Местное самоуправление: пути становления и развития (В.С. Мокрый, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.)

Местное самоуправление:
пути становления и развития

Местное самоуправление в России имеет мощные исторические корни. Без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.), местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании и укреплении российской государственности.

Развитию местного самоуправления на протяжении веков противостоял процесс централизации государственного управления. Централизация, конечно, необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях ее отсутствия она ослабляет государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым ее результатом является подавление социальной активности и невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным итогом процесса централизации всегда является кризис государственности.

Местное самоуправление занимает "центральную позицию" между государством и обществом. Именно в данной позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности.

По своей природе местное самоуправление есть явление гораздо более сложное, чем его формальный правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление - это политический институт в системе народовластия. Таким образом, местное самоуправление как правовой институт является одной из форм проявления фундаментального свойства социальной системы. Но это не только правовой институт, но и форма проявления фундаментального свойства социальной системы, то есть объективный результат социальной эволюции.

С этой точки зрения, подавление местного самоуправления чревато негативными последствиями для государства: в лучшем случае - это социальное напряжение (проявленный конфликт между обществом и государством); в худшем - скрытый конфликт, признаком которого является повышение уровня криминализации общественной жизни. В последнем случае объективно существующая реальность (свойство самоорганизации и саморазвития) находит себе выход за пределами правового пространства (в незаконной форме), уходя от взаимодействия с государством и из-под его контроля.

Свойство самоорганизации таит в себе громадную социальную энергию, которая, если ей правильно распорядиться, может стать ресурсом для развития государства. Если же эта энергия не найдет себе позитивного выхода, она способна разрушить государство. Местное самоуправление является механизмом контролируемого высвобождения социальной энергии путем преобразования потенциальной энергии социальной активности в ресурс развития территориальной социальной целостности - муниципального образования.

Из этого следует, что институт местного самоуправления является фактором национальной безопасности.

При проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный институт или как институт гражданского общества. Он заключает в себе и государственную, и общественную составляющую, а также является фактором повышения экономической эффективности. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности.

Сильное государство - это не централизованное государство. Сильное государство в современном понимании - это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами.

Что понималось под словами "местное самоуправление" в начале
современной реформы и что необходимо понимать?

Вопрос терминологии - далеко не праздный, особенно когда речь идет о государственной стратегии. От реального содержания термина "местное самоуправление", в конечном счете, зависит объем социальной энергии, "осваиваемой" реальным механизмом, стоящим за этим термином.

Если судить по законодательным актам, то под термином "местное самоуправление" на начальном этапе реформ понимались как местные органы государственной власти и управления*(1), так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность.

В Конституции России нет прямого определения понятия "местное самоуправление". Прямое определение было дано в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившем в силу в 1995 году. Понятие, данное названным законом, по своему содержанию приближалось к понятию, зафиксированному в Европейской хартии местного самоуправления. После ратификации Европейской хартии в 1998 г. в России формально (в соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации) признано местное самоуправление в понимании Европейской хартии, в соответствии с которой:

1) под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

2) это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если она допускается законом.

В сознании политической элиты страны содержание термина "местное самоуправление" также пережило глубокие изменения: от отождествления его с уровнем государственной власти до признания его в качестве необходимой дани демократии, а посему необязательным для практического применения. И лишь немногие представители политической элиты рассматривают процесс становления местного самоуправления как необходимое условие устойчивого развития страны (то есть на уровне национальной идеи развития).

Каким задумывалось местное самоуправление
в России в начале 90-х годов?

Начальный этап (1989-1991 гг.). Предтечей современной формы организации местного самоуправления в духе Европейской хартии стало реформирование местного партийно-государственного управления. Оно осуществлялось в рамках двух основных процессов: а) децентрализации государственного управления; б) передачи функций социально-экономического развития от партийных органов к государственным.

