Решение Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 г. N 3а-33/2022 (3а-329/2021) (ключевые темы: разрешенное использование - правила землепользования и застройки - генеральные планы городских округов - функциональные зоны - строительство учреждений культуры)

Решение Калининградского областного суда от 4 апреля 2022 г. N 3а-33/2022 (3а-329/2021)

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску К.С.А., ООО "И." к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39), установил:

К.С.А. и ООО "И." обратились в суд с указанным административным иском к Правительству Калининградской области, ссылаясь на то, что с 2015 года административным истцам на праве собственности принадлежат следующие земельные участки из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование - многоэтажная жилая застройка (высотная застройка):

- К.С.А. - с кадастровыми номерами N площадью 3 948 кв. м, N площадью 4 836 кв. м, N площадью 3 416 кв. м, N площадью 4 164 кв. м, N площадью 3 986 кв. м, N площадью 2 684 кв. м,

- ООО "И." - с кадастровым номером N площадью 4 930 кв. м.

Названные земельные участки являются смежными по отношению друг к другу, представляют собой единый земельный массив общей площадью около 2,8 га, расположенный <адрес>.

С целью реализации проекта строительства пяти 10-этажных жилых домов со встроенными нежилыми помещениями и подземным паркингом административными истцами в 2016-2018 годах были получены градостроительные планы земельных участков, согласно которым все земельные участки отнесены к территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ).

Согласно действовавшим в тот период правилам землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146, зона общественно-жилого назначения предназначена для формирования многофункциональной жилой и общественной застройки с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, градостроительным регламентом которой допускалось размещение многоквартирных жилых домов высотой 10 и более этажей.

Такое градостроительное зонирование соответствовало функциональному зонированию с отнесением рассматриваемой территории к функциональной зоне "Зона общественно-жилого назначения", установленному генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов от 22 февраля 2006 года N 69, действовавшим до утверждения решением совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 генерального плана на период действия до 2035 года.

В дальнейшем правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, данная территория также отнесена к территориальной зоне общественно-жилого назначения (индекс ОЖ/Г).

Поскольку фактически территория представляла собой заболоченную местность с участками подтопления паводковыми водами, не обеспеченную соответствующей инженерной инфраструктурой, административными истцами были проведены работы по отсыпке территории объемом 40 000 куб. м, проведены инженерно-геологические изыскания, подготовлены подъездные пути, построена трансформаторная подстанция мощностью 1 000 кВ, заключены и исполнены договоры о технологическом присоединении к сетям электро- и газоснабжения, подведены сети водоснабжения и водоотведения.

В этой связи, как утверждают административные истцы, они понесли значительные затраты по подготовке строительной площадки со строительством коммуникаций и проектированию, в подтверждение которых представлены платежные поручения на сумму более 26 миллионов руб.

Однако постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" территория названных земельных участков отнесена к функциональной зоне общественно-делового назначения, которая не предназначена для размещения многоквартирных жилых домов.

В дальнейшем постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, вступившим в силу 14 февраля 2022 года, внесены изменения в правила землепользования и застройки городского округа, при этом согласно карте градостроительного зонирования рассматриваемая территория отнесена к территориальной зоне общественно-делового назначения, градостроительный регламент которой также не допускает размещения многоквартирных жилых домов.

Такое изменение функционального и градостроительного зонирования рассматриваемой территории произведено без учета поданных в ходе общественных обсуждений проекта изменений в генеральный план возражений относительно отнесения перечисленных земельных участков к функциональной общественно-деловой зоне, нарушает права административных истцов на использование земельных участков в целях многоквартирного жилищного строительства и не соответствует принципу обеспечения баланса публичных и частных интересов при том, что генеральным планом и материалами по его обоснованию не подтверждено планируемое размещение на данной территории объекта культурно-просветительного назначения, отсутствует проект создания соответствующего объекта, а земельные участки для государственных или муниципальных нужд в этих целях не зарезервированы.

С учетом изложенного административные истцы, дополнив и уточнив требования, просили признать не действующими и не подлежащими применению генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, NN к функциональной зоне общественно-делового назначения (индекс ОД), а также правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне объектов делового, общественного и коммерческого назначения (индекс О-1/Г).

