Ведомственные нормативные правовые акты: проблемы систематизации (на примере прокуратуры Российской Федерации) (В.П. Рябцев, А.Ю. Блинова, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.)

Ведомственные нормативные правовые акты: проблемы систематизации
(на примере прокуратуры Российской Федерации)

Эффективность реализации основных функций прокуратуры связана с их оформлением соответствующими нормативными правовыми актами. Вопросы подготовки и принятия управленческих решений, формы и виды последних как главных элементов реализации полномочий Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой прокуратуры Российской Федерации вытекают из анализа законодательства о прокуратуре и практики ее деятельности. Многоплановый характер этих полномочий предопределяет, соответственно, и характер нормативно-правовых актов, процедуру их подготовки и принятия.

Генеральный прокурор Российской Федерации как глава единой федеральной централизованной системы органов и учреждений прокуратуры Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ст.17) наделен правом издавать обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. Указанные документы охватывают важнейшие аспекты организации и деятельности системы прокуратуры и регулируют правовые отношения, возникающие в процессе осуществления этой деятельности. Генеральный прокурор Российской Федерации законодательно (ст.30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") наделен правом давать указания по вопросам дознания и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего закона. Эти указания являются обязательными для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности, даются не по конкретным уголовным делам, а носят общий, принципиальный характер и направлены на совершенствование деятельности указанных органов*(1).

Наличие большого количества нормативно-правовых актов, дополняющих, изменяющих, отменяющих друг друга, а иногда и противоречащих друг другу, существенно затрудняет их практическое применение. Соответственно возникает необходимость их упорядочения.

В настоящее время осуществление систематизации ведомственных прокурорских нормативных правовых актов целесообразней всего проводить в форме инкорпорации, нежели в форме кодификации, поскольку нынешнее состояние законодательства о прокуратуре (термин "законодательство" употребляется в данном контексте в широком смысле. - В. Р., А. Б.) не дает возможности ставить в практическом плане задачу создания сводов кодификационного типа.

Существуют два основных вида (формы) инкорпорации: хронологическая и систематическая (предметная). Результатом инкорпорации являются соответственно хронологические и систематические собрания. Известны также собрания законодательства, построенные на сочетании хронологических и предметных критериев (например, систематические собрания законодательства, где каждый из томов охватывает акты за определенные промежутки времени, и т.п.). Хронологические собрания и сборники принято считать низшим по сравнению с систематическим собранием (сборником), хотя и полезным результатом инкорпорации.

Хронологические собрания дают сравнительно мало для совершенствования законодательства и менее удобны для пользования, чем систематические собрания. Однако хронологические собрания нужны не только сами по себе, но и часто оказываются необходимым этапом в работе по созданию систематических собраний.

Систематические (предметные) собрания - результат более высокой и сложной инкорпорационной деятельности. Предметная инкорпорация дает возможность глубже анализировать и более серьезно упорядочивать законодательство; систематическими собраниями легче пользоваться, чем хронологическими. Возможность более тщательной обработки нормативного материала при его предметном расположении объясняется тем, что нормы тут группируются по определенному кругу вопросов. Поэтому легче выявить множественность актов по одному вопросу, утрату силы отдельными частями (параграфами, статьями, частями, пунктами) нормативных актов, пробелы и противоречия, недостатки законодательства и т.п.

Суммируя особенности инкорпорации законодательства в целом и особенности предметного упорядочения нормативных правовых актов, принимаемых Генеральной прокуратурой РФ, можно выделить следующие характерные черты систематических собраний:

а) создание систематических собраний действующего законодательства имеет в виду такое упорядочение нормативного материала, которое не преследует цели изменения содержания правового регулирования;

б) систематические собрания - результат упорядочения и группировки нормативного материала по предметному, а не хронологическому или какому-либо иному принципу;

в) они могут иметь как официальный, так и неофициальный характер;

г) в ходе подготовки систематических собраний осуществляется внешняя обработка законодательного материала, однако в ряде случаев упорядочение законодательства выявляет необходимость внесения изменений в форму, а иногда и в содержание нормативных правовых актов, о которой составители таких сборников (собраний) информируют соответствующих компетентных должностных лиц и органы.

При этом необходимо отметить, что сложность процесса систематизации нормативных правовых актов прокуратуры заключается в том, что они зачастую содержат положения ненормативного (и даже декларативного) характера. Облегчить эту задачу может специальная (для системы прокуратуры) методика, которая может быть основана на следующей "системе координат", то есть таких факторов, которые обусловливают процесс систематизации:

1) функциональный фактор. Функции прокуратуры - основные виды ее деятельности, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках соответствующих сфер правовых отношений с использованием точно ограниченных полномочий (компетенции)*(2). Одной из важнейших характеристик этого фактора является "усиление" каких-либо функций и приоритетов деятельности прокуратуры на определенном этапе ее развития (например, усиление управленческой функции прокуратуры, включающей такие элементы, как организация деятельности, анализ и прогнозирование, планирование и учет работы, контроль исполнения и др.);

2) нормативно-правовой фактор определяет те общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в процессе реализации прокуратурой присущих ей функций, а также нормы прокурорского права, регулирующие эти правоотношения;

3) временной фактор определяет развитие во времени двух вышеперечисленных факторов в зависимости от уровня развития общества, государства, государственно-правовых институтов.

