Аграрные и земельные преобразования в Казахстане: правовое обеспечение (А.Х. Хаджиев, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.)

Аграрные и земельные преобразования
в Казахстане: правовое обеспечение

Аграрный сектор Казахстана характеризуется наличием целого комплекса проблем, усугубляемых сложностями трансформации земельных отношений. В силу действия различных негативных факторов сокращается площадь земель, вовлеченных в эффективный сельскохозяйственный оборот. Так, если в 1990 г. земли сельскохозяйственного назначения составляли 81,2 процента от общего земельного фонда Республики, то на начало 2000 г. их удельный вес составил всего 39,6 процента. Площадь посевных за этот период уменьшилась более чем в два раза: 1990 г. - 35 182,1 тыс. га; 2000 г. - 16 195,3 тыс.га*(1). Соответственно, увеличилась доля земель запаса - в 1990 г. - 6,4 процента, в 1999 г. - 39,5 процента от всего земельного фонда страны. Сельскохозяйственные производители страдают от острой нехватки оборотных средств, диспаритета цен на материально-технические ресурсы и на сельхозпродукцию, несоразмерности налогов и платежей объему ожидаемой прибыли, кабальных условий реализации выращенной продукции, засилья импорта. Ощущается существенный недостаток средств на землеохранные, почвовосстановительные мероприятия, вследствие чего повсеместно происходит дальнейшее ухудшение качественного состояния земель. Площадь безусловно пригодных для землепользования угодий составляет всего 9,7 процента, а непригодные - 42,1 процента площади всех сельхозугодий. В целом площадь деградированных земель достигает 175 млн.га, что составляет около 60 процентов территории Казахстана*(2). Практически отсутствует финансовая поддержка фермерства со стороны государства. В 2000 году размер государственных дотаций составил лишь 42,1 млн. тенге, или 551 тенге (чуть более четырех долларов США по курсу Нацбанка РК. - А.Х.) в расчете на одно крестьянское хозяйство*(3). По сведениям Минсельхоза Республики, из всех хозяйств аграрного сектора треть являются банкротами, 51 процент относится к категории несостоятельных и лишь 15 процентов определяются как экономически устойчивые*(4).

Ситуацию в агросекторе усугубляют чрезмерное вмешательство, злоупотребления и произвол чиновников. Имеется целый ряд других факторов и тенденций, свидетельствующих о непростой ситуации в аграрной сфере. Действие большинства перечисленных факторов не могло не привести к негативным последствиям, значительному снижению уровня жизни населения.

Основная причина неблагополучия - существенное отставание реформирования сельскохозяйственных отношений от вводимого в стране нового экономического порядка. Свою негативную роль в этом сыграл и юридический фактор. Законодатель обнаружил неготовность к адекватному реагированию на процессы зарождения и формирования новых отношений в аграрной сфере. Прежде всего это проявилось на этапе приватизации совхозов и реорганизации колхозов. Радикальная ломка десятилетиями устоявшихся отношений происходила без выработки продуманной методологии приватизации и предварительной проработки правового механизма ее осуществления.

Огромные полномочия должностных лиц в сочетании со многими пробелами и противоречиями в нормативных актах при полном отсутствии механизма общественного контроля за ходом приватизации открыли путь массовым злоупотреблениям. Номенклатура на местах превратила приватизацию в захват привлекательных объектов сельскохозяйственного производства, наиболее ценных и плодородных земель. Под прикрытием приватизации был растащен и разбазарен огромный ресурсный потенциал аграрного сектора. Благородные идеи приватизации при их осуществлении подверглись извращению до неузнаваемости.

Бесспорно, любая трансформация устоявшихся отношений всегда происходит болезненно, вызывает определенные сложности, неизбежно влечет побочные неблагоприятные последствия. Но они на целый порядок были бы ниже, процесс протекал бы менее болезненно, если бы используемые способы и методы были адекватны как самому процессу, так и конечным целям преобразований.

Поэтому можно уверенно констатировать, что сложившееся тяжелое положение в аграрном секторе - не следствие роспуска колхозов и совхозов, как утверждают некоторые оппоненты аграрных преобразований, а результат серьезных организационно-правовых упущений, от которых существенно пострадали права и законные интересы (прежде всего имущественные) большинства рядовых работников села.