В судебном заседании представитель административных истцов - Ч.О.А. административные исковые требования поддержала, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Представитель Правительства Калининградской области - Ж.И.Ю., возражая против административного иска, представила письменные возражения по требованиям об оспаривании в части генерального плана, которые приобщены к материалам дела (т. 3 л.д. 141-149).

Полагая не подлежащими удовлетворению дополнительные требования, заявленные 1 марта 2022 года, об оспаривании в части правил землепользования и застройки (в редакции постановления Правительства Калининградской области 28 января 2022 года N 39), сослалась на их принятие уполномоченным органом в соответствии с установленной процедурой и генеральным планом городского округа.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Гражданин" (специальный выпуск), N 33-с, 15.07.2016.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 внесены изменения в генеральный план с изложением его в актуализированной редакции.

Административными истцами генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакциях решения совета депутатов от 6 июля 2016 года N 225 и постановления правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74) не оспаривается.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" генеральный план городского округа "Город Калининград" откорректирован с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально-экономического развития Калининградской области.

Проект внесения изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" разработан на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 30 июля 2020 года N 296.

В соответствии с положениями статей 9, 25 ГрК РФ в целях согласования 11 февраля 2021 года проект был размещен в ФГИС ТП, карточка согласования проекта 2770100002020302202101112.

Письмом Агентства от 12 января 2021 года проект был направлен в администрацию городского округа "Город Калининград" для организации и проведения общественных обсуждений.

Общественные обсуждения по проекту назначены постановлением главы городского округа "Город Калининград" от 26 января 2021 года N 1. Оповещение о проведении общественных обсуждений опубликовано 4 февраля 2021 года в газете "Гражданин" N 5 (2218) и на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" (с проектом и материалами по обоснованию).

Экспозиция проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, была организована в холле здания администрации городского округа "Город Калининград".

По результатам общественных обсуждений подготовлен протокол от 15 марта 2021 года, после чего 17 марта 2021 года составлено заключение о результатах общественных обсуждений по проекту, которое официально опубликовано в выпуске газеты "Гражданин" от 18 марта 2021 года N 15 (2228).

Срок проведения общественных обсуждений - с 4 февраля 2021 года по 18 марта 2021 года - соответствует положениям части 8.1 статьи 28 ГрК РФ.

В соответствии с положениями статьи 25 ГрК РФ, приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года N 460 в целях согласования проекта внесения изменений в генеральный план Агентством направлены в Минэкономразвития России и уполномоченные органы исполнительной власти Калининградской области уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования в ФГИС ТП.

2 марта 2021 года в Агентство поступило Сводное заключение Минэкономразвития России N 6060-ОТ/Д27 о несогласии с проектом, при этом заключения о несогласии с проектом поступили от Минобрнауки, МВД России, Рослесхоза.

В то же время, соответствующие возражения поданы по материалам по обоснованию проекта и (или) установлению функционального зонирования в отношении иных территорий, расположенных за пределами земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, NN.

Во исполнение положений части 9 статьи 25 ГрК РФ в целях урегулирования разногласий приказом Агентства от 16 марта 2021 года была создана согласительная комиссия.

На заседании согласительной комиссии 28 апреля 2021 года определено замечания федеральных органов исполнительной власти считать урегулированными частично, проект внесения изменений в генеральный план рекомендовать представить на утверждение в Правительство Калининградской области.

Постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" подписано Губернатором Калининградской области, официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 12 августа 2021 года и вступило в силу по истечении 10 дней со дня опубликования.

Таким образом, постановление от 5 августа 2021 года N 474 о внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие решения об изменении документа территориального планирования муниципального образования.

Само по себе то обстоятельство, что при установлении функционального зонирования рассматриваемой территории не было учтено мнение правообладателей о наличии оснований к отнесению земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N к функциональной зоне, допускающей размещение многоквартирных жилых домов, не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого в части документа территориального планирования с учетом рекомендательного характера предложений и замечаний, внесенных в ходе общественных обсуждений, которые в силу статьи 5.1 ГрК РФ подлежат обязательному рассмотрению организатором публичных обсуждений, однако исходя из содержания статьи 24 ГрК РФ сами по себе не являются безусловным основанием для изменения проекта документа территориального планирования.

