Вопросы концепции бюджетного права Российской Федерации (Ю.А. Крохина, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.)

Вопросы концепции бюджетного права
Российской Федерации

В современных условиях развитие России как государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в сфере государственной (муниципальной) собственности, и, в частности, по поводу формирования и распределения централизованных фондов денежных средств (бюджетов), относятся в юридической науке к числу наиболее сложных. В последнее время у нас увеличивается количество работ, посвященных бюджетной деятельности. Это свидетельствует о попытках научного обоснования права государственной (муниципальной) собственности на централизованные денежные фонды. Причем следует иметь в виду, что к теоретическому обоснованию бюджетных правоотношений предъявляются повышенные требования в связи с одновременным реформированием российской экономики и государственности.

Практика осуществления (реализации) государственной деятельности объективно требует обстоятельного, глубокого научно-правового анализа целостной системы общественных отношений, возникающих относительно права собственности на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня - государственные или муниципальные бюджеты. После вступления в действие Бюджетного кодекса РФ бюджетно-правовое регулирование пополнилось многими новыми для России объектами, методами, механизмами, способами, принципами и т.д.

В связи с отказом государства от исключительно властного (императивного) способа воздействия на финансовые отношения анализ круга общественных отношений, возникающих в процессе формирования и распределения бюджетных денежных средств, происходит в несколько ином, чем ранее, русле - с позиций осуществления государством (муниципальным образованием) своего права собственности на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня. Статья 214 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и прежде всего средства соответствующего бюджета составляют государственную казну публично-правового образования.

Первостепенное значение для исследования бюджетного права имеют вопросы его местоположения в системе российского права, определение границ предмета и методов бюджетно-правового регулирования. На современном этапе в России наблюдается активное развитие бюджетного законодательства и увеличение его массива за счет регионального и муниципального правотворчества. Но означают ли происходящие явления тенденцию обособления бюджетных норм в самостоятельную отрасль права? Подобный вопрос очевиден, тем более что появились отдельные работы, расширительно трактующие бюджетное право*(1).

Если предположить обоснованность отделения бюджетного права от отрасли финансового права, то необходимы доказательства о наличии у каждой новой правовой общности своей функции и самостоятельного режима правового регулирования. Однако многие нормы бюджетного права основываются на нормах Общей части финансового права, развивают и дополняют их. Одновременно нормы Общей части определяют ориентиры бюджетной деятельности, координируют нормы бюджетного права с другими подотраслями и институтами финансового права. Отделение бюджетного права неминуемо повлечет дублирование в бюджетном законодательстве норм Общей части финансового права. Но одна и та же норма не может одновременно регулировать различные виды общественных отношений и нести в себе различные методы правового регулирования. Поэтому одно и то же предписание не может быть одновременно включено в различные отрасли права. Особенность системы права заключается в том, что входящие в ее состав отрасли, будучи взаимосвязанными, не дублируют, а наоборот, взаимно исключают друг друга.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других - только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за нарушения бюджетного законодательства. Эти отношения доминируют в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Вторую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие к атрибутивным. Данные отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая таким образом объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу "цепной реакции", когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института - развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено, "учреждено" бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения же, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к ответственности за нарушения налогового законодательства и т.п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Ранее эти отношения были исключительно предметом института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в рамки Бюджетного кодекса РФ как единого нормативно-правового акта в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений не означает механической трансформации, слияния различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и различных методов их регулирования в новый, специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования кодифицированным нормативным актом. При этом следует помнить, что механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не всегда означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создает функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создает новой подотрасли финансового права и не означает слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются Бюджетным кодексом только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит регулируется им с позиций доходов или расходов бюджетной системы. При комплексном правовом регулировании общественных отношений не происходит превращения норм одного вида в другой или какого-либо их слияния, иначе вся идея комплексности бюджетного законодательства с появлением нового качества утратила бы смысл.

