О сопоставлении понятий "гражданское законодательство", "гражданское право" и "земельное законодательство" и вещных правах на земельные участки (Л.А. Грось, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.)

О сопоставлении понятий "гражданское законодательство",
"гражданское право" и "земельное законодательство"
и вещных правах на земельные участки

Вопросы разграничения отраслей законодательства и отраслей права

Вещное право - подотрасль гражданского права, источником которой являются различные нормативно-правовые акты. Составляя сферу регулирования гражданского права, вещные отношения испытывают воздействие норм других отраслей права - охранительных, управленческих. Это воздействие может выражаться, например, в форме защиты субъективных вещных прав, превентивного влияния на поведение субъектов права (уголовное, административное право), в регулировании возможных распорядительных действий органов публично-правовых образований в отношении объектов вещных прав иных лиц. Исследуя проблемы соотношения системы и отраслей права, с одной стороны, и системы и отраслей законодательства - с другой, авторы работ в области общей теории права и отраслевых правовых наук приходят, как правило, к выводу о них как однопорядковых, но не тождественных системах, выражающих соответственно структуру содержания и формы позитивного права. Формой выражения гражданско-правовых норм является гражданское законодательство. Входящие в гражданское законодательство нормативно-правовые акты имеют комплексную межотраслевую природу, поскольку содержат не только гражданско-правовые нормы. Это относится и к Гражданскому кодексу РФ, содержащему процессуальные (например, в п.1 ст.162), административные нормы (в ст.242, 243 ГК РФ).

Данный вывод подтверждается также содержанием п.2 ст.3 ГК РФ, в соответствии с которым даже Гражданский кодекс не относится в полной мере к гражданскому законодательству. Так же следует относиться и к другим федеральным законам, учитывая правоположение, содержащееся в ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ: нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу (здесь и далее выделено мной. - Л.Г.).

Статья 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к предмету ведения исключительно Российской Федерации. При этом в качестве самостоятельного предмета правового регулирования эта статья называет интеллектуальную собственность таким образом, будто ее правовое регулирование никак не связано с гражданским правом и гражданским законодательством. Одновременно статьей 72 Конституции РФ жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, хотя одна часть его - гражданское законодательство и гражданское право, а другая содержит нормы административного права, в отношении которого есть специальные указания в той же статье. К предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ относит ст.72 Конституции РФ "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" и "земельное законодательство".

На наш взгляд, вещные права на землю - объект регулирования подотрасли гражданского права, нормы которой содержатся в ГК РФ и Земельном кодексе РФ. В предмет регулирования гражданского права входят отношения, возникающие в результате совершения сделок с землей. Другие отношения, связанные с отнесением земель к категориям, переводом их из одной категории в другую, охраной земель, ограничением оборотоспособности земельных участков, предоставлением из находящихся в государственной и муниципальной собственности земель иным субъектам для различных целей, ведением их мониторинга, землеустройством и государственным земельным кадастром, земельным контролем, входят в предмет регулирования административного права. Либо они и есть собственно земельные отношения. Но в любом случае это отношения, основанные на властном подчинении граждан и юридических лиц государственным органам и органам местного самоуправления.

В литературе высказываются различные, порой диаметрально противоположные точки зрения по вопросу о соотношении норм гражданского и земельного права - от полного отрицания земельного права как отрасли права до утверждения о том, что отношения по поводу земли регулируются исключительно его нормами. Для сторонников этих взглядов не существует проблемы соотношения гражданского и земельного права. В то же время многие ученые признают существование такой проблемы, высказывая различные точки зрения, отдавая предпочтение нормам, закрепленным в Гражданском кодексе, либо, наоборот, в Земельном кодексе. Подробный их анализ дан в статье Ф.Х. Адиханова в первом номере журнала "Государство и право" за 2001 год.

В ЗК РФ установлены принципиальные гражданско-правовые положения:

- об ограничении свободы осуществления собственником правомочий владения, пользования и распоряжения землей, если оно наносит ущерб окружающей среде (в п.3 ст.209 ГК РФ шире: если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц);

- о разграничении действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

Как же осуществляется разграничение сфер гражданского и земельного законодательства? Ответ на этот вопрос содержится в п.3 ст.3 ЗК РФ: "Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами".

Данное правило ограничивает действие гражданского законодательства в части регулирования вещных отношений по поводу земли и сделок с земельными участками, придавая им (нормам ГК РФ) статус субсидиарно применяемых институтов. Нормы ЗК РФ о вещных правах на землю и сделках с земельными участками являются гражданско-правовыми. Их приоритет над гражданско-правовыми нормами ГК РФ не установлен в самом Гражданском кодексе, хотя мы находим в нем варианты, когда указывается конкретный специальный закон и лишь в случае соответствия ему применяются нормы ГК РФ (ст.815, п.3 ст.968, ст.970 ГК РФ).