Основные организационно-правовые недостатки заключались в следующем. Во-первых, приватизация аграрного сектора начиналась при практическом сохранении прежних отношений собственности на сельскохозяйственные земли. Вследствие этого приватизированные объекты аграрной инфраструктуры, сельскохозяйственная техника и прочие средства производства утратили функциональную связь с землей - основным условием и средством сельскохозяйственного производства. Земля практически осталась без средств возделывания и обработки. Техническая оснащенность, энерговооруженность хозяйств резко снизились.

Приватизацию следовало начинать с раздачи земель непосредственным производителям сельскохозяйственного сектора. При этом оборотные средства, объекты инфраструктуры, непосредственно обеспечивающие сельскохозяйственное производство, и в особенности всю технику, чтобы избежать их разбазаривания и обеспечить дальнейшее функциональное применение, необходимо было передать в общую собственность объединениям крестьян-товаропроизводителей. Например, районным ассоциациям фермерских и крестьянских хозяйств или же их местным, нижестоящим структурам. Основная методологическая ошибка разработчиков концепции приватизации сельскохозяйственных предприятий, как нам представляется, заключалась именно в этом.

Второй существенный недостаток состоял в том, что совершенно не учитывались комплексный, многоаспектный характер аграрной сферы, тесная связь и взаимопроникновение ее экономического, социального, демографического и других компонентов. Законодательно и организационно не было обеспечено справедливое участие основной массы крестьян в распределении земель и других ресурсов сельскохозяйственного производства. В итоге приватизация не смогла в достаточной мере стать условием перехода отрасли на качественно новый уровень.

Юридические издержки изложенного достаточно наглядно просматривались, в частности, при анализе положений первого, комплексного рыночного земельного акта - Указа "О земле"*(5). При всей своей радикальной рыночной направленности он оказался наиболее половинчатым и противоречивым в плане определения правового режима земель сельскохозяйственного назначения. В соответствии с Конституцией Республики Указ "О земле", наряду с государственной собственностью, впервые в истории земельного законодательства Республики предусмотрел и право частной собственности на землю. Тем самым статус граждан Казахстана пополнился фундаментальным правом - иметь в собственности землю. Однако данное право по существу оказалось декларативным для лиц, занятых в аграрном секторе, так как категория земель сельскохозяйственного назначения, составлявшая более 80 процентов земельного фонда Республики, за отдельными незначительными исключениями, оказалась вне сферы действия права частной собственности. Крестьяне же остались не наделенными правом получения в собственность земли для организации товарного аграрного производства. Между тем согласно Указу (ст.33 п.л.2, 4) даже иностранные физические и юридические лица имели право приобретать в собственность земельные участки для технологических нужд*(6). Следовательно, уровень правовых условий для иностранцев оказался на порядок выше, чем для отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей. А ведь именно сфера аграрных отношений, ее субъекты более всего нуждаются в благоприятном правовом режиме хозяйствования, больше, чем где-либо, здесь необходимы правовые рычаги стимулирования и защиты.

Ключевым и отправным действием разрешения узловых проблем, на наш взгляд, должно было явиться трансформирование отношений собственности посредством включения сельскохозяйственных земель в сферу правоотношений частной собственности. Поскольку, как верно подметила И.А. Иконицкая, в истории человечества "принадлежность земли индивиду играла важнейшую роль для его экономического и социального положения"*(7).

Будучи стержневым, определяющим всю сущность земельных отношений, вопрос собственности на землю с самого начала своего возникновения вызывал и продолжает вызывать крайне полярные мнения и суждения. Подчас он излишне политизируется, не всегда во главу угла ставится его социально-экономическая сущность. До сих пор не всеми воспринято положение, что речь идет о неизбежной, объективной необходимости трансформации аграрных отношений, о преодолении противоречий между новой стратегией экономического развития и устаревшей системой земельных отношений.

Право частной собственности, как и любое другое системное образование, имеет ряд изъянов, негативных сторон*(8). Но, как показывает зарубежный опыт и современная практика, оно в своих основных, сущностных чертах представляет достаточно эффективную и справедливую систему стимулирования производства и присвоения материальных благ.

