не вытекают из применения общих принципов.

Б. Верховенство федерального законодательства

Данный принцип принят во всех федеративных государствах. Однако в его применении различаются два варианта: 1) абсолютный приоритет федерального законодательства; 2) относительный приоритет, то есть верховенство федерального законодательства в областях применения федеральных полномочий.

В классических федеральных государствах - США, Германии, Швейцарии - применяется принцип абсолютного приоритета.

В Соединенных Штатах данный принцип был определен Верховным Судом довольно давно, в постановлении по упоминавшемуся делу "МакКаллох против штата Мэриленд". По словам судьи Маршалла, "правительство Соединенных Штатов является верховной властью, хотя и с ограниченными полномочиями; его законы, составленные с соблюдением Конституции, представляют собой высший закон страны", в соответствии со ст.6.2 федеральной Конституции и невзирая на любые противоположные положения конституции или закона штата.

В Основном Законе Германии (ст.31) закреплен традиционный принцип, унаследованный от законодательства Империи: "Bundesrecht bricht Landesrecht" ("федеральное право имеет преимущество перед правом земель"). Аналогичный принцип традиционно применяется в Швейцарии. Он фигурирует в ст.49 новой федеральной Конституции: "Союзное право имеет приоритет перед противостоящим ему кантональным правом". Конфедерация следит за соблюдением кантонами федерального права.

В государствах, где принято более узкое понимание приоритета федерального законодательства, где данный приоритет ограничен областью применения полномочий, вопрос зачастую не регулируется конституцией или регулируется только в ограничительном для федерального законодательства смысле. Австрийская Конституция данный вопрос не регулирует; Конституция Бельгии устанавливает только приоритет "особого законодательного органа". В новой статье 127 итальянской Конституции за правительством закреплено право обращаться в Конституционный Суд с апелляцией против регионального закона, выходящего за рамки региональных полномочий; при этом для региональных законодательных органов такого права не предусмотрено.

Россия относится к государствам второй категории. Статья 76 федеральной Конституции устанавливает приоритет федерального законодательства относительно законодательства субъектов Федерации только в области исключительных полномочий Федерации и по предметам совместного ведения; вместе с тем по предметам, находящимся в исключительном ведении субъектов Федерации, "в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации" действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч.6 ст.76).

Но основная проблема заключается в последствиях противоречий между федеральным законодательством и законодательством союзных образований и в урегулировании подобных конфликтов.

В России четкого и ясного решения данной проблемы не существует; в упомянутой Концепции предлагается вменить в обязанность субъектам Федерации привести свое законодательство в соответствие с федеральным, в частности, в тех случаях, когда региональные законы принимались уже после федеральных. Но стоит задаться вопросом, не подготовит ли подобное решение почву для новых конфликтов, при этом сохранив в юридическом поле субъекта Федерации не соответствующую закону норму.

Основной Закон и конституционная юриспруденция в Германии предполагают гораздо более радикальное решение данной проблемы, когда она возникает по предметам совместного ведения. Федеральный закон, принятый по предмету совместного ведения, отменяет с момента своего вступления в силу противоположный ему закон земли; вместе с тем для земель не предусмотрено обязательного приведения своего законодательства в соответствие с федеральным, поскольку это и не нужно (Основной Закон, ст.72).

В. Участие субъектов федерации в федеральном законотворчестве

Это традиционное выражение для процесса, который Г. Селль называл принципом участия в федеральном государстве.

В большинстве государств подобное участие осуществляется через законодательную палату, в которой заседают представители государств - членов федерации. В наше время в США и Швейцарии эти палаты избираются прямым общим голосованием, на основе эгалитарного представительства, а в Австрии члены палаты избираются сеймами земель. Бундесрат в Германии не является парламентской ассамблеей, он не избирается; этот орган, напротив, является представительством правительств земель.

В Российской Федерации принята промежуточная система: в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Многим странам не удалось обеспечить действительное участие своих субъектов в федеральном законотворчестве. Примером могут служить Канада, Бельгия, Испания. Поскольку в Бельгии, как и в Канаде, вторая палата парламента не выполняет данную функцию, в этих странах прибегают к разделу должностей в составе федеральной исполнительной власти; в Испании решения проблемы так и не найдено, все проекты реформы Сената не были реализованы.

Однако помимо чисто институциональных аспектов остается основной вопрос о действительном участии союзных образований в законодательном процессе и в более общем плане - в выработке федеральной политики. Это участие зависит не только от конституционных положений, но и от структуры политических сил и их влияния внутри государственных институтов. В некоторых случаях политические партии могут заменять собой союзные образования, как это и происходит в Бельгии, где все более или менее заметные политические партии строятся по региональному принципу. В других случаях, напротив, в государственных институтах первенствуют "партизанские" объединения, деятельность которых может обусловить определенное отстранение союзных образований от участия в законодательном процессе (как это, судя по всему, происходит в Австрии).

