Федеральные законы, определяющие основы правового
регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов
Согласно Конституции России в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов действуют федеральные законы и законы субъектов Федерации, которые должны соответствовать федеральным. В развитие конституционных норм ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(1) установила формы федерального законодательного регулирования предметов совместного ведения. Федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, - одна из установленных форм федерального законодательного регулирования.
Преимущество такой формы состоит в том, что федеральный законодатель устанавливает основные, принципиальные положения в сфере совместного ведения, которые обязаны соблюдать и законодательные органы субъектов Федерации. Последние имеют возможность конкретизации этих положений в своем законодательстве исходя из региональной специфики. Для подтверждения данного тезиса обратимся к значению употребляемых в Законе понятий.
В русском языке под основами понимаются исходные, главные положения чего-либо*(2). Применительно к законодательству понятие "основы" традиционно встречалось в сочетании "основы законодательства". Указанным федеральным законом введена такая форма правового регулирования по предметам совместного ведения, как федеральные законы, определяющие основы правового регулирования по предметам совместного ведения. Они должны представлять собой такие законы, которые содержат исходные, главные положения по регулированию соответствующего вопроса, отнесенного к предметам совместного ведения, всей совокупностью нормативных правовых актов. На основе и в развитие данных федеральных законов принимаются федеральные законы, направленные на реализацию федеральных полномочий по предметам совместного ведения, законы субъектов Федерации по соответствующему предмету совместного ведения, иные нормативные акты.
Целый ряд федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения (в том числе изданных до принятия Федерального закона от 24 июня 1999 года), полностью соответствует такому подходу, нормативно закрепленному в ч.1 ст.12 указанного закона, как по форме, так и по содержанию. Наглядный пример - Федеральный закон от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 18 февраля 1999 года N 35-ФЗ)*(3). Он действительно устанавливает лишь основы правового регулирования организации государственной службы, указывая, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в ведении субъектов Федерации. В Законе определены такие основные понятия, как: государственная служба, государственная должность и государственный служащий; указаны принципы государственной службы, классифицированы государственные должности и квалификационные разряды; закреплены основы правового положения государственного служащего (его права, обязанности, ограничения, гарантии и ответственность); основные моменты поступления, прохождения и прекращения государственной службы; предусмотрен федеральный орган по вопросам государственной службы. Данный закон, конечно, имеет недостатки, но в соответствии с ним субъекты Федерации могут самостоятельно регулировать вопросы их государственной службы.
Другой пример - Федеральный закон от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"*(4). В целом охватив основные вопросы муниципальной службы, он содержит еще менее подробную регламентацию, чем Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Это обусловлено необходимостью регулирования местных особенностей муниципальной службы не только на уровне субъекта Федерации, но и на уровне муниципального образования.
Однако, строго говоря, далеко не все федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования по предметам совместного ведения, являются таковыми по форме. Кроме того, целый ряд федеральных законов, которые должны быть приняты в форме федеральных законов, определяющих основы (общие принципы) правового регулирования по соответствующему предмету совместного ведения, приняты как просто федеральные законы. В названиях и структуре законов требования Федерального закона N 119-ФЗ не выполнены, хотя их содержание близко к требуемому. К ним можно отнести Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции от 13 февраля 2002 года) "Об образовании", Федеральный закон от 29 апреля 1999 года N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и ряд других. Было бы целесообразно употреблять в названиях этих законов понятие "основы". Например, "Об основах охраны окружающей природной среды", в развитие положений которого субъекты Федерации принимали бы законы "Об охране окружающей природной среды", исходя из специфики экологического положения соответствующего региона. В то же время Закон о физической культуре и спорте был преобразован из основ законодательства, что едва ли оправданно. Сейчас в России принято только около двадцати федеральных законов по предметам совместного ведения, содержащих в названии понятие "основы".
В связи с вопросом о соответствии формы и содержания законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения, возникает более узкий вопрос - относительно основ законодательства. Как уже было отмечено, понятие "основы" обычно употреблялось в сочетании "основы законодательства". Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования по предметам совместного ведения, - новая форма федерального законодательного регулирования, введенная Федеральным законом N 119-ФЗ только в 1999 г., а форма "основы законодательства" используется в нашей стране почти пять десятилетий.
