Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.) (В.Г. Бессарабов, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.)

Пореформенная российская прокуратура*(1)
(1864-1917 гг.)

В середине ХIХ века правительство России осознало, что существующая судебная система себя изжила и становится тормозом общественного развития. В конце 40-х годов начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако только после крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась.

К началу 1861 года на рассмотрение Государственного совета было представлено 14 законопроектов, предлагавших различные изменения в структуре судебной системы и судопроизводства.

В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального права Российской империи. Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам.

В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей (насколько вообще его можно было применять в России того времени): судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В законе отмечалось, что в судебном процессе "власть обвинительная отделяется от судебной". Провозглашалось равенство всех перед законом*(2).

Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения, по сути, нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).

В "Русской истории" М.Н. Покровского по поводу положения защиты в дореформенном суде можно прочесть, что "в то время "ходатай по делам" (для судей) был чем-то вроде мошенника, которого судебное начальство во всякую минуту может не только выгнать из канцелярии суда (дальше его не пускали), но и выслать совсем из города или посадить в тюрьму. За такую профессию люди с чувством собственного достоинства и брались неохотно, так что среди тогдашней "адвокатуры" не редкостью были "лишенные права жительства в столице" и вообще "прикосновенные к суду" не только в качестве адвокатов. Когда московский генерал-губернатор князь Д.В. Голицын заикнулся раз перед императором Николаем о желательности легальной адвокатуры в России, он встретил суровую царскую отповедь: "Ты, я вижу, долго жил во Франции и, кажется, еще во время революции, а потому неудивительно, что ты усвоил себе тамошние порядки. А кто (тут Николай повысил голос), кто погубил Францию, как не адвокаты, вспомни хорошенько! Кто были Мирабо, Марат, Робеспьер и другие? Нет, князь, пока я буду царствовать, - России не нужны адвокаты, без них проживем"*(3).

В 1862 году, еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры: ":наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи". Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление "верховного" надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Касаясь этого вопроса, приват-доцент Московского университета С.И. Викторский писал:

"1) Организована у нас прокуратура по началу единства и нераздельности прокурорской деятельности, откуда - равноправность чинов прокуратуры и право замены одного ее члена другим.

2) Вторым началом, положенным в организацию прокуратуры, является - начало иерархического устройства, т.е. руководительство со стороны чинов прокуратуры высшего ранга чинами ее низшего ранга.

3) Независимость каждого чина прокуратуры является третьим началом, причем она понимается в смысле лишь возможности оставаться ему последовательным в дальнейшей деятельности, раз он, руководимый своим убеждением, высказался по делу в определенном направлении, а не в смысле предоставления ему права отказаться от исполнения поручения высшего чина по обследованию преступления"*(4).

Утверждая акты реформы, Александр II писал в Указе Правительствующему сенату 20 ноября 1864 года: "Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему возродить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого от высшего до низшего"*(5).

Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В "Учреждениях судебных установлений" прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный "О лицах прокурорского надзора". Статья 124 устанавливала: "Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора". Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената.

Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством следствий. А вот дознанием они фактически руководили. "По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей", - гласил закон. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. При этом прокурор обязан был рассмотреть такие вопросы: подлежит ли дело ведению прокурорской власти, следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать "указанный в законе ход всякому следствию" в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта.

Имея в виду российский Устав уголовного судопроизводства, П.И. Люблинский в 1864 г. отмечал: "Этот Устав нельзя рассматривать только как свод предписаний судебным властям о формах производства, но как закон, обращенный к подданным, о правах, которые им предоставлены в ограждение произвола государственно-судебных органов"*(6).

В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным: 1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; 2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; 3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; 4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; 5) по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек); 6) по делам брачным и о законности рождения. Интересно, что по брачным делам роль ответной стороны, в случае ее отсутствия, выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.

Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении по делу. Оно должно было излагаться устно после прений сторон. По делам брачным и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.

Судебные уставы 1864 года значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Но достоинством новых уставов было то, что они обязали прокурора участвовать в процессе хотя бы по некоторым делам. Фактически роль прокурора в гражданском суде ограничивалась заключениями. По свидетельству сенатора В.Я. Фукса, "за все время существования нашего кассационного суда (в течение 50 лет. - В.Б.) случаи использования прокуратурой права протеста в отведенной ей области не встречаются"*(7).

Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. По статье 254 "Учреждения судебных установлений", "общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министра юстиции как Генерал-прокурора". В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора "по праву наблюдателей за охранением законов" в случае обнаружения нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности, сообщать об этом "председателям судебных мест", доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те - министру юстиции*(8).

В отношении же "лиц прокуратуры" - как утверждал В. Случевский - "надзор Министерства юстиции представляется надзором единственным, не конкурирующим ни с каким другим надзором, не исключая и того, который исходит из Сената. Закон прямо говорит, что "ни судебные места, ни председательствующие в них не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора, но о неправильных или противозаконных поступках сообщают высшим чинам сего надзора, по принадлежности, или доводят до сведения министра юстиции"*(9).

Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило "обличение обвиняемых перед судом", то есть поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. В одной из статей сборника судебных уставов указывалось: "Прокуроры суть органы правительства для охранения силы закона, и на этом основании сущность их обязанностей заключается: в предложениях суду предварительных заключений по делам, подчиненным особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства: в наблюдении единообразного и точного применения закона: Прокуроры должны быть ходатаями, защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственного имущества, до Государева имущества, а также лиц, которые не способны защищать себя, и поэтому нуждаются в опеке государственной власти"*(10).

Прокуроры разных степеней, прекрасно понимая рассматриваемую направленность надзорной деятельности, касающуюся именно защиты прав граждан, всегда исходили из того, что защита гражданских прав - это реализация требований закона, и уделяли ей большое внимание. Об этом, в частности, говорил и выдающийся российский юрист, ученый, судебный и прокурорский деятель А.Ф. Кони, подчеркивая важность именно такой направленности прокурорского надзора. Вместе с тем он высказал очень важный для нынешних работников прокуратуры постулат: при всем гуманизме прокуратура как специфическая государственная надзорная структура не может быть милосердна в ущерб "правовой и фактической доказанности"*(11).

Говоря о прокуратуре того периода, отмечая стремление прокуроров служить прежде всего интересам государства, И.Я. Фойницкий отмечал: "Прокуратура есть орган закона, а не орган правительства". "Прокурор - блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов", - писал Н.В. Муравьев*(12).

Как глубоко и широко мыслящий ученый, Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурорского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: "Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения"*(13).

Органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров.

Как писал в 1863 году Николай Буцковский, "сила учреждений прокурорского надзора заключается в его единстве, а единство его должно состоять в том, чтобы все органы этого надзора действовали согласно между собою и нераздельно. Из этого начала можно вынести заключение, что низшие органы надзора должны действовать по указанию и руководству высших, так, чтобы все учреждение представлялось как нечто цельное и единое. Но не следует заключать, чтобы эти низшие органы обязаны были самим повиновением воле своего начальства, повиновением не только в отношении принятия тех или других мер по возбуждению уголовных исков или же их преследованию, но даже и в отношении предъявления заключений своих, к оправданию или обвинению подсудимых, то есть в отношении к таким их обязанностям, исполнение которых должно быть представлено вполне их личному убеждению. Только с сохранением за представителями прокурорского надзора свободы действия по совести и убеждению, можно ожидать, что учреждение это будет сильным и удовлетворять своему двойному призванию быть и обвинителем, и блюстителем закона"*(14).

Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу ХХ века. Поэтому в 60-90-е годы ХIХ века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.

В апреле 1866 года новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также в Петербургской и Московской судебных палатах. Составители Судебных уставов исходили из невозможности распространить действие новых законов сразу на всей территории империи. Той же комиссии, которая занималась подготовкой Уставов, но под новым наименованием ("Комиссия, высочайше учрежденная для окончания работ по преобразованию судебной части"), было поручено введение их в действие. Одним из итогов ее работы стало новое Положение о губернской прокуратуре. Оно было представлено министром юстиции в Государственный совет 27 ноября 1865 года, а 7 марта 1866 года мнение Государственного совета, утвержденное императором, получило силу закона*(15).

Это Положение действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.

В отличие от новой прокуратуры губернская вначале не принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами.

Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации, что впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената от 20 января 1872 года и 7 марта 1874 года.

По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских судах до 1864 г., реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед. Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент - избираемые мировые судьи и присяжные заседатели. Наконец-то была организована адвокатура, которую всерьез побаивались предшественники Александра II.