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы, то есть от центра к регионам, районам, городам, иным поселениям и административным территориям, с приданием большей самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Задача формирования местного самоуправления как таковая на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо специального государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (оно в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления). Одновременно вводилась форма самоуправления и на предприятиях посредством избрания советов трудовых коллективов (СТК).

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен.

Конституционная реформа 1993 года. В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность (ст.12 Конституции России). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

- выделенную компетенцию (вопросы местного значения);

- финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий;

- широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муниципального образования).

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия закона об общих принципах организации местного самоуправления было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном в крупных городах.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). Принятие федерального закона не является прямым требованием Конституции РФ. Однако Правительством Российской Федерации в марте 1994 года была создана рабочая группа, которой поручалась разработка названного закона. В мае того же года была создана объединенная рабочая группа, в которую вошли представители Федерального Собрания, Администрации Президента России, Правительства России, а также представители научных учреждений и общественных организаций.

7 июля 1994 года проект был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации. 22 декабря 1994 года Президент России направил законопроект в Государственную Думу. Практически одновременно в Государственной Думе были разработаны еще два альтернативных варианта. Все три законопроекта рассматривались одновременно.

Проект объединенной рабочей группы (президентский вариант) в большей степени соответствовал Европейской хартии местного самоуправления и даже, по оценке западных экспертов, во многом "опережал" Европейскую хартию.

Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Муравьева) был эклектичен. Он включал как положения из советских законов, так и положения Европейской хартии местного самоуправления.

Проект группы депутатов Государственной Думы (вариант Долгополова) по существу сводил местное самоуправление к специфической форме территориального общественного самоуправления. Этот вариант практически не повлиял на развитие местного самоуправления. Основная борьба развернулась между президентским вариантом и вариантом Муравьева.

В первом чтении был принят вариант Муравьева. Однако в процессе обсуждения он постепенно трансформировался под влиянием президентского варианта. В тексте законопроекта, подготовленного ко второму чтению, было учтено более 2400 замечаний и предложений, в том числе около 1000 поправок, поступивших от 87 субъектов Российской Федерации.

По мнению разработчиков президентского варианта, принятый Федеральный закон по основным своим положениям отвечал Европейской хартии местного самоуправления, хотя и утратил ряд принципиальных норм. В условиях политического противостояния достичь большего было невозможно.

Вступивший в силу Закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из которых вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было введено понятие "государственный минимальный социальный стандарт". Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст.

С позиций современной практики применения действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" президентский вариант имел определенные преимущества. Так, в нем предусматривался более длительный переходный период. В системе понятий президентский вариант вводил понятие субъекта местного самоуправления - "местное сообщество".

Закон вступал в силу со дня его опубликования. Со вступлением Закона в силу устанавливался переходный период продолжительностью три месяца, в течение которого предполагалось выполнить значительный объем законотворческой работы:

- принять более десяти федеральных законов;

- большое количество законов должны были принять органы законодательной власти субъектов Российской Федерации;

- около полутора сотен федеральных законов необходимо было проанализировать и привести в соответствие с принятым Федеральным законом.

Опыт применения Закона показал, что установленный срок был нереальным: требования главы VIII "Заключительные и переходные положения" Федерального закона не выполнены до сих пор.

Становление местного самоуправления - длительный процесс, и реализация Закона должна осуществляться на системной (плановой) основе в форме президентской или федеральной целевой программы (других форм осуществления реформ не предусмотрено).

Программа государственной поддержки местного самоуправления была разработана и одобрена Правительством России уже в конце 1995 года. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу формы, которая, по сути, вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. Реформированию должна была подвергнуться вся система власти, что даже теоретически невозможно осуществить в рамках федеральной целевой программы.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был первым законом "о власти". Следующий закон "о власти" был принят лишь спустя несколько лет. Политическая нестабильность второй половины 90-х годов ХХ столетия не позволила сосредоточиться на этом стратегически важном направлении государственного строительства. Поэтому одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, а точнее, обречена на провал, так как организационная поддержка была неадекватной масштабу преобразований.

Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ и концепций, развивающих основы конституционного строя.

Что было необходимо, но не удалось сделать
во второй половине 90-х годов ХХ столетия?

Практически сразу после вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что применяться в полном объеме он не будет. Основным и, может быть, наиболее принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически "мгновенно" (в течение трех месяцев).

Разработчики и законодатели понимали, что установленные законом сроки введения местного самоуправления нереальны. Однако в качестве аргумента в пользу сокращения сроков введения ссылались на российскую традицию: все делать в последний день, независимо от длительности установленных сроков. Таким образом, федеральный закон должен был сыграть роль "дубины", с помощью которой законодатель погонял бы исполнительную власть.

Ощутимого эффекта эта стратегия не принесла, а лишь вызвала раздражение региональных элит, которые в силу нереальности исполнения в установленные сроки, а также видя в Законе лишь угрозу своим интересам, не торопились приступать к его реализации. Федеральное правительство действовало тоже только формально, не стремясь на практике решить проблему реализации Закона.

Таким образом, на деле получилось так, что для реализации Закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия Закона даже не была еще осознана.

В частности, не вполне осознавались следующие моменты.

Во-первых, территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления. Не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление создавалось под другие цели и, вообще говоря, не приспособлено для "размещения" системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых, не осознавалась как проблема необходимость "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях, то есть необходимость выстраивания новых отношений между системой органов государственной власти и местного самоуправления. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством, но это, к сожалению, не осознавалось. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно, без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

Ярким примером, иллюстрирующим такое положение дел, является опережающее по отношению к Налоговому кодексу РФ принятие Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В результате названный федеральный закон практически остался как бы "незамеченным" для применения.

Другой пример. Важным элементом в механизме сопряжения двух подсистем власти является институт минимальных государственных социальных стандартов. Из политических соображений его введение всячески тормозилось. Осознанной необходимости ввести такие стандарты в высших политических кругах до сих пор нет.

В-третьих, не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция федеральной Программы государственной поддержки местного самоуправления отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль доброжелательного, но все-таки стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего его развитию. Программа не содержала каких-либо существенных мер по становлению местного самоуправления, при этом слабо финансировалась, и в результате даже те меры, которые были предусмотрены, не были осуществлены в полном объеме.

На практике государство в период становления местного самоуправления по существу подвергло его "испытанию на прочность". Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредоточивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000-му году коммунальное хозяйство исчерпало свой ресурс.

Недооценка политической элитой важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.

Основные результаты реформы
конца 80-х-начала 90-х годов ХХ столетия

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Таким образом, созидательный потенциал местного самоуправления так и остался неиспользованным. Более того, в кругах политической элиты укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

Предложения по развитию государственности
в части местного самоуправления

Процесс становления местного самоуправления не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. И развитие местного самоуправления не может ограничиться рассмотрением и внесением поправок в базовые законы о местном самоуправлении. Необходимо рассматривать и подходить к вопросу развития законодательства о местном самоуправлении гораздо шире. Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопроса перехода России к устойчивому развитию и повышения конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программы самого высокого уровня.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Федеральный центр должен очень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину, которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциал муниципальных образований, а с другой - создать условия для формирования целостной системы публичной власти и управления в стране.

Представляется, что роль государства в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее узким местом государственного строительства остаются вопросы "стыковки" органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

- провести административную реформу и реформу административно- территориального деления; осуществить типологизацию муниципальных образований и выстроить в отношении конкретных типов муниципальных образований государственную политику поддержки их развития;

- установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типов муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

- обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно включив стимулирующие механизмы;

- обеспечить государственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства; создать правовые механизмы повышения контроля за деятельностью органов местного самоуправления; усилить роль представительных органов местного самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;

- провести судебную реформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).

В.С. Мокрый,

председатель Комитета Государственной Думы РФ

по местному самоуправлению, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В научных кругах организация управления на местах в СССР получила название "советская модель местного самоуправления".