Конституционный суд Республики Болгарии (О.В. Опря, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.)

Конституционный суд Республики Болгарии

За последние десять-пятнадцать лет в странах Восточной Европы произошли коренные изменения общественного строя в результате отказа от социалистической и признания либерально-демократической модели общественного развития. В качестве основополагающих принципов жизнедеятельности общества и государства конституции этих стран восприняли и установили идеи правового, демократического, социального государства, основанного на разделении властей, гарантирующего права и свободы человека и гражданина, обеспечивающего верховенство права и Конституции. Одна из новейших тенденций развития конституционного права постсоциалистических государств - становление института судебного конституционного контроля, призванного обеспечить охрану и реализацию конституционных положений в новом государстве.

В числе первых из восточноевропейских стран бывшего социалистического лагеря в Республике Болгарии в 1991 г. была принята Конституция нового демократического государства. Впервые в конституционной истории страны учреждается институт Конституционного суда. Ранее его существование считалось несовместимым с принципами единства власти и верховенства парламента. Как отмечает профессор Института правовых наук Болгарской Академии наук Нено Неновски, в обстановке больших перемен после 1989 г. и сильного "демократического возбуждения" конституционный контроль был заимствован с чуждых образцов, без осознания в необходимой степени его природы, его целей и функций, последствий его решений. Он был воспринят как нечто "новое и демократичное", но при господстве в политическом и правовом сознании взглядов о "верховенстве" парламента и о его "законодательном суверенитете"*(1).

Практика деятельности Конституционного суда за первые десять лет позволяет сделать вывод, что он стал одним из важнейших политико-правовых институтов Республики Болгарии, играющим большую роль в углублении процессов демократизации в стране. "Конституционный суд успешно показал себя как необходимый элемент современного конституционализма"*(2).

Статус Конституционного суда Республики Болгарии урегулирован гл. восьмой Конституции 1991 г. и Законом о Конституционном суде от 30 июля 1991 года. Процедурные правила рассмотрения дел в Суде установлены Регламентом организации деятельности Конституционного суда от 20 декабря 1991 года с последующими изменениями и дополнениями.

Регулирование статуса Конституционного суда в отдельной главе Конституции и отсутствие упоминания о нем в главе, посвященной судебной власти, позволяют сделать вывод, что Конституционный суд Болгарии (так же, как и Конституционный суд Италии) не считается органом судебной власти. Закон о Конституционном суде содержит норму, устанавливающую, что он независим от законодательной, исполнительной и судебной властей. В решении N 18 от 16 декабря 1993 года*(3) Конституционный суд в связи с обращением 52 народных представителей подчеркнул, что Конституционный суд не является составной частью судебной системы, он находится вне трех ветвей власти, предусмотренных Конституцией, и осуществляет свою компетенцию независимо и наряду с руководящими органами этих ветвей власти.

Компетенция. Конституция определяет компетенцию Конституционного суда исчерпывающим образом, устанавливая запрет на предоставление или лишение его правомочий законом. Согласно части 1 ст.149 Конституции Конституционный суд осуществляет следующие полномочия:

- дает обязательные толкования Конституции;

- выносит решения по искам об установлении конституционности законов и других актов Народного собрания, а также актов Президента;

- разрешает споры о компетенции между Народным собранием, Президентом и Советом министров, как и между органами местного самоуправления и центральными исполнительными органами;

- выносит решения о соответствии Конституции заключенных Республикой Болгарией международных договоров до их ратификации, а также о соответствии законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, стороной которых является Болгария;

- выносит решения по спорам о конституционности политических партий и объединений;

- выносит решения по спорам о законности выборов Президента и Вице-президента;

- выносит решения по спорам о законности выборов народного представителя;

- выносит решения по обвинениям, предъявленным Народным собранием Президенту и Вице-президенту.

В соответствии со ст.72 Конституции Конституционный суд устанавливает неизбираемость или несовместимость народных представителей, что является основанием для досрочного прекращения их полномочий. Кроме того, в его компетенцию входит установление обстоятельств, являющихся основанием для досрочного прекращения полномочий Президента и Вице-президента.

Согласно ст.148 Конституции Конституционный суд решает также вопросы о досрочном прекращении мандата и лишении иммунитета конституционных судей.