Проверив в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ доводы административных истцов о неправомерном изменении функционального зонирования рассматриваемой территории, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

При этом положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, помимо прочего, сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны) (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), параметры функциональных зон (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а на указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются, в частности, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) (пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Из содержания статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался о том, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Постановление от 22 апреля 2014 года N 12-П, Постановление от 28 марта 2017 года N 10-П; определения от 15 июля 2010 года N 931-О-О, от 6 октября 2015 года N 2317-О, от 25 февраля 2016 года N 242-О, от 23 июля 2020 года N 1653-О, от 17 декабря 2020 года N 2861-О, от 25 марта 2021 года N 583-О, от 20 июля 2021 года N 1536-О и др.).

Из размещенных в открытом доступе судебных актов по делу Арбитражного суда Калининградской области N А21-422/2014 следует, что во исполнение определения Центрального районного суда г. Калининграда от 1 ноября 2012 года по делу N 2-4726/2012 между администрацией городского округа "Город Калининград" и гражданином И.А.В. был заключен договор от 20 февраля 2013 года N 011575 аренды земельного участка с кадастровым номером N площадью 50915 кв. м на ул. А.Суворова - ул. Иркутской в Московском районе г. Калининграда, разрешенное использование - "для комплексного освоения в целях жилищного строительства".

Названным определением Центрального районного суда г. Калининграда от 1 ноября 2012 года по делу N 2-4726/2012 утверждено мировое соглашение по гражданскому делу по иску И.А.В. к администрации городского округа "Город Калининград" о возмещении убытков в сумме 10 632 150 руб., по условиям которого изначально предполагался раздел земельного участка с кадастровым номером N площадью 50915 кв. м, разрешенное использование - "для комплексного освоения в целях жилищного строительства", с образованием трех земельных участков площадью 8 000 кв. м, 28 000 руб. и 14 915 кв. м, после постановки которых на кадастровый учет стороны обязались заключить соглашение об изменении договора аренды земельного участка, заменив участок с кадастровым номером N разрешенное использование - "для комплексного освоения в целях жилищного строительства", на образованный из него земельный участок площадью 28 000 кв. м, разрешенное использование - "под строительство картинной галереи".

28 марта 2013 года на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв. м, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

Далее соглашением от 12 июля 2013 года N 011575-1 к договору аренды земельного участка с кадастровым номером N от 20 февраля 2013 года N 011575 стороны внесли изменения в договор аренды, согласно которым в аренду И.А.В. предоставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв. м, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", сроком до 13 декабря 2017 года.

На основании соглашений от 9 сентября 2013 года и от 22 октября 2013 года права и обязанности по договору аренды переданы ООО "С.", а затем - ООО "И.".

14 ноября 2013 года ООО "И." обратилось в комитет муниципального имущества и земельных отношений с заявлением об изменении вида разрешенного использования арендованного земельного участка с кадастровым номером N с "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на вид разрешенного использования "под строительство многоквартирных жилых домов 5-12 этажей", в чем заявителю было отказано.

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 11 марта 2014 года по делу N А21-422/2014 отказ в изменении разрешенного использования земельного участка признан незаконным, администрация городского округа "Город Калининград" обязана принять решение об изменении разрешенного использования с "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на "под строительство многоквартирных жилых домов 5-12 этажей".

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2014 года удовлетворена апелляционная жалоба администрации городского округа "Город Калининград": решение Арбитражного суда Калининградской области от 11 марта 2014 года по делу N А21-422/2014 отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении заявления ООО "И." о признании незаконным отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N.

Постановление от 15 июля 2014 года не отменялось и не изменялось.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных ООО "И." требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в соответствии с положениями статьи 30.1 ЗК РФ земельные участки под строительство многоквартирных жилых домов предоставляются на аукционах, за исключением перечисленных в законе случаев, а поскольку процедура предоставления земельного участка для строительства жилых домов в данном случае не проведена, ООО "И." в силу пункта 1 статьи 615 ГК РФ не вправе в одностороннем порядке изменять условия договора аренды земельного участка и обязано использовать арендованный земельный участок в соответствии с установленным разрешенным использованием - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" - при отсутствии у администрации городского округа обязанности по изменению разрешенного использования предоставленного в аренду земельного участка с кадастровым номером N.

В дальнейшем, как видно из выписок из Единого государственного реестра недвижимости и представленных по запросу суда регистрационных дел, 26 ноября 2014 года у ООО "И." возникло право собственности на земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", на основании договора купли-продажи от 24 октября 2014 года.