Основы законодательства представляют собой исходные, главные положения соответствующего раздела (блока) законодательства, отнесенного к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В свою очередь законы, определяющие основы правового регулирования, видимо, представляют собой такие законы, которые содержат исходные, главные положения по регулированию соответствующего вопроса совместного ведения Федерации и ее субъектов всеми нормативными правовыми актами. В первом случае речь идет об основах только законодательства, во втором - об основах всего правового регулирования. Как отмечается в юридической литературе*(5), законодательство в узком смысле представляет собой только нормативные правовые акты парламента, тогда как правовое регулирование осуществляется не только законодательством, но и подзаконными нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, постановлениями Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также нормативными договорами и соглашениями. На этом основании можно предположить, что основы правового регулирования гораздо шире основ законодательства.
Таким образом, может показаться, что понятия "основы законодательства" и "законы, определяющие основы правового регулирования", не тождественны. На основе федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения, должно осуществляться все правовое регулирование по предметам совместного ведения, а не только законодательное. Например, гл.3 Федерального закона от 24 июня 1999 года устанавливает порядок заключения договоров и соглашений между государственными органами РФ и ее субъектов, которые также должны соответствовать федеральным законам по предметам совместного ведения.
Заметим, однако, что в СССР термин "законодательство" трактовался широко, под ним понимались фактически все правовые акты. Следовательно, идея основ была той же, что и федеральных законов, определяющих основы правового регулирования, то есть ограничение федерального законодателя правом определять только основополагающие моменты регулирования, оставляя установление особенностей применения в конкретных условиях соответствующим субъектам Федерации. Учитывая, что подзаконные нормативные правовые акты, не входящие в понятие "законодательство", принимаются в соответствии с законами и не должны противоречить последним, такую форму законодательного регулирования, как основы законодательства, следует также считать законом, определяющим основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что форму основы законодательства РФ можно отнести к частному случаю федерального закона, определяющего основы правового регулирования по предметам совместного ведения.
В отечественной юридической науке под основами понимался такой законодательный акт, который регулировал наиболее важные однородные общественные отношения по предметам совместного ведения Федерации и республик, указанным в Конституции СССР.
Эта форма законодательного регулирования по предметам совместного ведения - основы законодательства - использовалась и в Российской Федерации до 12 декабря 1993 года в том же виде: законодательный акт, принимаемый Верховным Советом Российской Федерации и регламентирующий наиболее общие и в то же время наиболее важные, принципиальные отношения соответствующей отрасли законодательства*(6).
Сейчас действуют Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, утвержденные Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 года N 5487-1 (в редакции от 20 декабря 1999 года); Основы законодательства РФ от 7 июля 1993 года N 5341-1 "Об архивном фонде Российской Федерации и архивах"; Основы законодательства РФ о нотариате, утвержденные Верховным Советом Российской Федерации 11 февраля 1993 года N 4462-1; Основы законодательства РФ о культуре, утвержденные Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 года N 3612-1 (в редакции от 23 июня 1999 года).
Основы законодательства являлись базовыми нормативными актами по соответствующим предметам совместного ведения, на основе которых принимались более конкретные законы и другие нормативно-правовые акты как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов, что, разумеется, не отменяет их прямого действия. Они строились по отраслям права (административное, трудовое, земельное, лесное и т.д.) или по сферам общественных отношений (образование, здравоохранение, культура), то есть выделяли отраслевые и комплексные основы законодательства*(7).
Отраслевые основы законодательства занимали центральное место в системе нормативных правовых актов соответствующей отрасли. Они чаще содержали принципы регулирования, нормативные понятия, иные положения, характеризующие сущность и общую направленность отрасли законодательства.
