Нужен единый порядок управления казенным имуществом (Л. Вострикова, "Российская юстиция", N 10, октябрь 2002 г.)

Нужен единый порядок
управления казенным имуществом

Опыт работы предприятий и организаций, основанных на различных формах собственности (в том числе государственной и муниципальной), показал, что было бы неправильно отдавать предпочтение какой-то одной форме в ущерб другим, хотя у каждой формы есть свои особенности. Так, государственная собственность должна представлять собой экономическую основу для реализации общих для страны жизненно важных потребностей (например, в обороне, финансах, транспорте, связи и т.д.). Ее назначением является также поддержка социально незащищенных слоев населения. Следовательно, для эффективного и поступательного развития экономики страны в целом актуальное значение приобретает упрочение организационных основ функционирования государственной собственности.

В п.4 ст.214 и п.3 ст.215 ГК РФ закреплен институт казны. В соответствии с названными нормами средства соответствующего государственного (местного) бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Федерации, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (далее - публично-правовые образования) выступают равноправными участниками гражданских правоотношений и носителями права собственности на имущество. Правовой режим государственной и муниципальной собственности регламентирован в ст.ст.214 и 215 ГК.

Публичные субъекты осуществляют правомочия собственника в зависимости от существующего правового режима объекта управления. Ограниченный объем правомочий имеет место в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление созданных ими юридических лиц (объем правомочий собственника унитарных предприятий регулируется нормами ст.ст.294-300 ГК); неограниченный объем правомочий - в отношении имущества, составляющего казну соответствующего публично-правового образования.

Принимая во внимание, что имущество казны складывается из двух основных составляющих - денежных средств соответствующего бюджета и иного имущества, то управление имуществом казны можно условно разделить на два внутренних взаимосвязанных, но внешне изолированных процесса: управление средствами государственных и муниципальных бюджетов и управление иным имуществом казны (казенной собственностью).

Порядок управления денежными средствами государственных и муниципальных бюджетов детально урегулирован нормами соответствующих отраслей гражданского законодательства и не является предметом рассмотрения в настоящей статье. Напротив, управление казенным имуществом до сих пор не нашло системного регулирования в отечественном гражданском законодательстве. Оно представляет собой форму прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. В процессе такого управления эти образования самостоятельно, в лице управомоченных органов управления, осуществляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом.

Казенное имущество является единственным источником прямого дохода публично-правовых образований от вовлечения принадлежащей им собственности в гражданский оборот, поскольку передача собственности в оперативное управление не связана с преследованием цели получения дополнительного дохода. Закрепление имущества в хозяйственном ведении унитарных предприятий влечет за собой лишь возникновение права собственности на получение части прибыли учрежденной собственником коммерческой организации.

Однако владение казенным имуществом влечет за собой возложение на собственника бремени содержания принадлежащей ему собственности и всей полноты ответственности за ее сохранность и эффективное использование.

Анализ отдельных нормативных актов регионального и местного законодательства по управлению казенной собственностью показывает, что в действующем порядке учета федеральной собственности недостаточно четко регламентируется нормативно-правовыми актами учет изменения стоимости казенной собственности. Так, в соответствии с ч.3 п.17 Положения об учете федерального имущества и ведения реестра федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. (далее по тексту - Положение), учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества.

Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 г. "О бухгалтерском учете". Согласно п.1 ст.4 названного Закона его действие распространяется на организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также на филиалы и представительства иностранных организаций. Нормы этого Закона неприменимы к отношениям, связанным с обеспечением учета казенной собственности, принадлежащей Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям.

Существующая практика управления казенной собственностью субъектов Федерации и муниципальных образований по-разному решает проблему обеспечения учета казенного имущества, в том числе учета изменения его стоимости. Так, например, учет изменения стоимости казенного имущества производится: по результатам сделок, заключаемых с объектом, либо в процессе периодически проводимой инвентаризации казенного имущества (гг. Москва, Новосибирск, Свердловская область, Красноярский край); на забалансовых счетах специализированных организаций, в соответствии с правилами бухгалтерского учета (г.Санкт-Петербург).

Учет казенного имущества осуществляется также: в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта учет изменения стоимости объектов производится реестродержателем в соответствии с правилами бухгалтерского учета (г.Челябинск); на забалансовом счете уполномоченного органа государственного управления и на отдельном балансе лица, с которым заключается договор поручения на управление казенным имуществом публичного субъекта (г.Чебоксары); на отдельном балансе специализированной организации, учрежденной собственником для обеспечения сохранности, содержания и обслуживания казенного имущества (г.Томск, Костромская область).

Учитывая отсутствие нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости казенного имущества, представляется возможным применение законодательства о бухгалтерском учете по аналогии, до принятия специальных нормативно-правовых актов по данному вопросу.

Функции управления публичной собственностью в общем порядке возложены, как правило, на специально созданные государственные и муниципальные органы - комитеты по управлению государственным и муниципальным имуществом. Ряд полномочий публичных собственников передан в специальном порядке отраслевым органам государственного и муниципального управления. Существует практика передачи полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом отдельным юридическим и физическим лицам на основании гражданско-правовых договоров, заключаемых в соответствии с нормами действующего законодательства.

На практике применяются следующие схемы организации управления казенной собственностью. Это осуществление прямого управления казенным имуществом (непосредственно комитетами по управлению имуществом) с передачей функций по обеспечению содержания на специализированное государственное (муниципальное) учреждение или унитарное предприятие - так называемую "эксплуатирующую организацию" (г.Екатеринбург) либо сеть однородных учреждений (гг.Санкт-Петербург, Томск, Костромская область); передача функций по управлению казенным имуществом управляющим лицам на основании договоров поручения (г.Чебоксары); передача определенных категорий казенного имущества в доверительное управление коммерческим организациям (г.Челябинск - передача в доверительное управление жилищного фонда и объектов коммунального назначения).

Такой разнобой затрудняет эффективное управление казенной собственностью, создает неразбериху. Поэтому назрела настоятельная необходимость принятия федерального закона, устанавливающего единый порядок управления казенной собственностью на всей территории Российской Федерации.

Л. Вострикова,

кандидат юридических наук (г.Москва)

"Российская юстиция", N 10, октябрь 2002 г.