Кассационное определение Верховного Суда РФ от 25 ноября 2022 г. N 18-КАД22-41-К4 Суд оставил в силе апелляционное определение по делу о признании незаконным представления муниципального органа, поскольку вынесенное представление не касается деятельности административного истца по выполнению платных работ и оказанию услуг, которые он вправе оказывать гражданам и юридическим лицам

Кассационное определение Верховного Суда РФ от 25 ноября 2022 г. N 18-КАД22-41-К4

Судья Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., рассмотрев в порядке статьи 327 ¹ Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационную жалобу муниципального бюджетного учреждения муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края "Сочисвет" (далее - МБУ "Сочисвет") на определение судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 4 октября 2021 года и кассационное определение судьи Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 6 мая 2022 года по административному делу N 2а-1763/2022 по административному исковому заявлению МБУ "Сочисвет" к Управлению финансового контроля администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (далее - Управление) о признании незаконным представления,

установил:

4 июня 2021 года Управлением по результатам проведённой плановой выездной проверки использования субсидий, предоставленных из бюджета города Сочи на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания и иные цели, и их отражения в бухгалтерском учёте и бухгалтерской (финансовой) отчётности за 2019 - 2020 годы вынесено представление, которым на МБУ "Сочисвет" возложена обязанность устранить выявленные нарушения. МБУ "Сочисвет" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать названное представление незаконным.

Определением судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 4 октября 2021 года административное исковое заявление на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) возвращено заявителю в связи с неподсудностью дела данному суду.

Апелляционным определением судьи Краснодарского краевого суда от 27 января 2022 года определение судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 4 октября 2021 года отменено, административное дело направлено в суд первой инстанции для разрешения вопроса о принятии к производству и возбуждения по нему административного дела.

Кассационным определением судьи Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 6 мая 2022 года апелляционное определение отменено, судебный акт суда первой инстанции оставлен без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, МБУ "Сочисвет" просит об отмене определения судьи районного суда и кассационного определения.

В связи с необходимостью проверки доводов кассационной жалобы по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 6 июля 2022 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 27 октября 2022 года с кассационной жалобой передано для рассмотрения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 КАС РФ).

Изучив доводы кассационной жалобы МБУ "Сочисвет", судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что такие основания имеются.

Возвращая административное исковое заявление, судья суда первой инстанции исходил из того, что заявленное требование относится к подсудности арбитражного суда, поскольку спор носит экономический характер.

Судья апелляционной инстанции, отменяя определение суда о возвращении административного искового заявления, указал, что МБУ "Сочисвет" является некоммерческой организацией, деятельность которой не связана с извлечением прибыли, в связи с чем возникший между ним и Управлением административный спор не носит экономический характер.

Судья кассационной инстанции, отменяя апелляционное определение и оставляя в силе определение судьи районного суда, согласился с его выводами, также указав, что оспариваемое представление вынесено Управлением в ходе осуществления полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю за использованием бюджетных средств, что является экономической сферой деятельности административного истца.

Выводы судей первой и кассационной инстанций о подсудности заявленных требований арбитражному суду основанные на суждении о том, что оспариваемое представление затрагивает права МБУ "Сочисвет" в сфере иной экономической деятельности, нельзя признать верными.

В соответствии с частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ) арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, а в случаях, предусмотренных названным кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 3 постановления от 23 декабря 2021 года N 46 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции", предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ).

К иной экономической деятельности следует относить в том числе деятельность хозяйствующих и иных субъектов (статья 23 ГК РФ, пункты 1 и 3 статьи 50 ГК РФ), связанную с созданием юридического лица, управлением им или участием в юридическом лице (часть 1 статьи 225.1 АПК РФ), осуществлением указанными субъектами своих имущественных и неимущественных прав в сфере производства, распределения, обмена, промышленного потребления ресурсов и благ, восстановлением и поддержанием на надлежащем уровне функционирования юридического лица, необходимого для достижения его уставных целей (абзац третий названного выше пункта).