14 мая 2015 года на кадастровый учет были поставлены земельные участки с кадастровыми номерами N площадью 4 930 кв. м и N площадью 23 070 кв. м, образованные из земельного участка с кадастровым номером N площадью 28 000 кв. м.

При этом на стадии раздела земельного участка с кадастровым номером N, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", были установлены следующие виды разрешенного использования образуемых земельных участков:

- участка с кадастровым номером N - 1 июня 2015 года "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) и культурное развитие" по заявлению правообладателя о выборе разрешенного использования из перечня основных видов разрешенного использования согласно действовавшему на тот период времени градостроительному регламенту;

- участка с кадастровым номером N - разрешенное использование, соответствующее разрешенному использованию исходного участка, а именно: "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

Право собственности ООО "И." на земельные участки с кадастровыми номерами N и N зарегистрировано 2 июля 2015 года, после чего 3 июля 2015 года снят с кадастрового учета исходный земельный участок с кадастровым номером N.

По договору купли-продажи от 13 июля 2015 года гражданин К.С.А. приобрел у ООО "И." в лице директора К.С.А., который одновременно является единственным учредителем ООО "И.", земельный участок с кадастровым номером N площадью 23 070 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

23 июля 2015 года было зарегистрировано право собственности К.С.А. на земельный участок с кадастровым номером N.

Земельный участок с кадастровым номером N до настоящего времени принадлежит ООО "И.".

12 октября 2015 года К.С.А. принято решение о разделе земельного участка с кадастровым номером N площадью 23 070 кв. м на 7 земельных участков, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", а именно: N площадью 3 948 кв. м, N площадью 4 836 кв. м, N площадью 3 416 кв. м, N площадью 4 164 кв. м, N площадью 3 986 кв. м, N площадью 2 684 кв. м, N площадью 36 кв. м.

20 октября 2015 года перечисленные земельные участки, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, поставлены на государственный кадастровый учет с установлением разрешенного использования, соответствующего разрешенному использованию исходного земельного участка с кадастровым номером N, то есть "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)".

Право собственности К.С.А. на данные участки зарегистрировано 5 ноября 2015 года.

Действовавшим в указанный период времени генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 22 февраля 2006 года N 69, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне "Зона общественно-жилого назначения".

Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146, данная территория была отнесена к территориальной зоне "Зона общественно-жилого назначения" (индекс ОЖ), которая была предназначена для формирования многофункциональной жилой и общественной застройки с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций городского, районного и местного значения и градостроительным регламентом которой допускалось размещение многоквартирных жилых домов 2-4 этажа и 5-12 этажей.

В то время, на момент возникновения 26 ноября 2014 года у ООО "И." права собственности на исходный земельный участок с кадастровым номером N площадью 28 000 кв. м, разрешенное использование - "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)", Земельным кодексом Российской Федерации были установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства и для целей, не связанных с таким строительством.

При этом порядок предоставления земельных участков под строительство многоквартирных жилых домов был предусмотрен статьей 30.1 ЗК РФ, согласно которой земельные участки для целей строительства многоквартирных жилых домов предоставляются без предварительного согласования места размещения объекта и только на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 настоящего Кодекса.

С 1 марта 2015 года нормы Земельного кодекса РФ действуют в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ.

При этом по общему правилу, закрепленному в пункте 2 статьи 39.1 ЗК РФ продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39.3 настоящего Кодекса, а также случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Такое правовое регулирование направлено на обеспечение эффективности, справедливости, публичности предоставления земельных участков для целей строительства.

Земельный участок с кадастровым номером N не предназначался когда-либо для многоквартирного жилищного строительства и, соответственно, установленная процедура его предоставления для названных целей не проводилась.

Генеральным планом городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, рассматриваемая территория была отнесена к функциональной зоне "Общественно-деловая зона", которая не предназначена для размещения многоквартирных жилых домов.

Генеральным планом городского округа (в редакциях постановлений правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года и от 5 августа 2021 года N 474) функциональное зонирование рассматриваемой территории не изменялось, до настоящего времени принадлежащие административным истцам земельные участки отнесены к функциональной зоне "Общественно-деловая зона".

Согласно положению о территориальном планировании общественно-деловая зона предназначена для застройки преимущественно объектами общественно-делового назначения (офисы, административные здания, банки, страховые компании, гостиницы, культовые здания, научно-исследовательские учреждения, торговые центры, магазины и т.п.) и сопутствующими объектами инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры, допускающими функционирование и реконструкцию существующих жилых зданий.