II. Организация функций исполнительной власти

В федеративных государствах или государствах с региональной автономией организация функций исполнительной власти имеет не меньшее значение, чем распределение законодательных полномочий. Данная организация включает два аспекта: распределение исполнительных функций и способы сотрудничества между федеральным правительством и правительствами союзных образований при осуществлении исполнительных функций.

А. Исполнительный дуализм и исполнительный федерализм

Анализируя исторический опыт федеративных государств, можно заметить существование двух моделей: исполнительного дуализма и исполнительного федерализма, причем вторая встречается в Европе наиболее часто.

Исполнительный дуализм

Американская модель строится на принципе исполнительного дуализма: за исполнение своих законов несут ответственность как федеративное государство, так и его члены, причем в их распоряжении находится собственный исполнительный аппарат. Исполнительная федеральная власть должна обеспечивать исполнение федеральных законов и не может отдавать приказы властям штатов. Постановлением по делу "Принтц против Соединенных Штатов" (1997 г.) Верховный Суд отменил федеральный закон, налагавший на местную полицию определенные обязанности в части контроля за соблюдением правил розничной торговли оружием. По словам судьи Скалиа, "авторы Конституции (отказались) от мысли о центральном правительстве, которое осуществляло бы руководство штатами и через их посредство - страной, и вместо этого разработали систему, в которой и правительства штатов, и федеральное правительство параллельно осуществляют свою власть над индивидами". В постановлении указывалось, что закон вменял в обязанность контролировать соблюдение закона нескольким тысячам руководителей местной полиции в 50 штатах, не обеспечивая настоящего президентского контроля, тогда как за соблюдением федеральных законов должен следить именно президент; "единство исполнительной власти" "будет нарушено, а президентские полномочия урезаны, если Конгресс будет иметь возможность действовать как вместе с Президентом, так и без него, просто потребовав от властей штатов исполнения своих законов".

Исполнительный федерализм

В европейских федеративных государствах, напротив, применяется принцип исполнения союзными образованиями федеральных законов по поручению центральных властей, что не исключает применения прямого административного управления в некоторых областях. Отсюда и выражение "исполнительный федерализм". Данная концепция характерна для функционирования федерализма в Германии, Швейцарии и Австрии.

В соответствии со статьей 30 Основного Закона Германии осуществление государственных задач поручено администрациям земель, если Основным Законом не предусмотрено иное; это предполагает не только законотворческий процесс в рамках полномочий администраций земель, но также, а на практике - в первую очередь, исполнение регламентационных и управленческих функций.

В соответствии со статьей 84 исполнение федеральных законов находится в собственном ведении администраций земель; в частности, они имеют право образовывать органы власти и разрабатывать необходимые для их функционирования процедуры. Вместе с тем федеральное правительство сохраняет за собой право адресовать администрации земли "общие административные положения" (allgemeine Verwaltungsvorschriften). Данные положения утверждаются Бундесратом; они могут быть адресованы как всем территориальным администрациям, так и правительству одной земли, но обязательно должны носить общий характер, без вмешательства в обстоятельства конкретного дела, и не касаться предметов, закрепленных законодательно.

Общие административные положения федерального правительства превалируют над общими административными положениями правительства земли и даже над законами земли. Федеральное правительство на основании федерального закона, утвержденного Бундесратом, может получить право направлять инструкции верховной власти земли по конкретным делам. Федеральное правительство осуществляет контроль за исполнением федеральных законов правительством земли (только контроль легальности) и в этих целях может направить своих представителей в высший правительственный орган земли, но полномочия последних ограничены, и они не имеют права давать указания администрации земли. В случае неисполнения законов Бундесрат может принять решение о недостатках в работе правительства; если эти недостатки признаны Бундесратом, но правительство земли не исправляет положения, при этом не обращаясь в Конституционный Суд, федеральное правительство, в соответствии со ст.37, вправе направить федеральное предписание, имеющее исполнительную силу. (Подобная процедура, судя по всему, никогда не применялась.)

Статья 85 определяет условия исполнения федеральных законов правительствами земель по поручению федеральных властей. Предмет данного делегированного федерального управления проистекает из положений Основного Закона в следующих областях: дороги национального значения; программы социальной помощи, которые Федерация финансирует не менее чем наполовину; налоговая политика. Помимо этого, если федеральным законодательством предусмотрено решение в пользу прямого федерального управления, - гражданская оборона, производство и использование ядерной энергии, управление воздушным транспортом, судоходными путями, компенсация убытков, понесенных во время войны. В этих случаях контроль за деятельностью территориальных органов власти не ограничивается простым контролем за соблюдением законов, но касается анализа всего комплекса мер, принятых администрацией земли.