Следующий аргумент о несовпадении границ предмета бюджетного права с предметом института государственного кредита - подчинение норм Бюджетного кодекса РФ, комплексно регулирующего бюджетные и часть государственно-кредитных отношений, общим принципам и нормам финансового права. Такой подход способствует достижению двух взаимосвязанных целей: во-первых, недопущению распада общего механизма финансово-правового регулирования; во-вторых, улучшению правовой регламентации бюджетных отношений за счет расширения бюджетного законодательства посредством его комплексности, опосредования различных объектов правового регулирования.

Доказательством пользы сохранения обособленности названных финансово-правовых общностей может служить и тезис о координации и систематизации юридических норм в правовые институты таким образом, что при изъятии из отраслевого правового регулирования отдельного правового института невозможна регламентация данного вида общественных отношений.

Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства. Поэтому выделение из ткани бюджетного законодательства норм, регулирующих отдельные отношения в сфере государственного и муниципального кредита, не исключает возможности правового воздействия на сферу государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга и т.д. В то время как выделение этих отношений из пределов финансово-правового влияния сделает невозможной правовую регламентацию области кредитной деятельности государства и муниципальных образований.

Таким образом, после известной кодификации норм бюджетного права и некоторых норм государственного и муниципального кредита ни бюджетное право, ни государственный и муниципальный кредит не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права.

Приведенные аргументы показывают нецелесообразность выделения в составе правоотношений, образующих предмет бюджетного права, в качестве самостоятельных элементов отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Следовательно, использование законодателем кодификации бюджетного законодательства не означает расширения предмета бюджетно-правового регулирования за счет включения института государственного и муниципального кредита.

Таким образом, предмет бюджетного права можно определить через совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Детализировать предмет бюджетного права можно выделением обособленных групп общественных отношений, возникающих относительно:

- установления доходных источников бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов;

- расходования бюджетных денежных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

- межбюджетного регулирования;

- бюджетного процесса;

- осуществления бюджетного контроля;

- установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права не есть застывшая правовая конструкция, данная раз и навсегда. Он зависит от воли государства, решающего, создавать или нет какие-либо правоотношения в сфере бюджетной деятельности. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов обусловило включение законодателем в Бюджетный кодекс РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетной деятельности отражают методы бюджетного права, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений. Под методом бюджетно-правового регулирования следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе определенной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права. Вопрос о методе бюджетного права весьма актуален, ибо от его решения зависит практическое осуществление государством (муниципальными образованиями) права собственности на централизованные фонды денежных средств.

При регулировании финансовых отношений один и тот же правовой прием применяется различными подотраслями и институтами финансового права. Несмотря на это, структура отраслевого метода властных предписаний остается неизменной, а отдельные правовые приемы могут переходить от одного правового метода к другому, не разрушая его структуру. Таким образом, задачей методологии бюджетного права является выявление сущности, пределов и особенностей "преломления" методов финансового права относительно регулирования бюджетных отношений.

Понятие метода бюджетного права ни в коей мере не следует связывать только с какой-то одной юридической особенностью: это всегда совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия данной подотрасли права на отношения бюджетной сферы.

Методология бюджетного права обусловлена регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, то есть бюджета. Держателем и распорядителем бюджета как публичной собственности соответствующего уровня являются государство или муниципальное образование, вступающие в бюджетные правоотношения посредством своих компетентных органов. Но выступают эти органы в бюджетно-правовом обороте либо в виде органов - носителей государственного суверенитета, либо в качестве органов - юридических лиц. Поэтому и методы бюджетно-правового воздействия на иных участников бюджетных правоотношений различны: в первом случае проявляется императивность; во втором - диспозитивность.

Методы бюджетного права можно классифицировать на общие и специальные. Общие обусловлены самой природой бюджетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специальные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной деятельности.

Среди общих методов, применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является "сквозным", присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.