Комплексные основы законодательства базировались на сочетании различных его отраслей и не имеют столь развитого и объемного раздела, посвященного общим положениям, как отраслевые основы. Однако они могут содержать исчерпывающее регулирование по тем отраслям, которые отнесены Конституцией к предметам ведения Федерации. Ныне действующие Основы законодательства РФ о нотариате, наряду с общими вопросами (такими как основные понятия, статус нотариуса, различия государственных нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой, гарантий и ограничений в нотариальной деятельности, прав, обязанностей и ответственности нотариуса, основы статуса должностей стажера и помощника; статус федеральной нотариальной палаты и основы деятельности нотариальных палат субъектов Федерации; нотариальные действия и основные правила их совершения), содержат и детальную регламентацию ряда положений гражданского и гражданско-процессуального законодательства, так как они отнесены к предметам ведения Российской Федерации (например, гл.10-12, 15, 17 и др.). При этом данные основы законодательства должны согласовываться с федеральными Гражданским и Гражданским процессуальным кодексами, в частности, по вопросам полномочий по определению видов сделок, для которых обязательна нотариальная форма удостоверения, и установлению порядка совершения нотариальных действий в Российской Федерации. Кроме того, следует заменить термин "республики в составе Российской Федерации" термином "субъекты Российской Федерации", поскольку согласно Конституции все субъекты Российской Федерации равноправны.
Поскольку Конституция РФ в отличие от Конституции РСФСР не содержит упоминания об основах законодательства, появилось мнение, что подобная форма должна исчезнуть из законотворческой практики. Это едва ли правильно. Тот факт, что основы законодательства не упомянуты в Конституции, не означает невозможность их издания. В Конституции нет упоминания и о кодексах, однако они применяются и, видимо, будут применяться и далее. Поскольку же основы законодательства можно считать частным случаем федеральных законов, определяющих основы правового регулирования предметов совместного ведения, то ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года дает основания для их принятия.
В свою очередь, вопрос о допустимости принятия федеральных кодексов по предметам совместного ведения стоит особо. В России действует целый ряд кодексов по предметам совместного ведения. По смыслу ч.1 ст.12 Федерального закона N 119-ФЗ по предметам совместного ведения едва ли допустимо издание федерального закона в форме кодекса, так как в нем установлены не только основы правового регулирования. Следовательно, по данным предметам совместного ведения возможно принятие основ законодательства. Однако и после принятия указанного закона федеральный законодатель принимает кодексы по предметам совместного ведения. Например, Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ, Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ, которые оставляют субъектам Федерации весьма небольшое поле для собственного правового регулирования.
Уместность издания кодексов на федеральном уровне на базе формирующейся правовой отрасли не всегда представляется бесспорной*(8). Урегулированность отдельных вопросов в кодифицированных актах других отраслей может существенным образом повлиять на решение о полезности их объединения в едином кодексе. Так, не была поддержана инициатива Общественного совета по банковской деятельности при Совете Федерации РФ создания единого банковского кодекса*(9). Противниками этой идеи выступили Совет по правовым вопросам Ассоциации российских банков, а также юристы банков*(10). Тем более вызывает сомнения целесообразность и обоснованность принятия федерального кодифицированного акта по предметам совместного ведения в свете ч.1 ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года.
При этом следует учитывать, что ряд кодексов по предметам совместного ведения обусловлен как традицией отечественного правотворчества, так и обоснованностью отнесения принятия федерального кодекса по предмету совместного ведения в рамках разграничения этих полномочий. Наглядным примером является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ*(11). Административно-деликтное законодательство - часть административного законодательства, его подотрасль. Следовательно, принятие кодекса в этой сфере не ограничит права субъектов Федерации по регулированию других разделов административного законодательства. Как отмечает Ю.Н. Старилов, административно-управленческое законодательство, регламентирующее как общие организационно-управленческие отношения, так и отношения в различных отраслях и сферах, безусловно, должно находиться в совместном ведении, что обусловлено "самой сутью исполнительной власти, логикой ее функционирования на всех уровнях"*(12). Административно-деликтное законодательство имеет специфический предмет регулирования и, по мнению ряда исследователей*(13), должно аналогично уголовному и гражданскому законодательству находиться в ведении Российской Федерации.