Анализ главы 17 ГК РФ, введенной в действие Федеральным законом от 16 апреля 2001 года "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" позволяет выделить нормы, отсылающие:

- к собственно земельно-правовым нормам ЗК РФ (п.3 ст.129; п.3 ст.209; п.2 ст.214; п.1 и 2 ст.260; п.1 ст.261; п.2 ст.279; ст.285, 286, 287 ГК РФ);

- к гражданско-правовым нормам, установленным иными законами, в том числе и к гражданско-правовым нормам ЗК РФ (ст.258, п.2 ст.263; п.2 ст.264; ст.265; п.1 ст.269; ч.2 п.1, п.3 ст.271; п.5 ст.274, ст.287 ГК РФ);

- к водному и лесному законодательству, законодательству о недрах (п.2 и 3 ст.261; п.1 ст.262 ГК РФ);

- к градостроительным и строительным нормам и правилам (п.1 ст.263 ГК РФ).

Правило п.3 ст.3 ЗК РФ должно было бы найти отражение в ГК РФ, например, в виде нормы: "Правила главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации применяются к вещным правам на земельные участки и сделкам с земельными участками постольку, поскольку они не противоречат Земельному кодексу" или "Правила главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации применяются к вещным правам на земельные участки и сделкам с земельными участками постольку, поскольку они не урегулированы Земельным кодексом". Но это на перспективу. А что же сегодня? В мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 года "По запросу Арбитражного суда г. Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" содержится мнение относительно приводившегося выше положения ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ: "... в статье 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой".

Круг законов, содержащих нормы, подобные положению ч.2 п.2 ст.3 ГК РФ, становится все шире. Например, в ч.1 ст.1 ГПК в редакции Федерального закона от 7 июля 2000 года записано: "Нормы гражданского процессуального права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать положениям настоящего Кодекса". Правило, введенное в ГПК, затрудняет применение процессуальных норм, содержащихся в других законах. Даже процессуальная норма, закрепленная в п.1 ст.162 ГК РФ, строго говоря, противоречит правилам ч.2 ст.49, ст.54 ГПК. Процессуальные нормы Семейного кодекса об участии в делах, связанных с воспитанием детей, органов опеки и попечительства, противоречат ст.42 ГПК в редакции Федерального закона от 7 июля 2000 года.

Можно рассуждать так. Норма части 2 п.2 ст.3 ГК РФ установлена органом законодательной власти Российской Федерации, и если он вводит новую норму, применению подлежит именно эта, последняя норма. Такова выработанная юридическая практика. О ней можно было бы не упоминать, приведи законодатель нормы ГК в соответствие с новым законом.

Право собственности и иные вещные права на землю

А. Глава III ЗК РФ содержит нормы, конкретизирующие правила, установленные п.3 ст.129, п.3 ст.209, ст.214 ГК РФ. Ограничения в предоставлении земельных участков российским гражданам и юридическим лицам (п.2 ст.15 ЗК РФ), а также иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам (п.3 ст.15 ЗК РФ), равно как характеристики земельных участков, находящихся в собственности различных субъектов гражданского права, соответствуют общим правилам, установленным в п.3 ст.129, п.3 ст.209 ГК РФ, а также Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" от 4 июля 2001 года.

Б. Статья 20 ЗК РФ ограничивает круг субъектов иного вещного права - постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, закрепив его лишь за государственными и муниципальными учреждениями, федеральными казенными предприятиями, а также органами государственной власти и местного самоуправления. В выделении органов государственной власти и местного самоуправления в качестве особых субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками не было необходимости, так как в качестве юридических лиц они могут быть только учреждениями. Если законодатель имел цель наделить указанным правом государственные органы и органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, то это невозможно в силу того, что субъектами вещных прав могут быть только субъекты гражданского права, что нашло, в частности, отражение в п.1 ст.5 ЗК РФ.

Пункт 2 ст.20 ЗК РФ особо подчеркивает, что гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. В соответствии с п.1 этой статьи из состава возможных субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками исключаются граждане и большинство юридических лиц. Одновременно такое пользование находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие Земельного кодекса РФ, сохраняется. При разрушении здания, строения, сооружения от пожара, стихийных бедствий, ветхости права на земельный участок, предоставленный для их обслуживания, сохраняются за лицами, владеющими им на праве постоянного (бессрочного) пользования при условии начала восстановления в установленном порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст.29 ЗК РФ, вправе продлить этот срок (п.1 ст.39 ЗК РФ). При этом они не вправе распоряжаться этими земельными участками (п.4 ст.20 ЗК РФ)*(1). В то же время граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, вправе приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок. При этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается (п.5 ст.20 ЗК РФ).