Руководители администраций земель назначаются с согласия федерального правительства.

Хотя в последние годы прямое федеральное управление применяется все шире, принцип общеправовых полномочий правительств земель в исполнении федеральных законов никогда не ставился под сомнение. Большинство чиновников являются сотрудниками административных органов земли.

Статья 37 Основного Закона предусматривает применение "федерального предписания" (Bundeszwang) в случае, если администрация земли не выполняет тех обязанностей по отношению к Федерации или к другим землям, которые вменены ей в соответствии с положениями Основного Закона или федерального законодательства. В этом случае федеральное правительство с одобрения Бундесрата предпринимает меры, которые представляются ему необходимыми для обеспечения выполнения администрацией земли своих обязанностей. Этими мерами могут быть предписания, назначение представителя федерального правительства при властях земли, финансовые меры, выполнение вышестоящим органом функций нижестоящего, мобилизация сил правопорядка земли, а в крайнем случае - приостановление деятельности законодательных и исполнительных органов власти земли и передача их полномочий вновь созданным временным органам власти. Подобные крайние меры в последнее время не применялись, хотя несколько давних случаев применения федерального предписания известны.

В Австрии губернатор (Landeshauptmann) выполняет двойную функцию. Он является одновременно руководителем правительства земли, избранного сеймом и подотчетного ему, и представителем Федерации, то есть получателем указаний федерального правительства и его министров. Таким образом, в рамках одной и той же администрации земли объединяются функции непрямого федерального управления и руководства земли, подчиняющегося губернатору. В Конституции перечислено около тридцати случаев, в которых может быть введено прямое правление федеральной власти.

Российская Федерация ориентируется на европейскую модель исполнительного федерализма. Часть 2 статьи 77 Конституции РФ гласит, что "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации". Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы или по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст.78). Данные положения предусматривают применение как прямого, так и непрямого управления. В Концепции о распределении полномочий, подготовленной Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, предусматривается передача органам исполнительной власти субъектов Федерации части функций, соответствующих областям исключительных законодательных полномочий, за исключением лишь некоторых из них (оборона, безопасность, таможня, международные отношения, внешняя торговля). В области совместного ведения федеральный законодательный орган самостоятельно определяет, вплоть до какого уровня детализации он принимает участие в процессе, но в соответствии с обычной практикой выполнение принятых решений на основе установленных стандартов и правил, с соблюдением федерального законодательства, поручается федеральным правительством органам исполнительной власти субъектов Федерации, которые находятся ближе к населению. Кроме того, федеральное правительство может давать указания исполнительным органам субъектов Федерации и обязано осуществлять контроль за их выполнением. Можно предположить, что это должны быть указания общего характера, поскольку необходимо соблюдать собственную исполнительскую ответственность субъектов Федерации. Уточняется, что федеральное правительство не вправе вменять новые обязанности ни субъектам Федерации, ни органам местного самоуправления. Это очевидно, поскольку подобные действия были бы неконституционными, но напомнить об этом положении нелишне. При более широком использовании исполнительного аппарата субъектов Федерации федеральная власть могла бы сократить число федеральных органов исполнительной власти.

Два вопроса требуют уточнения. Первый касается предоставления общеправовых регулирующих полномочий для исполнения федеральных законов. Конституция Российской Федерации не содержит ясных указаний по данному пункту. Однако из положений ч.2 ст.76 можно сделать вывод, что по предметам совместного ведения полномочия издавать подзаконные нормативные акты принадлежат органам исполнительной власти субъектов Федерации, поскольку по этим предметам "издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Напротив, по предметам ведения Российской Федерации (ст.71) терминология ч.1 ст.76 и ст.110 позволяет предположить, что регулирующие полномочия осуществляются Правительством Российской Федерации. Последнее должно соблюдать и исполнять не только федеральные законы, но также и нормативные указы Президента Российской Федерации (ст.115). Президент, однако, должен осуществлять свои нормативные полномочия с соблюдением порядка распределения полномочий, установленного Конституцией, гарантом которой он является (ч.2 ст.80). Если принять подобное толкование, получается, что между властными структурами исполнительного федерализма в Российской Федерации соблюдается определенное равновесие, поскольку субъекты Федерации несут общую ответственность за применение законов по предметам совместного ведения: осуществляя собственные законодательные полномочия в рамках, определенных федеральным законодательством, принимая подзаконные нормативные акты в области общего права для исполнения законов и административной реализации (что подразумевает ответственность за административную организацию и управленческую ответственность), при сохранении общего права контроля со стороны федерального правительства и полномочий в области определения стандартов и правил, которые отнесены к компетенции правительства особыми положениями федерального законодательства.