Императивный (властный) характер бюджетной деятельности присущ государству в силу того, что оно самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных денежных фондов. В процессе бюджетной деятельности периодически возобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляется реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений бюджетной сферы. Волевой характер бюджетной деятельности детерминирован и тем, что в процессе ее выполнения происходит осмысление, познание и оценка реальной действительности, принятие самых разнообразных рациональных решений. Субъекты бюджетного права осознают юридический смысл своей компетенции, полномочий, поставленных перед ними целей и задач, необходимость соблюдения бюджетной дисциплины, применяют адекватные методы финансово-правового регулирования.

Особенность проявления метода властных предписаний в бюджетном праве - расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами. В современных условиях осуществления бюджетной деятельности и обязанности субъектов бюджетного права приобретают более четкую обособленность, в отличие от монолитности прежнего их понимания и юридического оформления в качестве "правообязанностей".

Федеративные основы построения государства расширяют сферу самостоятельного решения публичных вопросов на уровне субъектов РФ. В связи с этим четче обозначаются обязанности субъектов бюджетного права и повышается уровень ответственности за надлежащее выполнение ими своих функций.

Юридическая обязанность включает в себя следующие элементы: 1) необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них; 2) необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного; 3) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; 4) необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право*(2).

Так, долженствования Российской Федерации и ее субъектов по совершению либо воздержанию от определенных действий установлены, например, п.3 ст.229 Бюджетного кодекса РФ, обязывающим органы государственной власти обнародовать решения о сокращении бюджетных расходов. Долженствования участников бюджетных правоотношений федерального уровня отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст.210 Бюджетного кодекса РФ, определяющей обязанность согласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год для преодоления возникших разногласий.

Обязанность субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение законных требований - важнейшее условие обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве. Однако проблема публично-правовой ответственности в настоящее время не решена ни на конституционном уровне, ни текущим законодательством. Думается, основными причинами такого положения являются трудности становления федеративных отношений, слабая теоретическая разработанность отечественной юридической наукой публично-правовой ответственности субъектов этих отношений. Некоторую теоретическую разработку получает только конституционная ответственность*(3).

Важная проблема - финансово-правовая ответственность в сфере бюджетной деятельности государства. Понятие нарушения бюджетного законодательства дается в ст.281 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой "неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения". Финансово-правовая ответственность есть разновидность юридической ответственности, поэтому содержит все ее признаки, но имеет и специфику, обусловленную особенностями финансово-правового регулирования*(4). Основной ее сущностной характеристикой является сочетание политических и правовых санкций (мер ответственности). В случае нарушения бюджетного законодательства финансово-правовая ответственность влечет для субъектов бюджетного права "определенные отрицательные последствия, как-то лишения имущественного характера. Формально это обусловлено спецификой финансово-правовых санкций, имеющих имущественный характер и, таким образом, воздействующих на экономические интересы правонарушителей"*(5). Следующий отличительный критерий - несение финансово-правовой ответственности перед всем обществом как источником публичной власти. В то же время финансовая ответственность Российской Федерации и ее субъектов как носителей публичной власти требует правового оформления, поэтому юридическая регламентация и обусловливает правовой и публичный ее характер.

Наличие ответственности у субъектов бюджетного права детерминировано конституционным принципом разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, поэтому суть публичной ответственности заключается в соответствии объема властных полномочий и меры должного поведения.

Непосредственными субъектами бюджетной публично-правовой ответственности следует считать как территориальный субъект в целом, так и его отдельный орган, посредством которого реализуется бюджетная деятельность государства (муниципального образования). Несомненная актуальность обозначенной проблемы требует ее отдельной тщательной разработки.

Четвертый элемент юридической обязанности, проявляющийся и в бюджетных отношениях, - не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадлежащим ему благом. Например, абз.6 ст.31 Бюджетного кодекса РФ устанавливает недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

Таким образом, рассмотренные элементы юридической обязанности участников бюджетных отношений свидетельствуют о наличии специфики юридического оформления метода властных предписаний применительно к воздействию государства на бюджетную сферу.