Достоинства и преимущества частной собственности применительно к сфере аграрно-земельных отношений проявляются по целому ряду ключевых позиций. Во-первых, - и это главное, - необходимой предпосылкой преодоления отчуждения крестьянина от земли является объединение в одном лице собственника и производителя. Поэтому введение частной собственности имеет важный социально-психологический аспект. Несмотря на то, что правовой институт постоянного землепользования, посредством которого на этапе действия Указа земли вовлекались в товарное сельскохозяйственное производство, по сути, являлся рыночным, его формула "продажа права, а не самой земли" сковывала свободу и инициативу землепользователей, оставляла при этом почву для чиновничьих злоупотреблений и, соответственно, тормозила преобразование и развитие аграрного сектора.

Частная собственность, означая стабильность правомочий на землю, придает целенаправленность и уверенность действиям собственника. Это та мера, которая способна обеспечить наиболее эффективный приток капитала в сферу аграрных отношений. Именно собственники земли, а не арендаторы при соответствующем стимулировании будут осуществлять наиболее серьезные, рассчитанные на длительную перспективу капиталовложения. Право частной собственности также означает возможность перераспределения земель посредством экономических рычагов стимулирования и рыночного механизма в пользу рачительных, трудолюбивых хозяев.

Во-вторых, введение и расширение пределов действия частной собственности на сельскохозяйственные земли способно привести к существенному сокращению аппарата управления, числа чиновников, затрат на их содержание. Сфера административного регулирования, являющаяся основным источником злоупотреблений, коррупции и беззакония в сфере земельных отношений, постепенно будет ограничиваться, уступая место методам экономического регулирования. Именно желание сохранить привязанность земли к административно-командной, распределительной системе вызвало в свое время мощное противодействие реализации идей вовлечения земель в рыночный оборот.

В-третьих, при частной собственности выигрывает и экологический аспект землепользования. Конечно, без специальных государственных усилий экологические проблемы не решить. Но мировой опыт показывает, что при прочих равных условиях на землях, вовлеченных в хозяйственный оборот, наиболее эффективная реализация экологических требований достигается через отношения частной собственности. Частное землевладение создает предпосылки к предсказуемости, открытости и корректности общественно значимых, связанных с землей хозяйственных и экологических действий*(9).

Отказ государства от монопольного права на земельные ресурсы, равноправное конкурирование двух форм собственности на землю, рыночные стимулы способны создать благоприятное правовое и социальное поле для эффективного действия механизмов предупреждения земельных правонарушений и привлечения к юридической ответственности.

Необходимость скорейшего введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения в свое время была одобрена на уровне высшего государственного руководства РК*(10). Свидетельством официального признания значимости этого института для аграрно-земельной сферы явилось инициирование Правительством и опубликование в прессе проекта закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Указ "О земле" (далее - проект), которым предусматривалось введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения*(11).

Вынесение проекта на всенародное обсуждение, по замыслу его разработчиков, должно было показать значимость предлагаемых юридических новшеств в преобразовании аграрной сферы. Однако в нем было немало пробелов и недостатков, ряд его норм противоречили действующей Конституции. В процессе обсуждения проект подвергся критике как сторонниками, так и противниками введения частной собственности. В конечном итоге он трансформировался в новый проект закона "О земле", в последнем варианте которого уже не упоминалась первоначально инициированная идея о праве частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Этот случай из законопроектной практики Казахстана говорит о том, что к введению права частной собственности следует подходить весьма взвешенно, с учетом всей совокупности взаимодействующих социальных, политических, экономических, демографических и иных факторов*(12).

К сожалению, у разработчиков проекта не присутствовало в должной мере понимание того, что при всей своей важности акт введения частной собственности сам по себе не решит всех проблем аграрного сектора. Здесь нельзя не прислушаться к мнению профессора Н.А. Сыродоева: "Сама по себе собственность не создает абсолютных гарантий ее субъекту... Не форма собственности имеет определяющее значение для развития хозяйства. Гораздо важнее обеспечить для хозяйствующих субъектов независимость, недопустимость некомпетентного вмешательства, свободу действий в области ведения хозяйственных дел"*(13).

Разработчикам необходимо было обеспечить комплексный подход к преобразованиям в агросфере. В обязательном порядке следовало учесть целый спектр факторов и явлений, требующих специфических подходов к преобразованиям: отсутствие денежных средств у сельского населения; разрушенность аграрной инфраструктуры, значительная миграция сельчан в большие города; появление за последнее десятилетие поколения, не приученного к сельскому труду, и т.д.

Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев неоднократно отмечал необходимость поэтапного реформирования земельных отношений. Одна из причин этого заключалась в неготовности общества к глобальному введению частной собственности на землю*(14). Но тем не менее проблема требует решения. Недавно на совещании с фермерами премьер-министр Республики заявил о намерении Правительства РК снова вернуться к рассмотрению вопроса о введении частной собственности на сельскохозяйственные земли. В связи с этим в парламенте страны начал разворачиваться очередной виток дискуссий.

Необходимость возвращения к правовым вопросам сельхозземель обусловливается тем, что новый Закон "О земле", принятый 24 января 2001 года, в основном сохранив важнейшие правовые принципы и институты, содержащиеся в Указе "О земле", одновременно по ряду принципиальных положений обозначил явный отход от ранее достигнутого уровня нормативно-правового обеспечения земельных преобразований в стране. Прежде всего, в нем не в полной мере выдерживается последовательная рыночная направленность. В частности, нарушено равенство негосударственных и государственных форм хозяйствования на земле в пользу последних. Существенным отступлением является отмена негосударственного постоянного землепользования в сфере товарного сельскохозяйственного производства. Теперь основной формой землепользования в сфере сельскохозяйственного товарного производства предусмотрена долгосрочная аренда. При этом срок аренды сокращен до 49 лет (ранее установленный срок - 99 лет). Эти изменения значительно ослабляют принцип устойчивости земельных прав, что может привести к негативным последствиям. В частности, к утрате устойчивой заинтересованности субъекта земельных прав в рациональном использовании земли, усилению проявлений чиновничьего вмешательства в сферу частных интересов и т.д. Серьезные изъяны имеет и социальный аспект регулирования современных земельных отношений. Поэтому его замена другим, адекватным современным земельным отношениям законом является делом ближайшей перспективы. В этой связи в рамках будущих изменений небезынтересно попытаться обозначить предварительные концептуальные контуры вовлечения сельхозземель в орбиту рыночного оборота с учетом особенностей нашей страны*(15). Введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения нами рассматривается как наиболее целесообразный вариант решения проблемы. Другим альтернативным или даже параллельным вариантом, возможно, будет возврат к институту постоянного землепользования с учетом опыта его функционирования. Эти институты по своему правовому режиму были весьма близки, если не сказать сходны. В поисках ответа на вопрос, какая частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения возможна в нашей стране, мы разделяем общие подходы, сформулированные, в частности, профессором Г.Е. Быстровым: "Необходим комплекс защитных экономических и правовых мер в России, других странах СНГ, позволяющих нейтрализовать ряд факторов, которые вызвали аграрный кризис, связанный с тяжестью перехода от административно-командной системы к рыночной экономике и ошибками, допущенными в ходе проводимых реформ". При этом, по его мнению, "должны быть сохранены основные направления земельной и аграрной реформы, направленные на стабилизацию отношений земельной собственности и легализацию частной собственности на землю"*(16).

Правовой аспект стратегии введения частной собственности должен состоять в построении эффективной и социально справедливой системы прав на сельскохозяйственные земли, основанной на принципах свободного хозяйствования и регулируемого рыночного оборота. Экономический аспект заключается в увеличении до оптимального уровня объемов сельхозпроизводства, снижении себестоимости и достижении конкурентоспособности произведенной продукции; политический аспект - это достижение и гарантирование продовольственной независимости страны; экологический аспект - обеспечение охраны и рационального использования сельскохозяйственного земельного фонда. Для нашей республики исключительно важен и демографический аспект рассматриваемой стратегии - предупреждение исчезновения сел и аулов, возрождение и развитие системы социально-культурной и образовательной инфраструктуры села, стимулирование роста деторождаемости и обратной миграции в сельскую местность. Правовому опосредованию должны подвергнуться и другие не менее значимые аспекты.

Законодательное регулирование, в случае легализации права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, должно охватить или учесть все перечисленные и более конкретные аспекты ее введения. При этом законодатель неизбежно столкнется с целым рядом разноплановых, но так или иначе связанных с развитием земельных отношений проблем. К ним относятся: социальная поддержка малообеспеченных слоев населения и, в особенности, жителей зон экологического бедствия; сведение к минимуму оттока населения из Республики и миграции сельчан в города; увеличение инвестиций в агросектор, адаптация сельского населения к условиям рыночных отношений; сохранение и укрепление межнационального, гражданского согласия в стране.