Сложность исполнительного федерализма в действительности заключается в том, что федеральная власть должна также считаться с институциональной автономией союзных образований. Если федеральная власть перепоручает исполнение своих решений союзным образованиям, она должна сохранять за ними определенную свободу действий (как, например, предусмотрено ст.84 Основного Закона Германии); это должно ограничить обращения к федеральному законодательству и запросы указаний из центра. При желании добиться полного единообразия, без сомнения, предпочтительнее установить режим прямого управления. В Германии можно также найти примеры промежуточных ситуаций (федеральные полномочия перепоручаются правительству земли), но подобные ситуации четко регламентируются положениями самой Конституции.

Второй вопрос, требующий уточнения, - это вопрос стандартов. В случае, если они в равной мере касаются всех граждан, их может определять закон или подзаконный акт. Например, статья 117 (п."м" и "н") итальянской Конституции в редакции октября 2001 года, в которой существенно расширены права регионов, относит разработку стандартов к исключительным полномочиям национального законодательного органа. Но при определении стандартов также необходимо принимать в расчет распределение полномочий в соответствии с положениями федерального законодательства по предметам совместного ведения. Было бы нелогично, если бы федеральное правительство стало вмешиваться в процесс определения стандартов теми субъектами Федерации, законодательные полномочия которых в данной области признаются федеральным законодательством.

Приведенные примеры показывают, что важно не только улучшить материальное распределение полномочий (предмет полномочий как материальная область) между Федерацией и субъектами Федерации, но также уточнить, насколько это возможно, по каждому предмету вид осуществляемых полномочий. В принятых за последние годы конституциях федеративных государств данному вопросу уделяется все возрастающее внимание; об этом же свидетельствуют изменения, внесенные в Конституцию Австрии, новая федеральная Конституция Швейцарии и последняя редакция итальянской Конституции.

Б. Способы сотрудничества

Сотрудничество неотделимо от межправительственных отношений внутри государства. Оно необходимо для обеспечения должной работоспособности всего комплекса государственных структур, особенно в тех случаях, когда составляющие государства пользуются значительной автономией, которая может вызвать разногласия или конфликты. Речь идет о том, что в Германии называют принципом "федеральной лояльности", который выводится из различных положений Основного Закона, но в первую очередь из определения государства как федерального. Статья 44 новой федеральной Конституции Швейцарии гласит: "Конфедерация и кантоны оказывают друг другу взаимную помощь в осуществлении своих задач и поддерживают между собой отношения сотрудничества". Развитие подобной практики вызвало к жизни термин "кооперационный федерализм", которым характеризуется современное развитие федеративных государств.

Среди способов сотрудничества можно выделить совещательные способы и договорные способы.

Совещательные способы

Совещательные способы сотрудничества реализуются в форме коллегиальных инстанций для принятия совместных решений, состоящих из представителей федерального правительства и представителей правительств союзных образований. Иллюстрацией подобной практики является Германия. Прежде всего, в поправках к Основному Закону от 1969 г. определены "общие задачи" (Gemeinschaftsaufgaben) Федерации и администраций земель (ст.91а и 91б). Эти общие задачи касаются: совершенствования региональных экономических структур, улучшения сельскохозяйственных структур и защиты побережья, университетских зданий и сооружений (ст.91а), а также образовательной политики (ст.91б). В соответствии с положениями ст.91а для выполнения этих задач разрабатываются программы совместного финансирования долгосрочных проектов, которые принимаются плановым комитетом. Последний состоит из одинакового числа представителей соответствующих министерств и ведомств и представителей правительства земель. Решения принимаются при условии, что голосующее "за" большинство включает большинство представителей земель.

Помимо предусмотренных Основным Законом форм сотрудничества на практике получили развитие многочисленные формы институционального сотрудничества на уровне исполнительных органов власти. Самой важной из них, несомненно, является практика создания межминистерских комитетов с участием представителей Федерации и земель; в настоящее время существует 13 таких организаций, деятельность которых охватывает все области, но в первую очередь те, в которых администрации земель наделены самыми широкими полномочиями: культура и образование, благоустройство территории, полиция и органы внутренних дел. Также существует Межминистерский комитет Министерства финансов. В состав подобных комитетов входят полномочные министры Федерации и каждой из земель; им в помощь образуются технические комитеты, состоящие из сотрудников соответствующих министерств и ведомств. Целью их деятельности является определенное упорядочивание политики, проводимой землями, координация применения федерального законодательства, а также включение администраций земель в процесс подготовки некоторых решений федерального центра.