Как видим, компетенция Конституционного суда достаточно обширна. Это единственный институт, уполномоченный толковать Конституцию, разрешать противоречия, касающиеся конституционности законов, принимаемых парламентом. Согласно ст.1 Закона о Конституционном суде Суд обеспечивает верховенство Конституции. Это его главная задача. Таким образом, деятельность Суда неразрывно связана с действием самой Конституции. Конституционный суд призван гарантировать соблюдение норм высшего закона, обеспечить уважение установленных в нем принципов конституционализма.

Конституция не наделяет Конституционный суд правомочием рассматривать жалобы отдельных граждан. В литературе высказывается точка зрения о необходимости введения в Болгарии института индивидуального обращения в Конституционный суд*(4). Для реализации этих предложений необходимо изменение Конституции.

Всего за десять лет работы Конституционный суд принял 202 решения. Не все полномочия Суда получили реализацию. Например, не было принято ни одного решения по спорам о компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления на основании п.3 ч.1 ст.149 Конституции.

Наибольшее число решений вынесено Конституционным судом по обращениям о соответствии Конституции законов и других актов Народного собрания, а также актов Президента. За период с 1991 по 2001 гг. суд установил неконституционность 22 актов в целом, 49 актов - в части. Это свидетельствует о том, что институт конституционной юстиции в Болгарии представляет собой реально действующий механизм охраны высшего закона, обеспечения конституционализма.

Согласно ст.151 Конституции акт, объявленный неконституционным, не применяется со дня вступления решения Конституционного суда в силу. Часть закона, которая не объявлена неконституционной, сохраняет свое действие. Таким образом, Конституционный суд выполняет, по определению известного австрийского юриста Х. Кельзена, основоположника идеи европейского конституционного контроля, роль "негативного законодателя"*(5), так как фактически отменяет акты, не соответствующие Конституции.

Значительное место среди решений Конституционного суда Болгарии занимают акты толкования Конституции. За десять лет работы им вынесено 52 решения о толковании высшего закона. Существует мнение, что, толкуя конституционную норму, суд должен оставаться в пределах того содержания, которое вкладывал в нее законодатель*(6), должен проводить ту политику, которая выражена в Конституции*(7). Отсюда следует вывод, что в процессе толкования Конституционный суд не выступает как субъект правотворчества: он лишь разъясняет то, что хотел сказать законодатель. На наш взгляд, с этим нельзя согласиться. Если Конституционным судом дано толкование положений Конституции, то они не могут применяться иначе, как их истолковал Конституционный суд. Кроме того, органы конституционной юстиции обладают правом изменения содержания толкований Конституции, данных ими ранее, что вполне оправданно, так как не может суд проводить ту политику, которую предполагал законодатель, спустя, например, столетие после принятия Конституции.

Полномочие Конституционного суда по толкованию конституционных норм особенно важно в условиях жесткой конституции. Акт суда, содержащий общеобязательное толкование Конституции, имеет такую же юридическую силу, как и высший закон, "становится фактически частью Конституции"*(8).

Заслуживает особого внимания, на наш взгляд, практика реализации полномочия Конституционного суда Болгарии по рассмотрению споров о конституционности политических партий и объединений. Судом принято два решения по данной категории споров. Оба дела примечательны тем, что связаны с деятельностью партий, созданных в целях представительства и защиты инонациональных групп Болгарии.

В 1992 году Конституционный суд рассмотрел в связи с обращением группы депутатов Болгарской социалистической партии (бывшей коммунистической) вопрос о соответствии Конституции организации и деятельности партии "Движение за права и свободы" (ДПС), в составе которой значительно представлено турецкое национальное меньшинство. ДПС играет весьма заметную роль в политической системе болгарского общества. Она выступает за справедливую национальную политику, за создание правовых гарантий, исключающих возникновение, а равно разжигание национальных разногласий и конфликтов.

Конституционный суд в решении N 4 от 21 апреля 1992 года*(9) дал толкование целого ряда норм Конституции, разъяснив, что в них не установлен запрет на объединение болгарских граждан по этническому, расовому или политическому признаку в политические партии. В Конституции речь идет о другом: о недопустимости создания и деятельности таких партий, которые закрывают доступ в свои ряды по экономическим, расовым или религиозным признакам для лиц, не являющихся их носителями. Конституционный суд признал, что организация и деятельность партии ДПС полностью соответствует Конституции Болгарии. Данное решение свидетельствует о становлении подлинного конституционализма в Республике Болгарии.