Говоря в 1912 году о деятельности "новых" органов защиты (адвокатуры) и как бы подытоживая результаты их деятельности за прошедшие годы, С.И. Викторский писал: "Органы защиты так же необходимы, как и органы обвинения, без них немыслимо представить себе отправление правосудия, ибо лучший путь к открытию уголовно-судебной истины - это путь борьбы перед судом представителей обвинительных и защитительных доводов. А так как органы публичного обвинения имеют хорошую организацию и представляются лицами со специальным образованием и опытом, то и официальная защита требует столь же хорошей организации, чтобы стороны действительно были равны перед судом: Если в целях правосудия нельзя оставить адвокатуру в виде простого собрания лиц, посвятивших себя защите подсудимых, как ремеслу, без всякой организации и судебного контроля, то, с другой стороны, невозможно адвокатов превращать и в должностных лиц, ибо с подчинением их правительству несоединима самостоятельность и та энергия, независимость, с которой адвокат-защитник должен отстаивать интересы своего клиента-подсудимого, поскольку они не расходятся с интересами правосудия, а не правительства"*(16).

Во второй половине ХIХ-начале ХХ века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

"Новая прокуратура", хотя и продолжала оставаться органом исполнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии*(17).

Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляли прерогативу генерал-прокурора Российской империи.

К установленному порядку формирования органов прокуратуры того периода следует добавить и такое весьма существенное обстоятельство, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что "нет ничего более дорогого в государстве, как дешевый суд, что мы не за вознаграждение работаем, но на него живем". Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя и в то время имели распространение факты негативного характера. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.

Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. В основном представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. Уже в силу одного этого обстоятельства они являлись ревностными защитниками царского престола.

Нельзя не учитывать и того, что учебные заведения в то время готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущие прокуроры обучались в Училище правоведения (Петербург). Являясь самым престижным учебным заведением России, оно было учреждено на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I.

Тщательный подбор преподавательского состава, обеспечение студентов правовой литературой и нормативными актами, строгая дисциплина и высокие требования к студентам - все это давало возможность получать весьма фундаментальную подготовку, позволявшую прокурору успешно осуществлять возложенные на него полномочия по надзору за исполнением законов*(18).

С момента своей реорганизации после 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии со ст.1034 Устава уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат, которым все должностные и частные лица должны были немедленно сообщать все сведения о них. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища (ст.1037 Устава). Эти лица при производстве следствия обладали теми же правами, которые были предоставлены судебному следователю и прокурору окружного суда в общем порядке судопроизводства. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу, или полиции (ст.1036 Устава). Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений.

Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ.

19 мая 1871 года царем был утвержден законопроект под названием "Правила о порядке действия чина корпуса жандармов по исследованию преступлений"*(19). В результате издания закона жандармские офицеры становились не бесправными "депутатами" судебного следствия, а следователями de facto. В руководстве для чинов Корпуса жандармов указывалось, что жандармское дознание по государственным преступлениям "есть не что иное, как предварительное следствие, но только произведенное офицерами корпуса жандармов, под наблюдением прокурорского надзора"*(20).

Прокуратура сохраняла свои права в области надзора за расследованием государственных преступлений, а жандармерия получила доступ к предварительному расследованию, да еще на льготных условиях. Хотя жандармское дознание заменяло, как правило, следствие, оно при этом отличалось от последнего отсутствием у обвиняемого прав, предоставленных ему судебными уставами. К политическому дознанию люди почти всегда привлекались в качестве свидетелей, а не обвиняемых. В отличие от обвиняемых они не имели права присутствовать при допросе других свидетелей, им не предъявлялось обвинение, и, следовательно, они не могли ознакомиться с материалами обвинения, не имели возможности обжаловать действия дознавателей. А.Ф. Кони в "Политической записке 1878 г." указывал, что прокурор в стадии жандармского дознания "стал нередко утрачивать свое первоначальное значение блюстителя закона и беспристрастного наблюдателя за правильностью действий лица, производящего дознание"*(21).

Тем не менее, по мнению С.М. Казанцева, "нельзя не отметить и положительного влияния прокурорского надзора за расследованием политических дел. Несмотря на некоторые нарушения или вольное толкование закона самими прокурорами, факт их присутствия при дознании и следствии объективно носил прогрессивный характер в целом, безусловно, являлся сдерживающим фактором против произвола жандармских и полицейских органов"*(22).

Усиление реакции в 70-80-х годах привело к некоторым изменениям не только в деятельности прокуратуры, но и в ее статусе. Как был вынужден признать Ф. Гредингер, прямым следствием революционного движения "было сосредоточение всей энергии и всего внимания правительства на борьбе с крамолою, а в связи с этим - необходимое усиление власти и влияние административных органов, в ущерб интересам законности. Понятно, что при подобных условиях прокурорский надзор не всегда имел возможность успешно осуществлять принадлежащие ему по закону права и вынужден был подчас пассивно относиться к таким действиям административных властей, которые не были основаны на законе"*(23).