Начиная с 1936 г. Прокуратурой Союза ССР (а позднее и Генеральной прокуратурой Российской Федерации) издавались систематизированные сборники ведомственных актов.

Сборник циркуляров и разъяснений Прокуратуры Союза ССР 1936 г. систематизировал циркулярные указания Прокуратуры Союза ССР за три первых года ее деятельности (в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР").

Издание данного сборника в тот период было обусловлено тем, что Прокуратура СССР Постановлением ЦИК и СНК от 17 декабря 1933 года "Об утверждении Положения о Прокуратуре Союза ССР" была выделена из прокуратуры Верховного Суда Союза ССР в самостоятельный специальный орган, действовавший от имени центральной верховной власти и содействовавший установлению единой законности на всей территории страны, и имело своей целью облегчить практическое использование работниками прокуратуры разновременных и разрозненных указаний союзной Прокуратуры, обеспечить новым кадрам прокуратуры быстрое ознакомление с действующими циркулярными указаниями и освоение ими этих указаний.

В предисловии к Сборнику приказов Прокуратуры Союза ССР, выпущенному в 1939 г., указано, что часть материалов, изданных в связи с конкретными поводами и заданиями, на момент его издания свое прямое оперативное значение утратила. Однако изложенные в них принципиальные указания сохраняют свою силу и могут быть руководящими для самостоятельного определения работниками прокуратуры правильных методов действия по решению задач, аналогичных тем, которые послужили поводом для издания этих материалов.

Имея своим прямым назначением служить справочником для решения работниками прокуратуры и следователями конкретных вопросов их повседневной практической работы, Сборник определял, как должна быть построена работа каждого прокурора и каждого следователя, чтобы она отвечала задачам прокурорско-следственных органов.

В Сборнике 1971 г. материалы расположены по отраслям прокурорской деятельности в соответствии с главами Положения о прокурорском надзоре в СССР.

Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР 1976-1977 гг. подготовлен в соответствии с решением коллегии Прокуратуры СССР и указанием Генерального прокурора СССР. В него включены приказы, инструкции и другие руководящие указания Генерального прокурора СССР и его заместителей по вопросам борьбы с преступностью и нарушениями законности, которыми должны руководствоваться прокурорские и следственные работники в практической деятельности.

В связи с большим объемом материала Сборник разделен на две части: в первой помещены руководящие указания по вопросам борьбы с преступностью и предупреждению правонарушений, по надзору за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия; во второй - руководящие указания по другим вопросам прокурорско-следственной работы.

Материалы в этом Сборнике систематизированы в основном по отраслям прокурорского надзора (надзорным функциям). При этом необходимо отметить, что в числе приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры в эти годы выделяется борьба с правонарушениями несовершеннолетних и надзор за следствием и дознанием в органах МВД, которые реализуются, по существу, средствами всех надзорных функций. Поэтому материалы по этим вопросам с учетом их объема и значимости выделены в самостоятельные подразделы. Дополнительно введен также подраздел "Делопроизводство". Приведен хронологический перечень приказов, инструкций и указаний, а также их алфавитно-предметный указатель.

Вплоть до конца 90-х гг. нормативные правовые акты прокуратуры выходили в свет по тематическим направлениям, отдельными актами или в текущих периодических изданиях прокуратуры.

Следующий систематизированный Сборник вышел в свет спустя более 20 лет, в 1999 году. Значительный перерыв между изданиями обусловлен рядом объективных причин и условий, оказавших влияние не только на развитие прокуратуры как государственно-правового института, но и на развитие государства в целом. Период 1992-1998 гг. ознаменован формированием новой законодательной базы Российской Федерации; ядром, фундаментом правовой системы государства, ее главным нормативным источником явилась Конституция Российской Федерации 1993 года.

Приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации, изданные на основании положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и других законодательных актов, регулируют приоритетные направления организации и деятельности прокуратуры и оказывают непосредственное воздействие на формирование надзорной практики в направлении надлежащего применения законов, правильной оценки состояния законности. Основные из этих документов включены в Сборник 1999 года.

Краткий аналитический обзор, приведенный выше, позволяет вывести некоторые общие для всех сборников положения, касающиеся методологических основ их составления, дополнения, переиздания.