Другое дело было рассмотрено Конституционным судом в 1999-2000 гг. по запросу народных представителей о конституционности Объединенной македонской организации Илинден (ОМОИ), созданной весной 1999 года. Эта партия представляла интересы проживающих в Болгарии македонцев и открыто выступала за отделение района Юго-Западных Пирин. Конституционный суд решением N 1 от 29 февраля 2000 года*(10) установил неконституционность ОМОИ, признав наличие в деятельности этой партии обстоятельств, направленных против территориальной целостности страны, что запрещено ч. 2 ст.44 Конституции.

Формирование и состав. Установленный Конституцией порядок формирования Конституционного суда - одна из гарантий его независимости. Суд состоит из двенадцати судей, треть которых избирается Народным собранием, треть назначается Президентом и треть избирается на общем собрании судей Верховного кассационного суда и Верховного административного суда. Срок полномочий судей Конституционного суда составляет девять лет. Они не могут быть повторно переизбраны на эту должность. По общему правилу состав Суда обновляется через три года по каждой квоте, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий судьи. В случае досрочного выбытия судьи его преемник избирается (назначается) по соответствующей квоте на оставшийся срок. Согласно Конституции при прекращении мандата судьи Конституционного суда в течение одного месяца на его место избирается (назначается) другой по соответствующей квоте. В случае прекращения мандата судьи в связи с истечением его срока за три месяца перед окончанием срока полномочий судьи Председатель Конституционного суда предлагает Председателю Народного собрания, Президенту либо председателям Верховного кассационного суда и Верховного административного суда соответственно избрать или назначить нового судью. Вновь избранный (назначенный) судья вступает в должность после прекращения мандата своего предшественника. Члены Конституционного суда исполняют свои функции до вступления в должность их преемников.

Судьями Конституционного суда могут стать болгарские граждане, не имеющие другого гражданства, с высшим юридическим образованием, обладающие высокими профессиональными и нравственными качествами, имеющие юридический стаж не менее пятнадцати лет. Примечательно, что возрастные пределы для судей Конституционного суда законом не установлены.

При вступлении в должность судьи Конституционного суда произносят следующую клятву: "Вступая в должность судьи Конституционного суда, клянусь добросовестно исполнять обязанности, возложенные Конституцией и Законом о Конституционном суде. Клянусь".

На первом заседании Конституционного суда судьи избирают председателя сроком на три года. Число переизбраний на должность председателя закон не ограничивает. Согласно закону Председатель Конституционного суда представляет Суд, руководит судебными заседаниями, утверждает бюджет Суда, распределяет дела между судьями, назначает главного секретаря и служащих Суда, руководит административной деятельностью Суда и обнародует его акты. При отсутствии Председателя его обязанности исполняет старший по возрасту судья.

Положение члена Конституционного суда несовместимо с мандатом депутата, государственной или общественной должностью, членством в политической партии или профсоюзе, а также с осуществлением свободной, торговой или иной оплачиваемой профессиональной деятельности.

Часть 6 ст.147 Конституции устанавливает, что члены Конституционного суда пользуются иммунитетом наравне с народными представителями. Иммунитет может быть снят только решением Конституционного суда по представлению Главного прокурора при наличии достаточных данных о совершении судьей тяжкого умышленного преступления.

За свою деятельность в Конституционном суде судьи получают вознаграждение. После назначения или избрания на должность за судьями Конституционного суда не сохраняется предыдущее место работы. По истечении мандата судьи они имеют право на пенсионное обеспечение независимо от достижения пенсионного возраста.

Мандат судей Конституционного суда прекращается в случаях истечения определенного срока, подачи заявления об отставке в Конституционный суд, вступления в силу приговора, которым назначено наказание в виде лишения свободы за умышленное преступление, фактической невозможности более года исполнять свои обязанности, несовместимости с должностями и деятельностью, предусмотренными Конституцией, смерти.

Процедура. Еще одна гарантия независимости Конституционного суда состоит в том, что он сам принимает Регламент, устанавливающий правила организации деятельности Суда.

Правом обращения в Конституционный суд согласно Конституции обладают не менее одной пятой депутатов Народного собрания, Президент, Совет министров, Верховный кассационный суд, Верховный административный суд, Главный прокурор. Споры по вопросам о компетенции между органами местного самоуправления и центральными органами власти могут быть приняты к рассмотрению также по инициативе общинных советов. Верховный кассационный суд и Верховный административный суд, установив несоответствие между законом и Конституцией, приостанавливают производство по делу и вносят вопрос на рассмотрение Конституционного суда.