Для усиления надзора за судами по Закону от 11 мая 1872 года высшие чины прокуратуры вплоть до товарищей прокурора судебной палаты получили право ревизовать окружные и мировые суды*(24). Таким образом, они по существу превращались в ревизионные органы Министерства юстиции. Первоначально это право было предоставлено только членам судебных палат, а также министру юстиции и его товарищам.

Прокурорский надзор за деятельностью адвокатуры постепенно усиливался. Так, Законом от 25 мая 1874 года прокурорам судебных палат и окружных судов было предоставлено право возбуждать дисциплинарное производство о частных поверенных за их неправильные и предосудительные действия*(25).

Положение "судебной" прокуратуры в этот период тоже модифицируется. Прокуратура участвует в работе некоторых административных органов. Так, по Закону от 7 марта 1866 года представитель прокуратуры вводится в состав губернского присутствия по крестьянским делам. Тем же законом возлагается на прокурора не только наблюдение за тюрьмами, но и практически непосредственное участие в управлении ими: прокурорам судебных палат присваивается звание вице-президентов всех губернских комитетов Общества попечительного о тюрьмах, входящих в округ судебной палаты, нижестоящим прокурорам - директоров этих комитетов и их отделений*(26). Впоследствии прокуроры вошли в состав чуть ли не всех губернских присутствий, которые представляли собой административные коллегиальные учреждения и состояли из губернских начальников различных ведомств. Они решали наиболее важные и спорные вопросы исполнительно-распорядительного характера по соответствующим отраслям управления. Прокурор участвовал в работе губернских присутствий по городским делам, воинским делам, фабричным делам, по земским делам и др., а также принимал участие в губернском правлении при освидетельствовании сумасшедших. А всего насчитывалось около тридцати таких присутствий, комитетов и комиссий. Кроме того, законами от 12 июня 1884 года и 28 апреля 1887 года прокуратура была привлечена к участию в составлении списков присяжных заседателей*(27).

Усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 году было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.

Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от других государственных органов, выступил министр юстиции Н.В. Муравьев. В начале 1894 года в докладе Александру III он заявил, что "суд должен быть прежде всего верным и верноподданным проводником и исполнителем самодержавной воли монарха".

В мае 1885 года закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства, в 1887 г. он получает право устранять гласность судебного разбирательства, в 1889 г. министру юстиции были подчинены городские судьи.

Со времени своего образования в 1722 г. прокуратура осуществляла "надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей". До Екатерины II не было никаких попыток ввести в тюрьмах работы, а тюремные сидельцы умирали без исповеди и причастия, несмотря на ходатайства правительственных органов перед духовенством и направление Сенатом многочисленных посланий Священному Синоду. В царствование Екатерины II тюремное дело России, однако, начинает проникаться новыми взглядами. Она не только ставила задачу отделять подследственное задержание от заключения под стражу, но задачей последнего считать исправление или воспитание наказываемого с целью воспрепятствовать ему снова сделаться вредным членом общества. Император Александр I, "желая исправить доставшуюся ему от предшественников эту важную часть государственного управления, начал с того, что издал указ о постройке в Малороссии острогов трех разрядов, с тем, чтобы в них различно содержали арестантов; потом повелел губернским прокурорам следить за скорейшим разрешением арестантских дел и ревизовать смирительные и работные дома (в 1802 г.); то же самое вменено было в обязанность губернаторам в 1803 г."*(28). Под влиянием проживающих в Петербурге английских филантропов братьев Виннигов российское правительство и ученые обратили внимание на улучшение материального и духовного состояния тюрем, на тюремные работы, на религиозное воспитание и школьное обучение арестантов, улучшение условий их содержания*(29). Так, по мнению профессора С.В. Познышева, в деле исправления арестанта большую роль могло играть религиозное просвещение. Он полагал, что в тюрьмах должны состоять на службе священники того вероисповедания, к которому принадлежит большинство арестантов, а священники других вероисповеданий должны время от времени приглашаться. В то же время он предупреждал, что в этом вопросе необходимо избегать крайностей: очень частые богослужения, проповеди и настойчивое предложение духовно-нравственных книг и т.п. могут легко развить в одних - ханжество, в других - лицемерие или равнодушие и даже нерасположение к религии, то есть дать обратные желаемым результаты. Но не доводимое до крайностей религиозное просвещение может быть могучим средством исправления*(30).