Практика подобного сотрудничества обеспечивает определенную когерентность действий государственной власти; однако эту систему упрекают в медленном принятии решений, в усложнении любых реформ, поскольку необходимо добиваться консенсуса, и в запутывании общественного мнения в части распределения зон ответственности, поскольку в этом варианте администрации земель принимают участие в федеральной политике, а федеральная власть участвует в политике, проводимой землями.

Опыт Германии вдохновил Испанию. Испанский Закон N 30 от 26 ноября 1992 года об общем юридическом регулировании государственных административных органов и административных процедур, измененный Законом N 4 от 13 января 1999 года, закрепил организационную структуру сотрудничества между государством и автономными административными единицами по секторам деятельности. В настоящее время существует 27 таких объединений, созданных с участием представителей центрального правительства и региональных правительств. Закон 1999 года смягчил рамки этого сотрудничества. Это привело к обсуждению договоров о сотрудничестве и финансировании определенных проектов. Могут также создаваться специальные органы для обеспечения сотрудничества с участием представителей органов местного самоуправления, если предмет сотрудничества затрагивает полномочия органов местного самоуправления.

Договорные формы

Хотя в практике европейских федеративных государств не существует договоров между федерациями и союзными образованиями, договоры о координации усилий и сотрудничестве между исполнительной федеральной властью и союзными образованиями или региональными властями встречаются довольно часто. Предметом этих договоров являются условия осуществления полномочий, но не их разграничение. В действительности с политической, но не юридической точки зрения это определенным образом влияет на реальный объем полномочий: коль скоро в договоре идет речь об осуществлении полномочий в строго определенном смысле, каждая из сторон добивается путем переговоров и посредством используемой в договоре терминологии определенного влияния на полномочия другой стороны.

Статья 15 австрийской федеральной Конституции предусматривает возможность заключения соглашений между Федерацией и администрациями земель в области их взаимных полномочий. Если по этим соглашениям некие обязательства берет на себя федеральный законодательный орган, необходимо согласие Национального Совета. Также допускаются соглашения между администрациями земель с обязательным немедленным извещением федерального правительства об их заключении.

Итальянские законы 141 и 242, принятые в 1990 г., разрешают заключать соглашения о социальном партнерстве для реализации совместных программ государственных органов управления, а также договоры, предметом которых является осуществление конкретных проектов. С тех пор данный процесс получил развитие, и в Законе 662 от 23 декабря 1996 года уже различаются шесть типов соглашений, отличающихся друг от друга предметом, сторонами соглашения и юридическим режимом.

Например, "программный институциональный договор" - это договор между центральной государственной администрацией и регионом с целью совместной реализации программы с использованием выделенных средств. Продление срока действия такого договора осуществляется рамочными программными договорами с местными органами государственной власти. Декрет-закон N 267 от 18 августа 2000 года сохранил введенный в 1990 г. инструмент программного договора (ст.34): его предметом является совместная деятельность местных и региональных органов власти и государственной администрации при проведении работ, осуществлении иной деятельности или реализации программы по инициативе руководителя региона, провинции или мэра, в зависимости от требующихся для запланированных действий полномочий, с целью осуществления координации деятельности сторон и прочих государственных и частных субъектов, привлекаемых для реализации программы, по времени, условиям и финансированию действий. Данный договор может обусловливать внесение изменений в градостроительную документацию. Договором может быть предусмотрено обращение в арбитраж в случае неисполнения обязательств.

В Испании упоминавшийся выше Закон 1992 г. (с изменениями 1999 г.) гласит, что органы государственной власти строят свои взаимоотношения на принципах кооперации и сотрудничества (ст.3). Также предусматривается заключение соглашений о сотрудничестве (ст.6), осуществление совместных программ и планов (ст.7). Соглашения о сотрудничестве определяют, какие именно совместные действия намерены предпринять администрация или государственные органы власти и власти автономных образований, а также соответствующие полномочия сторон, выделяемое ими финансирование. Для реализации соглашения может оказаться необходимым создание общего органа, помимо наблюдательного и контрольного. Соглашение может также ограничиваться определением общих рамок совместных действий, в таком случае оно именуется "общим протоколом". Совместные программы и планы осуществляются на основе договоров между государством и одним или несколькими автономными образованиями. Договоры заключаются по инициативе отраслевых комитетов, которые утверждают их, отслеживают и оценивают их выполнение. В договоре определяются средства, предоставляемые каждой из сторон. Договор подлежит публикации в официальной прессе.