1) Основными целями издания подобных сборников являются, во-первых, наведение порядка в ведомственном нормативном массиве и тем самым укрепление законности, а, во-вторых, облегчение использования и применения этого материала практическими работниками прокуратуры.

2) Нормативные правовые акты Генерального прокурора (Союза ССР, Российской Федерации) систематизированы методом инкорпорации.

3) В числе принципов, на которых основано инкорпорирование этих актов, можно назвать следующие:

А. Принцип организации работы органов прокуратуры Союза ССР по отраслям народного хозяйства (сборники 1936 и 1939 гг.): промышленность, транспорт, сельское хозяйство, торговля, кооперация, финансы.

Б. Принцип разделения прокурорского надзора на отрасли (сборники 1966, 1971, 1976-1977 гг.): общий надзор, надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве, надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы.

В. Принцип организации органов прокуратуры по основным (приоритетным) направлениям (сборники 1976-1977 гг., 1999 г.): борьба с правонарушениями несовершеннолетних, надзор за следствием и дознанием в органах МВД; надзор за исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением налогового законодательства, надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, надзор за соблюдением законности при рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных дел.

4) В большинство сборников (1936, 1966, 1971, 1976-1977 гг.) не вошли те приказы и указания, действие которых рассчитано на определенный период, а также содержащие конкретные поручения, и те, которые изданы по результатам проверок прокуратур. Однако Сборник 1939 г. содержит материалы, частично утратившие свое оперативное значение.

5) В качестве приложений к основному массиву нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры (Союза ССР, Российской Федерации) в сборниках имеются, во-первых, алфавитно-предметные указатели, во-вторых, хронологические перечни этих актов. Из этого следует, что критерии систематизации рассматриваемых актов можно (и необходимо) условно разделить на предметный и временной. Эти два критерия можно признать "техническими" методами внутренней переработки нормативного материала прокуратуры.

6) Также одним из критериев включения (или невключения), полного или частичного включения в сборники отдельных нормативных положений того или иного ведомственного акта служит определение приоритетов и наиболее значимых направлений деятельности органов прокуратуры, которые отражают социальные реалии определенного отрезка времени.

Методика проведения систематизации нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры РФ, которая столь необходима и в настоящее время, должна основываться также и на общетеоретических принципах, среди которых:

а) принцип системности. Процесс систематизации проходит в рамках определенной системы (схемы), состоящей из нескольких этапов:

определение нормативного массива, подлежащего нормативной обработке;

разрешение вопроса о критериях отбора нормативного материала, в зависимости от преследуемой цели, от характера и значения нормативного материала;

регистрация собранного материала в хронологической последовательности (работа на этом этапе может быть облегчена материалами действующего Сборника основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ, а также периодически издаваемых сборников по направлениям прокурорской деятельности);

дифференциация материала: освобождение от формально отмененных актов, а также от актов об отмене других актов, если они не установили других норм; проверка обоснованности отмены актов; освобождение от актов с определенными в них сроками действия, истекшими и не продленными; исключение актов, хотя бы формально и не отмененных, но прекративших свое действие в связи с последующими изменениями, в том числе и законодательными;

дальнейшая, более содержательная, обработка сформированного массива нормативного материала предполагает исключение из текста вводных частей, статей с перечнем отменяемых актов, с временными правилами применения акта, статей ненормативного характера; создание алфавитно-предметной картотеки, что облегчает решение вопроса о систематике (схеме) систематизированного сборника;

устранение имеющихся противоречий, повторений;

обнаружение существующих пробелов;

б) принцип конкретности относится к содержанию нормативного правового акта. Содержание нормативного правового акта - точное нормативно-правовое определение его целей и задач; выбор и установление наиболее эффективных правовых средств; определение субъектов применения этого акта (признак адресности), объема их прав и обязанностей (компетенции); недопущение (устранение) юридических коллизий внутри него;

в) принцип нормативности:

принятие актов только уполномоченным субъектом;

принятие актов по основаниям, предусмотренным законом;

выбор установленной формы акта;

соподчиненность актов в правовой системе по их юридической силе;

соблюдение процедуры подготовки и принятия актов.

* * *

Вышеизложенное дает основание сделать вывод о сложившихся в настоящее время в системе прокуратуры РФ объективных предпосылках для успешного проведения систематизации ведомственных нормативных правовых актов. Необходимо выработать научную основу этой деятельности, одним из основных положений которой является признание систематики нормативного правового материала рациональной формой, содержанием которой является действующее право. Будучи формой, систематика оказывает обратное воздействие на свое содержание, иначе говоря, способствует совершенствованию законодательства и права в целом.

В.П. Рябцев,

заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности

и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ,

доктор юридических наук, профессор

А.Ю. Блинова

соискатель того же института

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Об этом подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю. И. Скуратова. М., 1996. С.88-89, 150-151.

*(2) См.: Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период. М., 1994. С.27.