За пределы Земельного кодекса - в ст.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" вынесена норма, предписывающая юридическим лицам, за исключением государственных и муниципальных учреждений и федеральных казенных предприятий, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести их в собственность "по своему желанию" до 1 января 2004 года.

Рассматривая пункт 4 ст.20 ЗК РФ, следует учитывать содержание ч.1 п.1 ст.35 Земельного кодекса: "При переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник". Коллизию норм в п.4 ст.20 и ч.1 п.1 ст.35 ЗК РФ следует толковать в пользу ч.1 п.1 ст.35, так как в соответствии с нею не осуществляется распоряжение земельным участком - право его постоянного (бессрочного) пользования приобретается новым собственником автоматически. Приобретение данного права в порядке ч.1 п.1 ст.35 ЗК РФ нельзя рассматривать как частный случай предоставления земельного участка, запрет на которое содержится в п.2 ст.20 ЗК РФ, так как по смыслу оно означает акт субъекта права собственности. С другой стороны, лишь государственные и муниципальные учреждения и казенные предприятия ЗК РФ называет субъектами постоянного (бессрочного) пользования. Эти субъекты ни при каких условиях не могли быть и не могут стать субъектами права собственности на недвижимое имущество, находящееся на чужом земельном участке*(2). Следовательно, согласно ч.1 п.1 ст.35 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования не может перейти к надлежащему его субъекту.

Вывод о приоритете ч.1 п.2 ст.35 ЗК РФ, однако, преждевремен в отношении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками юридических лиц. Его дезавуирует норма, содержащаяся в ч.3 п.2 ст.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой при продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п.1 ст.20 ЗК РФ юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками у покупателя возникает, но подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса по выбору покупателя зданий, строений, сооружений. Кроме того, в силу п.6 ст.3 указанного закона не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций.

Иное решение вопросов регулирования этого права находим в ГК РФ. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам и любым юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Названное право может быть также приобретено собственником здания, сооружения и иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных п.1 ст.271 настоящего Кодекса.

Если из закона, решения о предоставлении земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка (ст.268-270), на котором расположено это недвижимое имущество.

В случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства.

Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка. Содержание приведенных норм гл.17 ГК РФ следует, очевидно, излагать в прошедшем времени, сравнивая их с названными выше нормами ЗК РФ в соответствии с п.3 ст.3 Земельного кодекса.

Земельный кодекс РФ содержит нормы, регулирующие еще один вид таких прав - безвозмездное срочное пользование земельным участком. Именно на этом праве предоставляются земельные участки лицам, имеющим право на служебные земельные наделы. Основанием его возникновения являются решения органов государственной власти или местного самоуправления. ЗК РФ содержит некоторые ограничения в отношении круга субъектов, которым могут быть предоставлены земельные участки на этом праве, и сроков их предоставления. Так, земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное срочное пользование только государственным и муниципальным учреждениям, включая органы государственной власти и местного самоуправления, а также федеральным казенным предприятиям (по аналогии с правом постоянного бессрочного пользования), на срок не более одного года. Иным юридическим лицам и гражданам в этом случае могут быть предоставлены только земли, находящиеся в частной собственности (физических и юридических лиц) по договору.

Служебные наделы могут представляться из земель, принадлежащих на различных вещных правах организациям отдельных отраслей экономики, в том числе организациям транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков, их работникам.

Администрация г. Хабаровска и Учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сталкиваются с различными правовыми ситуациями, связанными с переходом права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на основании ст.35 ЗК РФ. В частности, споры вызывает определение момента перехода этого права к лицу, приобретающему в собственность недвижимое имущество, находящееся на земельном участке, принадлежавшем отчуждателю на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Юридическая коллегия при главе Администрации города Хабаровска пришла к выводу: момент перехода права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком совпадает с моментом перехода права собственности на недвижимое имущество, находящееся на этом земельном участке. Отсюда следует, что государственной регистрации подлежит право постоянного (бессрочного) пользования, возникшее у покупателя недвижимости до обращения в регистрационный орган. Акт регистрации имеет не правообразующее, а правоподтверждающее значение. При этом размер земельного участка, перешедшего к приобретателю недвижимости на нем, может быть меньшим, нежели размер земельного участка, принадлежавшего отчуждателю. Это земля, занятая зданием, строением, сооружением, и земля, необходимая для использования приобретенного недвижимого имущества.