Наиболее активные субъекты инициативы обращения в Конституционный суд - народные представители. По их обращениям принято 140 решений (из 202). Значительное число обращений поступило также от Главного прокурора.

Обращения подаются в Канцелярию Суда или по почте в письменной форме на болгарском языке, должны быть мотивированными и отвечающими всем формальным требованиям, установленным Законом и Регламентом. В случае, если обращение не соответствует формальным требованиям, Председатель Суда устанавливает срок для устранения недостатков. Если в указанный срок недостатки не устранены, Председатель вносит обращение на рассмотрение Суда, который решает, принять или отказать в принятии обращения. Председатель Суда определяет одного или нескольких судей-докладчиков по делу и назначает дату рассмотрения дела. Судья-докладчик проводит подготовку дела к слушанию в судебном заседании, составляет проект мотивированного решения или определения.

Конституционный суд может потребовать представления дополнительных письменных доказательств по делу, экспертного заключения. Согласно Закону никто не вправе отказать Суду в представлении требуемой информации, независимо от того, составляет ли данная информация государственную или служебную тайну. Если Суд придет к выводу, что собранных доказательств по делу достаточно, он должен вынести по нему решение в двухмесячный срок. Таким образом, сроки рассмотрения дел в Конституционном суде Болгарии напрямую зависят от усмотрения судей.

Заседания Конституционного суда проводятся без участия заинтересованных сторон и лиц, за исключением тех случаев, когда решается дело по выдвинутому Народным собранием обвинению против Президента или Вице-президента и по установлению несовместимости депутата.

По общему правилу рассмотрение дел в Конституционном суде Болгарии закрытое. В соответствии с изменениями, внесенными в Регламент в 1999 г., Конституционный суд вправе объявить заседание по любому делу открытым. При рассмотрении дела по существу в открытом заседании принимают участие заявители и заинтересованные лица. На такие заседания допускаются представители средств массовой информации, аккредитованных при Конституционном суде, а также граждане, кроме случаев, когда Суд в силу особых обстоятельств дела принимает решение о рассмотрении его без их присутствия. На открытых заседаниях на судьях должны быть атрибуты конституционного правосудия - мантии и ожерелья с медальонами с изображением государственного герба и надписью "Конституционный суд Республики Болгарии".

Заявители и заинтересованные лица извещаются о дне и времени открытого заседания суда. Неявка в суд надлежащим образом уведомленных указанных лиц не является препятствием для рассмотрения дела.

Регламент подробно определяет процедуру проведения открытых заседаний. При входе в зал заседаний членов судейской коллегии все присутствующие обязаны встать. Председатель открывает заседание, объявляет номер дела, которое подлежит рассмотрению, проверяет явку сторон и предоставляет слово судье-докладчику для краткого обзора дела. Затем суд заслушивает объяснения сторон: в открытом заседании стороны участвуют с краткими устными объяснениями по делу. Они вправе представить также письменные доказательства. По окончании устных выступлений сторон Председатель объявляет слушание по делу оконченным, и суд удаляется на совещание для принятия решения.

Решение Конституционного суда провозглашается в заседании в полном объеме, включая и резолютивную, и мотивировочную части. Особые мнения не оглашаются, указываются лишь имена высказавших их судей.

Таким образом, конституционный процесс Болгарии значительно отличается от российского. Например, такие принципы конституционного судопроизводства, как гласность, состязательность, устность применяются при разбирательстве дел в Конституционном суде Болгарии весьма ограниченно. Подавляющее большинство решений Суда было принято в закрытом заседании.

Кворум на заседаниях Конституционного суда составляет две трети от общего числа судей, а при рассмотрении дела по обвинению Президента или Вице-президента - три четверти. Решения принимаются большинством голосов всех судей. По делам о лишении иммунитета и установлении фактической невозможности судей Конституционного суда исполнять свои обязанности решение принимается большинством не менее двух третей голосов всех судей. По общему правилу голосование открытое. Решения по вопросам отставки судей Конституционного суда и по обвинениям, выдвинутым Народным собранием против Президента и Вице-президента, принимаются тайным голосованием. Не допускается воздержание от голосования. Судьи, не согласные с принятым решением или определением об отказе в принятии обращения к рассмотрению, вправе выразить особое мнение, которое должно быть изложено письменно с указанием его мотивов. Особые мнения по решениям, принимаемым тайным голосованием, не допускаются.