Очевидно, что в бюджетном праве преобладает метод императивного регулирования, для которого характерны предписания и запреты. Это объясняется публичной природой бюджетных отношений и их значимостью для нормального функционирования всего государства в целом. Действительно, содержание значительной части норм бюджетного права составляют властеотношения. В предопределяемых бюджетным правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирования не просто представляет собой специфический способ воздействия на общественные отношения относительно государственного (муниципального) права собственности на централизованный денежный фонд, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере бюджетно-правового регулирования.

Преобладание в бюджетном праве императивных методов правового воздействия не исключает возможность управляемой стороны влиять на принятие решения управляющей стороной. Развитие рыночной формы экономики и федеративной формы государства обусловливает применение согласительных процедур, обсуждение принимаемых решений, договорных методов регулирования бюджетных отношений и т.п.

Развитие Российской Федерации в новых экономических и государственно-политических условиях обусловило расширение применения диспозитивного метода правового воздействия на бюджетные отношения. Этот метод более присущ гражданскому праву, поэтому его "проникновение" в сферу бюджетного права свидетельствует о том, что законодатель в некоторой степени допускает сочетание частных и публичных интересов. Безусловно, в силу специфики бюджетного права названный метод не является аналогом способа правового регулирования гражданских отношений. Относительно публичной финансовой сферы диспозитивность следует рассматривать в качестве предоставления субъектам бюджетного права известной альтернативной возможности выбора вариантов поведения в рамках бюджетного законодательства.

В определенных случаях Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность возникновения бюджетно-правовых отношений, построенных на принципе юридического равенства сторон, а также свободу вступления в данные отношения. Складываются именно такого рода горизонтальные межбюджетные отношения, основанные на равенстве бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Диспозитивные начала проявляются и в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, что свидетельствует о признании последних равноправными участниками бюджетных отношений. Так, нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ по согласованию с субъектами РФ (ст.132 БК РФ). В равной степени субъекты Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации (п.2 ст.102 БК РФ).

Свидетельством допустимости диспозитивности в публичных отношениях может служить установленная Бюджетным кодексом возможность распределения бюджетных денежных средств не только ранее известными методами финансирования и кредитования, но и посредством государственного (муниципального) заказа и государственных (муниципальных) закупок, представляющих собой договор, заключенный уполномоченным органом от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (п.1 ст.72 БК РФ). Правовое регулирование отношений, связанных с государственными и муниципальными контрактами, осуществляется не только Бюджетным кодексом РФ, но и соответствующими нормами гражданского законодательства, что, впрочем, не говорит о полном включении названных отношений в предмет бюджетного права. Право заключать договоры, финансируемые из бюджета, имеют и бюджетные учреждения (ст.161 БК РФ).

На основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, предоставляются бюджетный кредит или бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (п.1 ст.76; п.1 ст.80 БК РФ).

Наибольшее проявление диспозитивности наблюдается в регулировании Бюджетным кодексом отношений в сфере государственных и муниципальных кредитных отношений. Например, статьи 98-100 БК РФ устанавливают в качестве форм существования долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований кредитные соглашения и договоры; на основе соглашения между кредитором и должником осуществляется реструктуризация государственного или муниципального долга (ст.105 БК РФ); на основе специальных соглашений осуществляется выполнение Банком России или другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов (ст.119 БК РФ).

Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе (п.1 ст.156 БК РФ).

Внешнее юридическое выражение метод диспозитивности находит и в установлении государством рекомендательных бюджетно-правовых норм. В современных условиях способ рекомендаций приобретает новую актуальность и ярко показывает обусловленность бюджетной деятельности федеративным устройством государства. Так, ежегодные законы о федеральном бюджете содержат определенные указания субъектам Федерации, выполнять которые не обязательно, но в целях реализации единой бюджетной политики - желательно. Например, статья 9 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" рекомендует субъектам Федерации консолидировать в соответствующих бюджетах средства региональных внебюджетных фондов, образованных за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений*(6).

В то же время в бюджетном праве метод диспозитивности носит несколько условный характер и его действие имеет определенные особенности, обусловленные в первую очередь приоритетом публичных интересов. Согласование каких-либо условий бюджетной деятельности возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодательством. Во многих случаях применение метода согласования, выбора правил поведения предшествует принятию нормативного правового акта или заключению договора (соглашения), нормы которых становятся обязательными для субъектов бюджетного права. Последующее регулирование согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом.