В дальнейшем в Уставе о содержании под стражею, в главе 4 "Устав Общества Попечительного о тюрьмах" было определено, что "Общество Попечительное о тюрьмах, состоя под Высочайшим Его Императорского Величества покровительством, имеет предметом занятий своих улучшение как нравственного и физического состояния арестантов, так и мест заключения, и в сих видах получает в свое распоряжение отпускаемые на содержание заключенных и тюрем деньги" (ст.64).

В статье 67 Устава были определены главные предметы попечительства и занятий Общества, которые заключались в следующем: 1) внутреннее устройство мест заключения со всеми необходимыми для здоровья арестанта удобствами и подразделением их по полу, званию, возрасту и роду преступлений; 2) постоянное наблюдение за правильным размещением арестантов; 3) обеспечение их пищей; 4) наблюдение за содержанием всех мест заключения в исправном состоянии; 5) попечение о тюремных больницах и медицинском обслуживании арестантов; 6)попечение об одежде, белье, обуви арестантов и других потребностях во время их содержания; 7) исправление их нравственности; 8)сооружение церквей в тех тюрьмах, где оных не имеется, и содержание всех тюремных церквей в должном благолепии; 9) попечение о скорейшем разрешении участи заключенных; 10) попечение о пересылаемых арестантах; 11) выкуп заключаемых за долги разного звания людей.

Общество попечительное о тюрьмах состояло при Министерстве юстиции (ст.68), а министр юстиции, генерал-прокурор, согласно ст.70 Устава, являлся Президентом этого Общества. Прокурорам судебных палат присваивались звания вице-президентов всех губернских комитетов того округа, в котором они находятся.

В своем труде "Русское уголовное судопроизводство", вышедшем в 1880 г. в Киеве, доктор уголовного права Д.Г. Тальберг писал, что соблюдение правил о задержании под стражей закон возлагает на прокуроров, которые "обязаны при отсутствии постановления уполномоченных на то мест и лиц "немедленно освободить неправильно лишенного свободы", а при содержании "не в надлежащем месте заключения" "принять меры к восстановлению порядка". Чины прокурорского надзора не могут входить в обсуждение по существу того или другого постановления, они обязаны лишь удостовериться в том, есть ли требуемое законом постановление о задержании под стражею и уполномочено ли вообще на это законом то лицо или место, по распоряжению которого находящийся под стражею задержан; при отрицательном ответе на эти вопросы неправильно заключенный под стражею, по выражению закона, должен быть "немедленно" освобожден, и притом, вопреки мнению Сената и Министерства юстиции, без всякого предварительного на этот счет соглашения судей или лиц прокурорского надзора с той властью, по распоряжению которой известные лица задержаны". И далее: "Всякая переписка в настоящем случае требует времени; там же, где дело идет об освобождении неправильно заключенного под стражу, где человек лишен свободы и терпит одно из величайших стеснений личности, очевидно, не может быть допущено ни малейшей проволочки, и закон, гарантирующий личную неприкосновенность граждан, должен быть немедленно восстановлен теми лицами, которые призваны стоять на страже закона"*(31).

Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав "судебной прокуратуры" в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной, успеха не имели, поскольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в деятельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмысленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятельность администрации нередко выходила и не могла не выходить за рамки законов даже Российской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависимости от губернской администрации. "Новая прокуратура" оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно подчиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

Но правительство не стремилось возвращаться и к "чисто судебной прокуратуре", созданной уставами 1864 г., поскольку в условиях пореформенной России губернские административные присутствия уже нуждались в помощи квалифицированного юриста, стоящего к тому же на правительственных позициях. Такая форма взаимодействия прокурорской и административной власти оказалась в условиях страны, вступившей на путь капиталистического развития, наиболее удобной. Для либералов она должна была создавать видимость надзора за законностью действий администрации, а для правительства являлась средством предотвращения наиболее грубых, одиозных нарушений законов и злоупотребления служебным положением в корыстных, личных интересах чиновников губернского уровня*(32).

Установленный Судебными уставами, с последующими изменениями и дополнениями, порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранился вплоть до октября 1917 года*(33).