При этом некоторые ученые отмечают*(14), что установление административной ответственности физических лиц в законодательстве субъектов Федерации не соответствует Конституции, поскольку ч.3 ст.55 Основного закона установила, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом...". Если применение мер административной ответственности является ограничением прав и свобод гражданина в целях защиты других лиц и общества в целом, то оно может быть ограничено только федеральным законом. В законодательстве субъектов Федерации может детализироваться процедура применения административных санкций, устанавливаться административная ответственность юридических лиц, а также должностных лиц за совершение ими тех правонарушений, ответственность за которые не установлена в федеральном законодательстве. Таким образом, принятие федерального КоАП вполне обоснованно и оправданно, чего нельзя сказать о других кодексах, если соответствующие отрасли законодательства отнесены к предметам совместного ведения.
Вместе с тем, как отмечают некоторые исследователи*(15), отказ от принятия кодекса в настоящий момент нецелесообразен, поскольку, во-первых, ряд кодексов по предметам совместного ведения уже действует. Если же передать часть полномочий по регулированию соответствующих предметов совместного ведения субъектам Федерации, которые еще не имеют данного законодательства, то на неопределенный период времени соответствующие предметы ведения останутся не урегулированы. Во-вторых, если федеральные законодательные органы начнут принимать основы законодательства с минимальным объемом правового регулирования, а субъекты Федерации - кодексы, то, если учесть и без того серьезные несоответствия регионального законодательства федеральному, будет разрушено единство правовой системы России.
В такой перспективе, действительно, больше негативного, чем позитивного. Однако требования федерального законодательства (ч.1 ст.12 Федерального закона N 119-ФЗ) необходимо исполнять в обязательном порядке. Выход из создавшегося положения, возможно, состоит в сбалансированном подходе к содержанию федеральных законов в форме основ законодательства. Ведь основы, прежде всего отраслевые, могут содержать не только принципы регулирования, нормативные понятия, иные положения, характеризующие сущность и общую направленность отрасли законодательства, обеспечивающие ее единство, но и более подробное регулирование. Нормативные предписания основ могут быть как направляющими, так и исчерпывающими, носить императивный характер или содержать альтернативу. Помимо этого, основы могут содержать рекомендательные нормы, которые можно использовать в законодательстве субъектов Федерации. Объем таких норм зависит от сферы законодательного регулирования. Вероятно, принятие отраслевых основ законодательства, содержащих достаточный объем правового регулирования по важнейшим вопросам соответствующего предмета совместного ведения, вместо кодексов, будет логичным выходом из сложившейся ситуации.
Нынешнюю законодательную практику характеризует возрастающая роль интегративной функции права*(16). Для выполнения этой функции основы законодательства как акт, содержащий общие принципы правового регулирования и порядок их реализации, подходят более других. Поэтому разработка основ по предметам совместного ведения вполне допустима. Более того, в условиях поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и субъектов Федерации эта форма федерального закона должна получить дальнейшее развитие. Она могла бы сыграть положительную роль в преодолении серьезных недостатков развития российской правовой системы в сфере совместного ведения.
Содержание целого ряда федеральных законов, которые по смыслу ч.1 ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года должны устанавливать основы правового регулирования по предметам совместного ведения, не соответствует данному критерию ни по форме, ни по содержанию.
Так, едва ли соответствует требованиям ч.1 ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ и Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(17). Существенная специфика данного федерального закона состоит в том, что он определяет основы избирательного права в России, которое, как было отмечено, прямо не отнесено Конституцией к чьему-либо ведению. Вместе с тем, как было установлено выше, право граждан избирать и быть избранными устанавливается на федеральном уровне, так же определяются основные гарантии этого права. Однако многие действия по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Федерации относятся к защите права избирать и быть избранными, иных прав человека и гражданина и к вопросам организации государственной власти субъектов Федерации. Следовательно, на федеральном уровне устанавливаются лишь основы избирательного права субъектов Федерации. На основании такого федерального закона принимаются федеральные законы по выборам в федеральные выборные органы, а законами субъектов Федерации - по выборам в выборные органы власти субъектов Федерации.
Содержание действующего федерального закона включает как основы правового регулирования по вопроса