Поэтому при определении законодателем концептуальных основ и конкретных нормативных параметров частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения и механизма ее введения следует принять во внимание все без исключения существенные факторы и проблемы, способные влиять на социальные и экономические процессы в агросекторе. Только так возможна выработка наиболее оптимальных способов и условий перехода аграрных земельных отношений из одного состояния в качественно иное состояние.

Принципиально важными, на наш взгляд, применительно не только к нашей республике, но и к большинству стран СНГ продолжают оставаться: совершенствование критериев определения круга субъектов права частной собственности на сельскохозяйственные земли, квалификационных и иных требований к ним; определение условий введения, предоставления и реализации права частной собственности; определение объема правомочий субъектов данного института на сельскохозяйственные земли.

При введении частной собственности необходимо создать равные условия всем, кто намерен и действительно сможет стать эффективным собственником-земледельцем. Речь прежде всего идет о предоставлении возможности получения каждым заинтересованным (имеющим основания и права) лицом своей земельной доли в государственной (следовательно, общественной) собственности. При этом следует иметь в виду, что на этапе реорганизации и приватизации сельхозпредприятий уже произошла социальная дифференциация сельских жителей. Лишь их незначительная часть извлекла выгоды из приватизации, участие большинства в ней было формальным и символическим.

Проблема социальной справедливости в сфере земельных отношений настолько важна, что она рассматривается основой современных рыночных земельных преобразований. Государство должно по возможности исправить допущенную несправедливость. Этого можно добиться посредством разработки и реализации гибкой системы условий предоставления земельных участков.

Между тем законопроект, предусматривавший распространение права частной собственности на сельскохозяйственные земли, недостаточно учитывал социальную направленность земельных преобразований, ошибки и недостатки прошлых этапов земельной реформы. На основе критического подхода к его положениям и последующим двум проектам закона "О земле" нами была предложена следующая схема введения и функционирования права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения.

Право постоянного землепользования негосударственных сельскохозяйственных товаропроизводителей (крестьянских, фермерских хозяйств и сельхозкооперативов, с согласия всех членов последних) безвозмездно переоформить на право частной собственности, но лишь в пределах норм предоставления земель в собственность, определяемых на областном или районном уровнях, исходя из возможностей земельного фонда административной территории, качества земли, а также направленности и необходимых функциональных параметров конкретного вида сельскохозяйственного производства.

Предусмотреть безвозмездную передачу в частную собственность земельных участков той категории граждан, которые стали обладателями условных земельных долей и в силу этого, в частности, имели право на получение земельного участка для организации сельскохозяйственного производства. При определении размера бесплатного земельного участка полностью учитывать земельную долю и других членов семьи лица, организующего свое крестьянское (фермерское) хозяйство. Одновременно освободить их от платы за оформление прав на земельный участок. Кроме того, предусмотреть удовлетворение их права на землю за счет земель реорганизованного хозяйства, в котором они работали. Лишь при отсутствии нераспределенных и пригодных для этой цели земель удовлетворение ходатайства осуществить за счет специального земельного фонда или иных земель. Указанная категория граждан - бывшие работники общественного сельскохозяйственного производства или сельской инфраструктуры, внесшие в том или ином объеме свой вклад в преумножение аграрного потенциала страны. Именно это указывает на обоснованность безвозмездного предоставления им земельных участков*(17).

Остальным категориям граждан, включая городских жителей, земля для целей сельскохозяйственного производства в пределах установленных норм должна предоставляться из специального земельного фонда только на возмездной основе, но по твердым нормативным ценам (базовым ставкам), определяемым государством исходя из качественно-функциональных характеристик земли. Нормативная цена земли должна быть значительно ниже ее предполагаемой свободной рыночной стоимости. При этом следует предусмотреть льготные тарифы оформления права собственности, возможность рассрочки оплаты стоимости земельного участка на длительный срок или же ее погашения, при условии эффективной организации собственником своего производства.