После убийства 1 марта 1881 года Александра II его преемник Александр III принял меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс. Существенно ограничивались полномочия суда присяжных, и, наоборот, расширялась сфера коронного суда. Рескриптом Александра III была учреждена комиссия во главе с генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом закона об усилении прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере свобод человека. Ограничения личных (индивидуальных) прав и свобод власти мотивировали то "государственной необходимостью", то "интересами целого", то целями "самосохранения общества и государства", то "требованиями общего порядка безопасности". Поводом для всякого рода стеснений свободы личности и даже применения к ней уголовной кары часто было не совершение того или иного преступления, а так называемая политическая неблагонадежность.

Основные законы в редакции 23 апреля 1906 года преемственно сохранили сословия: дворяне, духовенство, почетные граждане, купцы, мещане, цеховые крестьяне. О том, чтобы упразднить сословный строй, правительство и не помышляло. Попытка же Государственной Думы в этом отношении оказалась безрезультатной. Во II Государственную Думу было внесено на этот счет соответствующее предложение. Но Дума была распущена царским Указом от 3 июня 1907 года, а "третьеиюньская" III Дума в силу консервативного ее состава даже не рассмотрела вопрос об упразднении сословного строя*(34).

Во время революции 1905-1907 годов прокуратура доказала свою преданность престолу. Министр юстиции И.Г. Щегловитов резко пресекал все попытки некоторых прокуроров на местах понимать законность иначе, чем он сам. По его же мнению, в понятие законности входила идея охранения существующего строя, и поэтому законным признавалось все то, что такому охранению способствовало.

Органом, верно служащим самодержавию, прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 году.

В.Г. Бессарабов,

заместитель директора НИИ проблем укрепления законности

и правопорядка, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Из серии статей, посвященных истории российской прокуратуры. Статья вторая (первую см. в N 8 за 2002 г.).

*(2) См.: Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной полиции к введению суда присяжных) // Российская юстиция. 1998. N 4. С.61.

*(3) Покровский М.Н. Русская история. Т. 4. СПб., 1898. С.118.

*(4) Викторский С.И. Русский уголовный процесс. М., 1912. С.184.

*(5) Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.8. М., 1991. С.28.

*(6) Люблинский П.И. Свобода личности в уголовном процессе. СПб., 1906. С.11.

*(7) Фукс В.Я. Кассационные департаменты Сената // Журнал Министерства юстиции. 1916. N 4. С.54.

*(8) См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 4. М., 1986. С.198-199.

*(9) Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. С.159.

*(10) О прокурорском надзоре // Судебные уставы 1864 года. СПб., 1866. С.53.

*(11) См.: Кони А.Ф. Приемы и задачи прокуратуры. Соч. Т. 4. М., 1967. С.194.

*(12) Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. М., 1889. С.5.

*(13) Муравьев Н.В. Указ. соч. С.24.

*(14) Буцковский Н.О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1863. С.9.

*(15) См.: ПСЗ. Т. 41. N 43077.

*(16) Викторский С.И. Указ. соч. С.186.

*(17) См.: Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С.154.

*(18) См.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, "Право". 1997. N 2. С.10-11.

*(19) См.: ПСЗ. Т. 46. N 49615.

*(20) Руководство для чинов корпуса жандармов при производстве следствий и дознаний. СПб., 1885. С.18.

*(21) Кони А.Ф. Соч. Т. 2. М., 1967. С.390.

*(22) Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре: Сб. статей. СПб., 2001. С.24.

*(23) Гредингер Ф. Прокурорский надзор за 50 лет. Пг., 1915. С.39.

*(24) См.: Собрание узаконений. 1892. 28 дек. N 1296. V.

*(25) См.: ПСЗ. Т. 49. N 53577.

*(26) См.: ПСЗ. Т. 41. N 43077.

*(27) См.: ПСЗ. II изд. Т. 45. N 46971, 48498, 52983 и др.; III изд. Т.4. N 2311; Т. 7. N 4396.

*(28) Никитин В.Н. Тюрьма и ссылка. СПб., 1880. С.8.

*(29) Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. Т.34. СПб., 1902. С.360.

*(30) См.: Познышев С.В. Очерки тюрьмоведения. М., 1913. С.174.

*(31) Тальберг Д.Г. Русское уголовное судопроизводство. Т.1. Киев, 1880. С.93-94.

*(32) См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 года // Вестник Ленинградского университета. Сер. 6. Вып.1. 1986. С.87-88.

*(33) См.: Орлов Ю. Руководствуются своим убеждением и законами // Законность. 1992. N 8-9. С.35-36.

*(34) См.: Права человека в России: декларации, нормы и жизнь // Материалы международной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека // Государство и право. 2000. N 3. С.47.