Во Франции практика заключения плановых договоров между государством и регионами была законодательно закреплена в 1982 году. Первые договоры были подписаны в 1984 году. Эта практика применяется и поныне. Основу подобной практики составляет Закон от 29 июля 1982 года о реформе планового хозяйства. С 1993 года государственное планирование отменено, но плановые договоры между государством и регионами сохранились, причем по инициативе самих регионов, и в настоящее время представляют собой самую распространенную форму планирования из применяемых во Франции. Речь идет о многолетнем планировании основных политических направлений и в особенности об инвестиционных программах государства и регионов. Остальные местные органы власти присоединились к этому процессу в 1994 г., но договоры по-прежнему подписываются только региональным префектом и председателем регионального совета. Переговоры по договорам позволяют государству как учесть региональные политические приоритеты, так и добиться финансового участия регионов в определенных проектах, а это дает регионам возможность участвовать в принятии решения по ним, хотя юридические полномочия остаются за государством. В последние годы наблюдается тенденция к расширению числа предметов плановых договоров между государством и регионами, к их увязыванию с программой создания во Франции европейских структурных фондов и к их продлению посредством специфических территориальных договоров в рамках политики по благоустройству территории. На данной процедуре основаны положения польского Закона 2000 г. о региональном развитии. В этом же направлении ведутся подготовительные работы к принятию закона о региональном развитии в Украине.

III. Статус и роль органов местного самоуправления

Образ деятельности органов местного самоуправления одинаков как в унитарном, так и в федеративном государстве. Для органов местного самоуправления большинство касающихся их государственных функций выполняет союзное образование. Но федерализм может обусловить определенное разнообразие местных институтов. Иными словами, федерализм больше влияет на источники местного образа деятельности, чем на его содержание. Но федеративные государства или государства с региональными автономиями не обязательно характеризуются более высоким по сравнению с унитарными государствами уровнем децентрализации на местном уровне; все зависит от содержания образа деятельности.

А. Источники и гарантии местной автономии

В конституциях традиционных федеративных государств вопрос об органах местного самоуправления просто игнорировался, поскольку их функционирование относилось к компетенции союзных образований. Поэтому в федеральных конституциях США, Канады и Швейцарии не содержалось никаких положений об образе деятельности органов местного самоуправления. Новая федеральная Конституция Швейцарии порвала с этой традицией: ст.50 закрепляет принцип автономии органов местного самоуправления. При этом в статье содержится ссылка на кантональное право, чем и закрепляются исключительные полномочия кантонов в данной области.

Напротив, положения, признающие и гарантирующие свободную деятельность органов местного самоуправления, содержатся в конституциях современных федеративных государств и государств с региональной автономией, особенно в тех случаях, когда эти государства возникли из унитарных образований. Сначала подобные положения были включены в австрийскую Конституцию. В конституционных статьях со 115 по 120 приводится устав органов местного самоуправления, определяются местные институты власти, перечисляются принципы определения их полномочий (причем проводится различие между собственными полномочиями - eigener Wirkungsbereich и делегированными полномочиями) и условия контроля за их деятельностью. Конституция Веймара (ст.127) также признала право на свободное самоуправление (das Recht der Selbstverwaltung) коммун и объединений коммун в рамках закона.

После войны в Основной Закон Федеративной Республики Германия была включена более четкая конституционная гарантия свободного самоуправления местных образований. Этот принцип закреплен ст.28, а поправки к Конституции, принятые в 1994 г., расширили область финансовой автономии, хотя она и без того была конституционно гарантирована статьями, устанавливающими право органов местного самоуправления на получение доли налоговых поступлений, передающихся в распоряжение администраций земель, и их право на собственное местное налогообложение. Однако следует признать, что данная гарантия не помешала эрозии местного налогообложения; налоговые поступления в местные бюджеты сегодня находятся на крайне низком уровне. Основной Закон дает возможность органам местного самоуправления обращаться в Федеральный Конституционный Суд за защитой их прав на свободное самоуправление (ст.93); то же положение содержится и в австрийском законодательстве. Помимо этого, конституционным судам земель регулярно приходится рассматривать иски местных органов власти против нормативных актов администраций земель, поскольку органы местного самоуправления полагают, что положения этих актов нарушают их права. В Испании Закон N 7 от 21 апреля 1999 года позволяет одной седьмой части коммун, расположенных на территории, к которой применяется закон, представляющей одну шестую часть населения (или половине провинций, представляющих половину населения), опротестовывать конституционность закона в Конституционном Суде. Подобные действия, осуществляемые с соблюдением специально разработанной процедуры, должны дать возможность органам местного самоуправления констатировать неконституционность регионального закона, наносящего ущерб правам или полномочиям органов местного самоуправления.