Земельные участки сверх установленного нормативного размера предоставления должны подлежать продаже по повышенным, приближенным к рыночным, нормативным ценам. Освоенные и особо ценные, продуктивные земельные участки, отличающиеся водообеспеченностью, местоположением, развитостью инфраструктуры и т.д., целесообразно отчуждать только по свободной рыночной цене через аукционные продажи (торги).

Право частной собственности обязательно предполагает рыночный оборот земельных ресурсов. Но на этапе реформирования аграрной сферы в целях социально-психологической адаптации собственников к своему новому статусу, стимулирования активного вовлечения в производство земель вполне допустимо введение ряда ограничений. Например, запрет гражданского оборота земли в течение пяти лет со дня приобретения права собственности, за исключением случаев получения ипотечного кредита под ее залог с целью обеспечения сельскохозяйственного производства.

Ограничения необходимы, в частности, для предупреждения: а) случаев возможного принуждения собственника к заведомо невыгодному отчуждению своего земельного участка в силу различных причин; б) чрезмерного аккумулирования земель в руках одного человека или группы лиц - экономически нецелесообразной концентрации земель и возникновения монополистов на территории района, области.

В достижении этой цели определенное регулятивное значение имеет также установление предельного размера земельной площади или количества земельных участков на одного субъекта земельных прав. Этот вопрос лишь отчасти урегулирован в действующем законодательстве.

Подобные ограничения способны: благоприятствовать внедрению и развитию разнообразных способов и направлений сельхозпроизводства; создать атмосферу равноправной конкуренции собственников-товаропроизводителей; предупредить приобретение земельных участков без намерений работать на них.

Вместе с тем в виде косвенных проявлений предлагаемых ограничений могут наблюдаться злоупотребления чиновников: сокрытие количества и размеров земельных участков; оформление земельных участков на подставных лиц; совершение различных видов подпольных сделок с землей и т.д.

Разумеется, эти возможные негативные последствия можно предупредить разработкой соответствующих составов правонарушений и системой юридических санкций.

Попутно отметим, что действующее земельное законодательство Казахстана не содержит примерного перечня основных, наиболее распространенных, традиционных видов земельных правонарушений, не говоря уж о новых, порожденных вовлечением земель в гражданский оборот. Введение в земельный закон подобного перечня имело бы позитивное значение в плане повышения эколого-правовой, земельно-правовой образованности населения, усиления чувства ответственности субъектов земельных правоотношений.

С вводом права частной собственности и действующим правом негосударственного землеиспользования тесно взаимосвязана довольно острая для сельскохозяйственных товаропроизводителей проблема обязательных отчислений в бюджет и различные фонды. Практика показывает, что необходима существенная корректировка налогов и налоговой политики применительно к агросектору. При уточнении системы налоговых стимулов и льгот, определении конкретных размеров обязательных платежей следует исходить из того, что, как правило, удельный вес стоимости сельскохозяйственных земель в общей стоимости земельного фонда той или иной страны бывает незначительным. Иначе говоря, в силу специфики агросектора, его дотационного характера при определении основных потоков бюджетных поступлений целесообразно делать ставку на земли других категорий (прежде всего на земли населенных пунктов, промышленности, транспорта и недр).

Применительно к аграрному сектору налог должен служить средством стимулирования эффективной хозяйственной деятельности собственника и землепользователя. Слишком низкий налог или вовсе его отсутствие может привести к утрате интереса к рачительному хозяйственному обороту земель. Чрезмерно обременительный размер налога и других платежей - путь к ослаблению сословия негосударственных землепользователей и собственников, массовому отказу от прав землепользования и собственности, появлению бесхозных земель, невыполнению на участках природоохранных и землеохранных требований. Размеры налогов должны быть сопоставимыми с доходными возможностями земельного участка. Чем качественнее и ценнее земля, тем выше налог. Собственники наиболее плодородных участков не должны иметь незаслуженные преимущества перед собственниками земель худшего качества. Гибкая система налогов способна уравнять их возможности. Одновременно следует внедрить в практику принцип: чем эффективнее используется земля, больше производится продукции, тем меньше налогов.

Между тем действующее земельное законодательство не увязывает размеры земельного налога с результатами хозяйственной деятельности, степенью осуществления природоохранных мероприятий.