Приведенный вывод можно распространить на иные вещные права, на которых имущество принадлежало отчуждателю, кроме права пожизненного наследуемого владения - оно переходит только по наследству.

Другая ситуация. Лицо, приобретшее здание в 2000 г. и продавшее его после введения в действие ЗК РФ, как оказалось позже, своевременно не зарегистрировало свое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в учреждении по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Учреждение юстиции полагает, что это право у продавца не возникало, и отказывает в его регистрации приобретателю здания.

Отказ может быть обжалован в суд, однако едва ли в этом есть необходимость. Статья 37 Земельного кодекса РСФСР также связывала переход права пользования земельным участком с переходом права собственности на недвижимое имущество, находящееся на данном участке. Это означает, что регистрирующий орган обязан зарегистрировать переход права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком к продавцу в 2000 г. и переход права постоянного (бессрочного) им пользования к новому приобретателю здания.

В. Иначе в сравнении с ГК решен в ЗК РФ и вопрос о пожизненном наследуемом владении земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности*(3). В силу пункта 1 ст.21 ЗК РФ предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие ЗК не допускается. При этом оно сохраняется за гражданами, ставшими субъектами этого права до введения в действие Кодекса.

Не допускается даже в пределах, установленных п.1 ст.267 ГК РФ, распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода данного права проводится на основании свидетельства о праве на наследство (п.2 ст.21 ЗК РФ). Это положение ЗК РФ не соответствует ФЗ "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" - в соответствии с последним не подлежит государственной регистрации переход права на недвижимость по наследованию. Вещное право наследника в силу закона возникает в день открытия наследства, поэтому регистрироваться может лишь факт перехода вещного права в день смерти наследодателя.

Правило пункта 2 ст.21 ЗК РФ, на наш взгляд, может действовать лишь в случаях наследования по завещанию.

Гражданский кодекс РФ также допускает наследственные права пожизненного наследуемого владения как по закону, так и по завещанию (ст.1181 ГК РФ): право пожизненного наследуемого владения земельным участком входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ. При этом заметим, что к наследованию по завещанию могут призываться помимо граждан юридические лица, существующие на день открытия наследства (ст.1116 ГК РФ).

Как и субъекты права постоянного (бессрочного) пользования, граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность. При этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.

Таким образом, право пожизненного наследуемого владения конкретными земельными участками сохраняется в России постольку, поскольку будет осуществляться их наследование. В случаях, если по причинам, указанным в ГК РФ, наследование по закону и завещанию невозможно: отсутствуют наследники, либо никто из них не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования (ст.1117), либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (ст.1158), имущество умершего считается выморочным. Выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации (ст.1151 ГК РФ).

Анализ норм ЗК РФ дает основание для вывода об их соответствии ст.265 и 266 ГК РФ: земельным участком, принадлежащим на праве пожизненного наследуемого владения, можно распоряжаться лишь на случай смерти.

Г. Статья 23 ЗК РФ определяет правила установления и осуществления права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута). Пункт 1 этой статьи отсылает к ГК РФ по вопросам установления частного сервитута (ст.274-276 ГК РФ). При этом вводятся дополнительные нормы о видах сервитутов: срочный и постоянный, а также требование к осуществлению сервитута - оно должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого установлен сервитут.

Пункт 6 ст.23 ЗК РФ повторяет норму п.5 ст.274 ГК РФ: "Собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами".

Новеллой ЗК РФ являются нормы о публичном сервитуте, который устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта РФ, органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.

При этом согласно закону установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Д. Субъекты частных вещных прав на земельные участки могут быть лишены их в связи с возмездным изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Частным случаем такого изъятия является ситуация, когда земельный участок предоставляется для строительства по заявлению гражданина или юридического лица (п.1 ст.31 ЗК РФ). В силу подпункта 2 п.1 ст.49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения. Разумеется, объект строительства должен иметь важное государственное или муниципальное значение.

В соответствии с п.4 ст.31 ЗК орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением их для строительства. В случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены федеральными законами, законами субъектов РФ.

Условия предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд должны предусматривать возмещение всех убытков, связанных с их изъятием у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды согласно ст.57 ЗК РФ за счет лиц, в пользу которых изымаются земельные участки, а также возмещение в соответствии с правилами, предусмотренными ст.58 ЗК РФ, потерь сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства.