Испанская Конституция 1975 г. создала законодательную базу для местной автономии (ст.140-142) и одновременно определила порядок деятельности автономных образований. Аналогичные положения содержались и в итальянской Конституции 1947 г., но подлинное юридическое значение местная автономия приобрела только с принятием в 1990 г. Закона N 140, который закрепил общие полномочия органов местного самоуправления. Новая редакция Конституции в октябре 2001 года усилила роль коммун в итальянской административной системе двумя следующими положениями. С одной стороны, определено, что административные функции в принципе выполняются коммунами, за исключением тех случаев, когда необходимость единообразного исполнения законодательных положений оправдывает организацию данных функций на уровне города-метрополии, провинции, региона или государства (ст.118). С другой стороны, включение в Конституцию "городов-метрополий" (ст.114, 118 и 119) усиливает их позицию по отношению к регионам при условии, что они будут действительно организованы, чего пока не произошло.

Положения Конституции Российской Федерации, касающиеся "органов местного самоуправления" (ст.12, 130-133), соответствуют принципу свободного управления и находятся в русле описанной генеральной линии. В свете данных положений скорее стоило бы пересмотреть административную практику и законодательство - как федеральное, так и субъектов Федерации. В частности, свободное управление местных территориальных образований не закреплено законодательно или вообще отсутствует на муниципальном уровне почти в половине субъектов Федерации.

В принципе прямой связи между местными и федеральными органами власти не существует, особенно в плане финансирования. Местные органы власти считаются составной частью государства - члена Федерации. По этой причине законодательство, касающееся местных органов власти, входит в исключительную компетенцию союзных образований. Из этого правила существуют определенные исключения: так, в Германии законодательные акты, касающиеся исполнения положений статей 106.5-9, должны утверждаться Бундесратом.

Вместе с тем в законодательстве федеративных государств или государств с региональной автономией, образованных из унитарных государств, имеются законодательные положения, касающиеся деятельности местных органов власти: Испания (базовый Закон 1985 г., новая редакция принята в 1999 г.), Италия (Декрет-указ N 267 от 18 августа 2000 года), Россия (Закон 1995 г.). В Бельгии регионализация, а затем федерализация страны и государственных институтов обусловили передачу контроля за местными органами власти общинам и регионам, затем, в июле 2001 года, по особому Закону об институциональной реформе регионам были переданы законодательные полномочия, касающиеся деятельности местных органов власти.

Б. Модели территориальной организации

В Европе существует множество моделей территориальной организации. Остановимся лишь на основных.

Поскольку законодательство о местных территориальных образованиях полностью или частично находится в ведении союзных образований или регионов, внутри государства могут наблюдаться определенные различия между местными территориальными образованиями. Вместе с тем следует заметить, что существует более выраженная тенденция к установлению единообразия в этом плане. Скажем, в Германии, где еще после войны насчитывалось четыре основных модели местной администрации, в настоящее время наблюдается почти полное единообразие административных режимов; и это несмотря на то, что после объединения страны количество земель возросло с 11 до 16. Администрации всех земель высказались за избрание мэра прямым голосованием и за введение прямых демократических процедур. В Австрии, где каждая земля также принимает свой собственный кодекс о коммунах и свой собственный избирательный закон, также прослеживается тенденция к избранию мэра прямым голосованием. Такая процедура применяется уже в пяти землях из девяти. В Испании между местными территориальными образованиями наблюдаются лишь небольшие различия, хотя по Основному Закону автономные коммуны наделены правом применять свои собственные варианты устройства местных образований с определенными ограничениями. Но в подавляющем большинстве коммуны почти не принимали законов в этой области, если не брать в расчет чисто прикладные вопросы. Большую активность в данном плане проявили Каталония и Страна Басков.

Вместе с тем, когда в конституциях рассматривается вопрос о местных автономиях, в них определяются категории местных образований, составляющих территориальную организацию страны или, по крайней мере, возможность создания неких категорий территориальных образований в соответствии с законодательством. В отличие от этих примеров в Конституции Российской Федерации гарантии местной автономии приводятся в самом общем плане. Закон об основах местной автономии также не регулирует этот вопрос. В статье 131 Конституции РФ указано только, что "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций", но категории местных образований не определяются. Это вызывает сложности в толковании, а на практике может привести к тому, что на местном уровне граждане оказываются лишены своего права на свободное управление, поскольку на более высоком уровне создана местная администрация на основании выборов в совет. С этой точки зрения, представленный в Концепции проект о гарантии осуществления свободного самоуправления на уровне муниципалитетов (которые могут быть определены как территориальные образования с населением не менее 1000 человек) и муниципальных округов, которые могут объединять в своем составе поселения или небольшие города, расположенные в одной географической зоне, тогда как более значительные города, которые во многих субъектах Федерации имеют статус района, в будущем также получат полномочия муниципальных округов. Подобный проект может внести ясность в территориальную организацию страны на местном уровне и благоприятно повлиять на осуществление права на свободное управление. Такая организация принята во многих европейских странах (Германия, Австрия, Польша, Венгрия, Латвия, а также Великобритания, но по иным причинам).