Закон РК "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 31 марта 1998 года содержит ряд норм, предусматривающих налоговые и иные льготы. Их социально-регулятивный эффект следует реализовать прежде всего за счет значительного снижения непосильных для крестьян платежей в бюджет и различные фонды. Ведь совершенно неразумно и нерационально изымать средства из агросектора, заведомо зная, что необходимо их возвращать в порядке дотации. Создавая благоприятный налоговый режим хозяйствования и тем самым укрепляя крестьянина-собственника, возможно усилить и требования к природоохранному аспекту использования земель, имея в виду эффективную превенцию земельных правонарушений. Одновременно удалось бы оптимизировать структуры управления, направить сэкономленные средства непосредственно на нужды производства.

Эти и другие меры способствовали бы постепенному сокращению уровня дотационности отрасли.

Следует обратить внимание еще на один вопрос, связанный с правовым режимом сельскохозяйственных земель, относящихся к различным категориям земельного фонда. Это - земли собственно категории сельскохозяйственного назначения, включая специальный земельный фонд, земли для ведения подсобного сельского хозяйства, огородничества, дачного строительства, а также земли сельскохозяйственного использования населенных пунктов, промышленности, транспорта, водного и лесного фондов. Необходимо максимально унифицировать их правовой режим в качестве объектов частной собственности и сельскохозяйственного производства, абстрагируясь до возможных пределов от их категориальной принадлежности. Основой унификации следует рассматривать непосредственное функциональное приложение земель - сельское хозяйство. Охват указанных земель с обязательным учетом их неизбежных различий в правовых режимах позволил бы обозначить единым понятием "сельскохозяйственные земли" все земли сельскохозяйственного использования и назначения.

Такая мера, трансформируя принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения в более широкий - принцип приоритета сельскохозяйственных земель, станет нормативной предпосылкой преимущественного вовлечения в сельскохозяйственное производство всех земель, пригодных для указанной цели. Тем самым удастся предупредить их разбазаривание, необоснованное изменение сельскохозяйственной направленности землепользования.

Ограничения принципа приоритета сельскохозяйственных земель могут быть установлены лишь для экономически прибыльных и экологически актуальных видов землепользования: воспроизводство и расширение площадей лесов; промышленное освоение обнаруженных и разведанных месторождений полезных ископаемых; предупреждение обмеления и загрязнения водных объектов; защита редких и ценных видов флоры, фауны. За исключением изъятий указанного порядка следует строго выдерживать безусловный приоритет сельскохозяйственного использования земель. Его правовое обеспечение может осуществляться посредством системы охранительных норм - ограничение оснований и усложнение процедуры изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель; многократность размера компенсации ущерба, возникшего из-за необоснованного исключения земли из сельскохозяйственного оборота; конфискация земельного участка. Исключительно важна также роль норм позитивного стимулирования.

Нормативная реализация предлагаемых новшеств потребует внесения существенных изменений и дополнений в соответствующие нормативные акты.

Введение права частной собственности на сельскохозяйственные земли наряду с изменениями и преобразованиями экономического порядка повлечет достаточно ощутимые социально-демографические последствия. Неизбежным явится дальнейшее расслоение сельского населения. Сами собственники подвергнутся дифференциации по количеству принадлежащей им земли, объемам производства и прибыли. Произойдет урбанизация части сельского населения, главным образом за счет тех, кто не сможет приспособиться к новым условиям функционирования аграрного сектора. Сформируется сословие земельных собственников-фермеров и крестьян и одновременно сословие наемных агроработников. И каждое из них будет иметь свои корпоративные интересы. Их состыковка, обеспечение согласованности - важнейшая проблема, которую стихия рынка сама по себе не в состоянии решить. Поэтому необходимо всесторонне продуманное государственно-правовое регулирование. Иначе в условиях отсутствия устоявшихся традиций и культуры частной собственности возможно противостояние между этими сословиями, способное серьезно дестабилизировать ситуацию в аграрной сфере, значительно снизить эффект намеченных преобразований.

Предполагаемый отток людей из села в город еще более усугубит там проблему занятости населения, увеличит нагрузку на систему социальной инфраструктуры, вызовет обострение криминогенной ситуации. Не исключаются и другие негативные последствия.

Правительство и местные исполнительные структуры должны быть готовы ко всем подобного рода возможным, а в ряде случаев и неизбежным последствиям преобразования земельного строя. Следовательно, потребуется своевременное и адекватное реагирование на процессы и изменения, обусловленные введением частной собственности на сельскохозяйственные земли.