В классификационном ряду специальных методов бюджетной деятельности существенное значение имеют методы дотаций, финансирования государственно-заказанных программ и т.д.

Специфика методов бюджетного права заключается в совокупности особенностей методов финансового права, проявляющихся относительно сферы бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правового воздействия на отдельные стороны бюджетной деятельности. Названные характерные черты методов правового воздействия в сочетании с механизмом бюджетно-правового регулирования являются основными элементами юридического режима правового регулирования бюджетных отношений, с помощью которых бюджетное право становится относительно самостоятельным правовым образованием в системе финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом. Поэтому данное обстоятельство служит дополнительным аргументом о несостоятельности попыток обосновать самостоятельность бюджетного права в качестве отдельной отрасли российской правовой системы.

Метод бюджетно-правового регулирования, являясь совокупностью юридических приемов воздействия на общественные отношения, имеет характерные признаки, которые в целях выяснения юридических особенностей бюджетного права возможно подразделить на внутренние (сущностные) и внешние.

Внутренние (сущностные) признаки раскрывают юридическое содержание метода бюджетно-правового регулирования посредством следующих категорий: принципы бюджетного права; функции бюджетного права как подотрасли финансового права; способы возникновения, изменения и прекращения субъективных прав и юридических обязанностей субъектов бюджетного права; приемы и средства защиты нарушенных прав и обеспечения исполнения юридических обязанностей субъектов бюджетного права.

Внешние признаки являются вторичным образованием, отражающим результат действия метода бюджетного права и характеризующим особенности элементов механизма правового регулирования в сфере бюджетных отношений: правового положения субъектов бюджетного права, реализации их компетенции, процесса применения юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Следовательно, метод бюджетно-правового регулирования - это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются соответствующие его содержанию и местоположению в системе финансового права средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Правовое воздействие на бюджетные отношения не должно быть исключительно субъективным подходом законодателя, поскольку несоответствие метода правового регулирования предмету правового регулирования приводит к невозможности реализации норм бюджетного права на практике. В результате правового регулирования бюджетных отношений неадекватными способами нормы бюджетного права либо бездействуют, либо вызывают негативную реакцию со стороны общества.

Основываясь на понимании предмета и метода правового регулирования как классифицирующих критериях отраслей права, можно сделать вывод, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права.

Таким образом, на нынешнем этапе развития финансовой деятельности Российского государства особенности юридической природы предмета и метода бюджетного права показывают невозможность его автономного функционирования. Законченное правовое регулирование бюджетных отношений достигается только в рамках отрасли финансового права и не может быть урегулировано в границах одной (хотя и довольно крупной) подотрасли.

Проведенным анализом не исчерпываются проблемы правового регулирования права государственной (муниципальной) собственности на централизованные денежные фонды. Сегодня бюджетное право нуждается в серьезном научном осмыслении, требуется поиск новых, дополнительных критериев, позволяющих глубже и аргументированнее обосновать сущность и границы предмета его правового регулирования. В качестве названной меры необходимо исследовать право публичной собственности на централизованные денежные фонды и его соотношение с правом частной собственности; содержание, механизмы, правовые принципы, задачи и цели бюджетно-правового регулирования; ответственность за нарушения бюджетного законодательства и решить вопрос о его самостоятельности.

Ю.А. Крохина,

заведующая кафедрой административного

и финансового права Российской правовой академии

Министерства юстиции РФ, профессор, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Бюджетное право: Учебное пособие для вузов / Под ред. А. М. Никитина. М.: Юнити, 2001.

*(2) См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1999. С.492.

*(3) См., например: Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С.35-43; Колосова Н. Я. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2. С.86-91.

*(4) См.: Карасева М. В. Финансово-правовая ответственность // Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 1999. С.181-182.

*(5) Там же. С.182.

*(6) См.: Российская газета. 2000. 5 янв.