Это предполагает разработку условий и правил, соответствующих поставленной задаче: эффективнее использовать местную демократию. Демократия приводит к прямым выборам, и в настоящее время от непрямых выборов отказались почти повсеместно. В Испании подобная практика сохранена для выборов депутатов от провинций (муниципальные советники входят в избирательную коллегию, которая и избирает из их числа депутатов пропорционально количеству представленных членов). В Венгрии, где непрямые выборы были введены в 1990 г. для избрания в совет графства (comitat), от них также отказались. Так или иначе, было бы вполне логично, чтобы небольшие населенные пункты передавали свои полномочия на уровень муниципального округа, а имеющие определенное значение города располагали бы собственными структурами, наделенными более широкими полномочиями. Стоит упомянуть и о других возможных вариантах. В Португалии, где коммуны объединяют большие территории, но при этом немногочисленны, советы частично состоят из членов, избранных советами церковных приходов (freguesias), которые являются территориальными образованиями внутри коммун. В Чешской Республике и в Австрии некоторые города осуществляют определенные управленческие полномочия по отношению к прочим, менее значимым коммунам, располагающимся в том же округе.

И наконец, автономия немыслима без контроля, а потому ее следует организовать таким способом, который гарантировал бы соблюдение законодательства, одновременно гарантируя те права на свободные действия, которыми наделены местные территориальные образования. Но предмет контроля различается в зависимости от того, что именно подлежит контролю: осуществление собственных полномочий или делегированных полномочий. В последнем случае контролю подлежит весь комплекс принимаемых решений, и контрольные функции могут даже уподобляться иерархической дисциплине; в первом варианте контролируется только соответствие принимаемых решений закону.

В. Полномочия местных образований

Концепция и определение полномочий местных территориальных образований несомненно являются самыми сложными предметами в данной области. И в самом деле, ситуация, сложившаяся в настоящее время в большинстве стран, является результатом длительного исторического развития, а потому описать все ее аспекты с точки зрения рациональных критериев едва ли удастся. Европейская хартия о местной автономии гласит, что местные территориальные образования должны играть "значительную" роль в общественной деятельности, которая, в свою очередь, должна быть определена таким образом, чтобы они могли осуществлять ее в автономном режиме (ст.3.1). Согласимся с тем, что это формулировка весьма общего характера. Действительный объем и природа полномочий местных территориальных образований значительно разнятся между собой в разных странах Европы. Если верить одной из тенденций современной экономической теории, "налоговый федерализм" мог бы дать в наше распоряжение критерий для определения полномочий и ассигнования ресурсов. Однако на самом деле этот критерий позволяет в лучшем случае определить объем собственных ресурсов в зависимости от объема подлежащих финансированию полномочий, но оказывается недостаточным для определения юридических рамок осуществления свободного местного управления.

Обычно описание полномочий местных территориальных образований пытаются дать с помощью понятия о делах местного значения. Таким образом, в область полномочий местных территориальных образований включают все предметы или вопросы, ограниченное значение которых позволяет признать их делами местного значения. Однако данный критерий совершенно неудовлетворителен: например, местным территориальным органам можно поручить руководство школами, но всякий согласится с тем, что вопрос об образовании никак не может быть отнесен к делам местного значения.

Стоит напомнить, что предметом понятия о делах местного значения является в первую очередь идентификация права: за местным территориальным органом признается право самостоятельно решать любой вопрос, используя имеющиеся в его распоряжении средства, интересующий население данной территории, при этом соблюдая законы и не препятствуя осуществлению полномочий прочих органов власти. Местным территориальным органам необходимо законодательное подтверждение их права на инициативу, которое сегодня закреплено в законодательстве всех европейских государств. Данная концепция включена в Хартию о местной автономии, к которой, приняв в 2000 г. Local Government Act, наконец присоединилась Великобритания, еще недавно исключавшая понятие о местной автономии по инерции парламентской монархии.

Все это означает, что понятие о делах местного значения не может быть определено простым перечислением материальных полномочий, предоставляемых по закону различным категориям местных территориальных образований. Конечно, подобная законодательная база необходима, особенно в тех областях деятельности, для которых разрабатываются различные линии государственной политики и в которых существуют разветвленные государственные службы, необходимые для жизни общества. Только в самых исключительных случаях весь комплекс вопросов может быть решен с применением полномочий лишь одной категории государственного органа. Наоборот, чаще всего проведение мероприятий или организация государственной службы требуют участия как государства, так и местных территориальных образований, но на разных уровнях. И тогда закон призван определить материальные полномочия и уровень власти, который необходимо задействовать.

Ж. Марку,

профессор Университета Париж I Пантеон-Сорбонна,

эксперт Совета Европы

"Журнал российского права", N 9, 10, сентябрь, октябрь 2002 г.