Наряду с экономическими, социальными, психологическими и правовыми аспектами поэтапной трансформации аграрных земельных отношений есть еще один сугубо организационно-технический, но крайне важный аспект - подготовка сельскохозяйственного земельного фонда к передаче и продаже в частную собственность. В его рамках предстоит огромная работа по объективной инвентаризации земель, оценке качества и бонитета почв, то есть формирование достоверного банка данных о количественно-качественных характеристиках сельскохозяйственных земельных площадей*(18).

Аграрные преобразования, разумеется, не сводятся только к введению и реализации частной собственности. Поэтому очень важно законодательно предусмотреть и урегулировать весь их спектр. Правовой блок должен представлять систему нормативных актов, обеспечивающих комплексный подход к взаимосвязанным процессам и явлениям, порожденным введением и функционированием права частной собственности на землю. В будущем Земельном кодексе РК, о необходимости принятия которого уже немало сказано*(19), следует учесть современные концептуальные подходы к правовому опосредованию аграрных земельных отношений. Без этого весьма сложно будет достичь эффективности организационно-правовых мер, направленных на радикальное изменение аграрно-земельного строя с учетом социальных измерений и требований рынка.

А.Х. Хаджиев,

доцент Казахского Национального университета им. Аль-Фараби,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Подольский Л.И. Землеустройство: общественно-экономическая теория. Алматы, 2000. С. 186.

*(2) См.: Государственный доклад "Экологическое состояние окружающей среды РК в 1997 году". С.23.

*(3) См.: Каримова З., Реутов А. О развитии крестьянских (фермерских) хозяйств за 1990-2000 гг. // Экономика и статистика. 2001. N 2. С.52.

*(4) См.: Панорама. 1999. N 7. 19 февр.

*(5) См.: Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу закона) "О земле" от 22 декабря 1995 года // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1995. N 24. Ст.159.

*(6) См. также: Положение о порядке предоставления права частной собственности на земельные участки и права землепользования. Утверждено Постановлением Правительства от 20 июня 1996 года N 760// Собрание актов Президента и Правительства РК. 1996. N 29. Ст.251.

*(7) Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М.: ИГП АН, 2000. С.42.

*(8) См., например, доводы сторонников отрицательного подхода к праву частной собственности: Зарубежные ученые о проблемах земельных отношений в России // Государство и право. 1997. N 3. С.116-119.

*(9) Аналогичное мнение высказано многими известными правоэкологами. См., например: Боголюбов С.А. Экологическое право. М.: Норма, 2000. С.250-252.

*(10) См.: Казахстанская правда. 1998. 21 мая; Панорама. 1998. 2 окт.

*(11) См.: Казахстанская правда. 1999. 29 янв.

*(12) См. подробнее: Хаджиев А.Х. Проект закона "О земле": неправовые подходы к реалиям современных земельных отношений // Право и государство. Алматы, 2000. N 1-2. С.67-70.

*(13) Сыродоев Н.А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях экономической реформы: Дисс. : докт. юрид. наук в форме научного доклада. М., 1990. С.10.

*(14) См.: Совершенствование правовых основ земельной реформы. С.86.

*(15) См. подробнее: Бектурганов А.Е., Хаджиев А.Х. Закон Республики Казахстан "О земле" и некоторые вопросы реализации прав граждан на землю // Международные стандарты в области прав человека и проблемы развития национального законодательства: Материалы конференции. Алматы: Казак университетi, 2001. С.353-362.

*(16) Быстров Г.Е. Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в зарубежных странах. Теория, практика, итоги, перспективы. Минск: БГЭУ, 2001. С.4.

*(17) Численность работников, занятых в сельском хозяйстве, за 1990-2000 гг. сократилась более чем в шесть раз. Главным образом за счет тех, кто не реализовал свое право на земельную долю. См.: Сельское, лесное, рыбное хозяйство Казахстана: Статистический сборник. Алматы, 2001. С.11.

*(18) См.: Хаджиев А. Х. Организационно-правовые проблемы формирования земельного рынка в Республике Казахстан // Право и государство. 1998. N 2. С.24-28.

*(19) См.: Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б. и др. Необходим кодифицированный земельный закон // Юридическая газета. 2000. 3 мая.