Конституционный суд принимает следующие акты: решения, определения и распоряжения. Согласно Регламенту решения выносятся по существу дела, определения - в отношении допустимости обращения и по другим процессуальным вопросам, а распоряжения издают Председатель суда в случаях, установленных Законом и Регламентом, и судьи-докладчики в связи с подготовкой дела к слушанию. Все акты являются окончательными и обжалованию не подлежат. Решения Конституционного суда общеобязательны. Они должны быть обнародованы в "Дыржавен вестник"*(11) в 15-дневный срок после принятия и вступают в силу через три дня после обнародования. Решения по спорам о законности выборов Президента, Вице-президента, установления несовместимости или неизбираемости народного представителя, а также фактической невозможности исполнять обязанности судьи Конституционного суда либо его несовместимости вступают в силу с момента их постановления.

* * *

Анализ правового статуса Конституционного суда Республики Болгарии позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, несмотря на то, что организационно Конституционный суд рассматривают как независимый самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей государственной власти, на наш взгляд, по существу Конституционный суд реализует судебную власть. Он разрешает правовые конфликты, рассматривает конкретные дела, то есть осуществляет юрисдикционную деятельность - правосудие*(12). Кроме того, Конституционный суд Болгарии применяет для решения вопросов, отнесенных к его ведению, специальные процессуальные формы, характерные для судов. Это позволяет считать конституционный процесс разновидностью судебного процесса. Таким образом, фактически Конституционный суд осуществляет судебную власть, хотя формально не считается органом судебной власти.

Во-вторых, следует отметить, что в лице судов, реализующих конституционный контроль, мы получили органы государства, которые наделены значительной властью. Они могут объявлять законы, иные акты неконституционными, что влечет их неприменение; давать толкования Конституции. При этом решения данных органов общеобязательны, окончательны, никаким иным органом власти, в частности законодательным (представительным), а также народом (источником власти) отменены или пересмотрены быть не могут. Не противоречит ли такое положение органов конституционной юстиции, не получивших свой мандат от народа, принципу разделения властей, не посягают ли эти органы на осуществление законодательной власти?

Ответ на этот вопрос вполне очевиден. Принцип разделения властей означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов и предполагает, что каждая из властей обладает определенной самостоятельностью и уравновешивается другими властями*(13). Социальная роль судебной власти состоит в обеспечении господства права. Конституционная юстиция призвана обеспечить верховенство высшего закона государства, его реализацию, что позволяет обеспечить господство права. Она помогает устранить неясность в правовом регулировании, способствует созданию правопорядка. Осуществляемое органами конституционной юстиции правотворчество ограничено целым рядом факторов. Оно может быть осуществлено только по инициативе уполномоченных органов и лиц в отношении строго установленного законом круга объектов. Осуществление конституционного контроля судами или квазисудебными органами следует рассматривать как одну из гарантий реализации принципа разделения властей, дополняющей традиционную систему сдержек и противовесов. Таким образом, органы конституционной юстиции выполняют функции судебной власти и ни в коей мере не посягают на компетенцию органов других ветвей государственной власти.

О.В. Опря,

аспирантка Московской государственной юридической академии

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Неновски Н. Конституционный суд: природа, цели, легитимность // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М.: ИГПАН РАН, 1999. С.93.

*(2) Там же. С.94.

*(3) См.: Държавен вестник (далее - ДВ), бр. 1 от 4 януари 1994 года.

*(4) См.: Ганев В. Интервью с судьями Конституционного суда Тодором Тодоровым и Танко Хадистойчевым // КПВО. 1997. N 2 (19). С.39; Неновски Н. Конституцията: актуални въпроси на теорията и практиката. С.: Сиби, 2002. С.85-88.

*(5) См.: Шайо А. Самоограничение власти: краткий курс конституционализма. М.: Юристъ, 2001. С.233.

*(6) См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С.151-152.

*(7) См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие: Учебное пособие. М.: Юнити, 1998. С.67.

*(8) Там же. С.283.

*(9) См.: ДВ, бр. 35 от 28 април 1992 года.

*(10) См.: ДВ, бр. 18 от 7 март 2000 года.

*(11) "Дыржавен вестник" - это официальное издание, в котором публикуются законы и другие общегосударственные правовые акты.

*(12) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т.1-2 / Под ред. Б. А. Страшуна. М.: Бек, 1999. С.641-648.

*(13) См.: Там же. С.251.