Из приведённых выше законоположений с учётом указанных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует, что споры о признании ненормативного правового акта недействительным подведомственны арбитражному суду лишь в том случае, если оспариваемый акт возлагает на заявителя какие-либо обязанности, создаёт препятствия в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) бюджетным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями, определёнными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (пункт 2 названной выше статьи).

Согласно пунктам 1.3, 2.1 Устава МБУ "Сочисвет", оно является некоммерческой организацией, целью создания которой является организация наружного освещения, в том числе архитектурно-художественного, муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края в тёмное (вечернее и ночное) время суток путём обеспечения надлежащего содержания, эксплуатации, текущего ремонта, реконструкции, модернизации, дооборудования, технического дооснащения сетей наружного освещения, а также создания, приобретения, размещения, подключения, эксплуатации, капитального ремонта объектов декоративно-светового оформления городского пространства (объектов архитектурно-художественной подсветки), повышения энергетической эффективности сетей наружного освещения и объектов архитектурно-художественной подсветки.

Уставом также предусмотрено, что бюджетное учреждение вправе сверх установленного муниципального задания, а также в случаях, определённых законодательством, в пределах установленного муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренных уставом, в сфере организации благоустройства территории (в части освещения улиц и архитектурного освещения), для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (пункт 2.2).

В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) раскрывается понятие государственного (муниципального) задания - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объёму (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 69.2, статьёй 72 БК РФ финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счёт средств местных бюджетов; закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на основании контрактов (статья 72 БК РФ).

Контроль за деятельностью бюджетных учреждений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования в отношении муниципальных бюджетных учреждений (подпункт 3 пункта 5.1 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ). Согласно Положению об управлении финансового контроля администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, утверждённому решением Городского Собрания Сочи муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края от 28 декабря 2020 года N 105, Управление является функциональным органом администрации поименованного муниципального образования, уполномоченным на осуществление внутреннего муниципального финансового контроля.

Как усматривается из оспариваемого представления, оно вынесено, как это предусмотрено статьёй 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по результатам проверки соблюдения бюджетного законодательства, в ходе которого установлены факты ненадлежащего расходования административным истцом субсидий на выполнение муниципального задания; выявлено нарушение норм трудового законодательства в части выплат заработной платы; излишнее списание бензина; нарушение требований к составлению планов финансово-хозяйственной деятельности; нарушения по принятию и оплате работ, выполненных подрядчиком по муниципальному контракту; превышение утверждённых лимитов потребления электроэнергии.

В целях устранения нарушений возложена обязанность провести инвентаризацию дизельного топлива; подтвердить документально непредвиденные работы и затраты, а при отсутствии их документального подтверждения возместить в бюджет города Сочи денежные средства; обеспечить выполнение подрядчиками работ, соответствующих условиям контрактов и взыскать с них неустойку за нарушение сроков исполнения контракта; возместить в бюджет неправомерно израсходованные на уплату имущественных налогов средства субсидии.

Таким образом, вынесенное Управлением представление - результат реализации им полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля за расходованием бюджетным учреждением бюджетных субсидий, направляемых на оплату выполняемых подрядчиком работ, в целях обеспечения реализации публичных полномочий органа местного самоуправления, а также за деятельностью бюджетного учреждения как участника трудовых правоотношений, оно не касается деятельности административного истца по выполнению платных работ и оказанию услуг, то есть экономической деятельности, которую МБУ "Сочисвет" в соответствии с уставом вправе оказывать гражданам и юридическим лицам.

Приведённые нормы судьями первой и кассационной инстанций при решении вопроса о подсудности заявленных МБУ "Сочисвет" не были приняты во внимание.

При таком положении обжалуемые судебные акты нельзя признать соответствующими требованиям процессуального законодательства.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права.

Таким образом, кассационное определение судьи Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции подлежит отмене с оставлением в силе определения судьи Краснодарского краевого суда.

Судья Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 ¹ 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определил:

кассационное определение судьи Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 6 мая 2022 года отменить, оставить в силе апелляционное определение судьи Краснодарского краевого суда от 27 января 2022 года.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

И.Н. Зинченко