Возмещение убытков собственникам земельных участков в связи с их изъятием осуществляется за счет средств граждан и юридических лиц, которым эти земельные участки предоставляются под строительство (ст.57 ЗК РФ).

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника, определения его выкупной цены; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (п.3 ст.55 ЗК РФ).

В ГК РФ это нормы ст.279-281. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск о выкупе земельного участка может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления, указанного в п.3 ст.279 ГК РФ. Выкуп земельных участков, подлежащих изъятию, а также объектов недвижимости, расположенных на этих земельных участках, осуществляется Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальным образованием (ст.279 ГК РФ).

Отсутствие полной ясности в том, что следует понимать под "изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд" в ЗК РФ, порождает иные мнения. В частности, является ли таковым изъятие земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, у их землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также выкуп земельных участков, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, в связи с предоставлением их для строительства (ст.31-32).

Систематическое толкование п.3, 4, 6 ст.31 ЗК РФ, казалось бы, дает основание для вывода, что изъятие, в том числе путем выкупа земельного участка под строительство для заинтересованного в этом гражданина или юридического лица, является частным случаем изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Однако ст.49 ЗК РФ содержит перечень ситуаций, когда такое изъятие допустимо: в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации и размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения.

Одновременно ст.49 ЗК РФ допускает, что иные основания изъятия, в том числе путем выкупа земельных участков, могут быть установлены федеральными законами либо применительно к земельным участкам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ, либо в муниципальной собственности - законами субъектов РФ.

Предоставление земельного участка, являющегося объектом права государственной или муниципальной собственности и находящегося в пользовании, владении либо по договору аренды у другого лица, под строительство гражданину или юридическому лицу не охватывается понятием "изъятие для государственных и муниципальных нужд".

Но тогда "зависает" вопрос о возмещении убытков при изъятии земельных участков у землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (ст.57 ЗК РФ посвящена возмещению убытков при "изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд"). Пункт 3 этой статьи в качестве субъектов, на которые возлагается обязанность возместить убытки, называет лиц, "в пользу которых изымаются земельные участки", наряду с "соответствующими бюджетами".

Это подтверждает правильность вывода: изъятие земельного участка у землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка, являющегося объектом государственной или муниципальной собственности, с предоставлением его для строительства по заявлению гражданина или юридического лица (п.1 ст.31 ЗК РФ), является частным случаем изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд.

Е. Вещные права на земельные участки прекращаются, в частности, в связи с отказом от них их субъектов (ст.44, п.1 ст.45 ЗК РФ). Отказ от осуществления вещного права на земельный участок (подача заявления об отказе) не влечет за собой прекращение соответствующего права.

При отказе от права собственности на земельный участок он приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается гражданским законодательством. В соответствии с п.3 ст.225 ГК РФ бесхозяйные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь.

Приведенное правило действует в отношении земельных участков. Если учесть, что в основном отказываются от права собственности на землю граждане, которым земельные участки были предоставлены или которые были приобретены ими для ведения садоводства и огородничества, то данное правило едва ли целесообразно: целый год пустует, зарастает сорняками земельный участок. Право собственности на него сохраняется за отказавшимся лицом до вступления в законную силу судебного решения суда о признании права муниципальной собственности на земельный участок. Это означает, что на отказавшемся от права собственности на земельный участок лице лежит обязанность платить налог и участвовать в мероприятиях, предупреждающих ухудшение качества земельного участка, и др.

Указанное правило действует в случаях, когда официальный отказ от права собственности на земельный участок не заявляется, однако поведение его субъекта определенно свидетельствует, что он устранился от владения, пользования и распоряжения им и не намерен сохранить какие-либо права на него.

При отказе лица от права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) им пользования распоряжение данным земельным участком осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст.29 ЗК РФ.

Моментом прекращения названных выше вещных прав на земельный участок, очевидно, является момент принятия отказа органом государственной власти или местного самоуправления.

Л.А. Грось,

заведующая кафедрой гражданского процессуального права

Хабаровской государственной академии экономики и права,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Следует заметить, что в п.2 ст.21 ЗК РФ законодатель называет "распоряжением" земельным участком переход прав на него по наследству (см. комментарий к ст.21 ЗК РФ).

*(2) Столь категоричное суждение становится неверным после вступления в действие части третьей ГК РФ, в соответствии со ст.1116 которого любое юридическое лицо, в том числе не собственник, может стать собственником имущества, унаследованного по завещанию.

*(3) Это право исключалось из содержания Земельного кодекса 1991 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года, однако сохранилось в других нормативных актах, а затем было воспроизведено в ст.216, 265-267 ГК РФ.