Кроме того, в положении о территориальном планировании в качестве одной из задач территориального планирования указано на обеспечение реализации полномочий городского округа "Город Калининград" по вопросам местного значения (пункт 2 статьи 4).

В силу пункта 17 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры.

Генеральным планом городского округа "Город Калининград" с 2016 года запланировано к размещению в срок до 2035 года на земельном участке площадью 2,80 га на <адрес> в общественно-деловой зоне такого объекта культуры местного значения как картинная галерея.

Таким образом, установленное с 2016 года генеральным планом городского округа функциональное зонирование рассматриваемой территории с отнесением земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N к функциональной зоне общественно-делового назначения соответствует целям его принятия и соотносится с тем видом разрешенного использования исходных земельных участков, который был установлен при их образовании и предоставлении в аренду в целях строительства объекта культурно-просветительского назначения.

Более того, оспариваемое функциональное зонирование рассматриваемой территории в полной мере согласуется с тем видом разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, сведения о котором были внесены в Единый государственный реестр недвижимости ("под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на период разработки и принятия генерального плана (в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225).

Установленный по заявлению правообладателя вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N ("многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) и культурное развитие") также предполагает размещение объекта культуры.

В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Однако, несмотря на изменение генеральным планом городского округа функционального зонирования рассматриваемой территории с 2016 году с функциональной зоны "Зона общественно-жилого назначения" на функциональную зону "Общественно-деловая зона", правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденными решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, градостроительное зонирование территории изменено не было.

При этом, как и правилами землепользования и застройки 2009 года, земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N были отнесены к территориальной зоне общественно-жилого назначения, градостроительный регламент которой допускает размещение многоквартирных жилых домов высотой до 10 этажей.

Такое градостроительное зонирование рассматриваемой территории позволило по заявлениям правообладателей от 24 марта 2017 года (в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N) и от 28 апреля 2017 года (в отношении земельного участка с кадастровым номером N) изменить разрешенное использование земельных участков, образованных из участка с кадастровым номером N, с "под строительство учреждения культуры и искусства (картинной галереи)" на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка").

В то же время, разрешение на строительство многоквартирных жилых домов в пределах рассматриваемой территории когда-либо не выдавалось, объекты капитального строительства на названных земельных участках отсутствуют.

Доводы административных истцов о несении значительных затрат при подготовке площадки для строительства 10-этажных жилых домов и обеспечении территории инженерными коммуникациями сами по себе не свидетельствуют о начале освоения земельных участков в установленном порядке для целей строительства многоквартирных жилых домов.

Так, в соответствии с положениями статей 47, 48 ГрК РФ, постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 года N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений подлежат включению в состав проектной документации на объекты капитального строительства на основании результатов инженерных изысканий, которая подлежит экспертизе в порядке, предусмотренном статьей 49 ГрК РФ и на основании которой выдается разрешение на строительство (часть 1, пункт 3 части 7 статья 51 ГрК РФ) при отсутствии оснований к отказу в выдаче разрешений на строительство, определенных в части 13 статьи 51 ГрК РФ.

В силу части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Таким образом, инженерно-техническое обеспечение объекта строительства является составной частью строительства, которое подлежит осуществлению на основании разрешения на строительство.

Осуществление административными истцами по собственному на то усмотрению земляных работ и работ по реализации инженерно-технических мероприятий в отсутствие результатов инженерных изысканий на рассматриваемой территории, отнесенной по сведениям ЕГРН к зонам к особыми условиями использования территории на основании постановления Правительства РФ от 18 апреля 2014 года N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления", а также в отсутствие проектной документации и, соответственно, в отсутствие разрешения на строительства свидетельствует об игнорировании гражданином К.С.А. и ООО "И." в лице его учредителя и директора К.С.А. установленной законом градостроительной процедуры освоения земельных участков.

Кроме того, такое поведение правообладателей земельных участков позволяет сделать вывод и об отсутствии необходимой осмотрительности при принятии решения о начале строительства инженерно-технических коммуникаций для обеспечения многоквартирных жилых домов в ситуации, когда генеральным планом муниципального образования на данной территории с 2016 года не допускается жилищное строительство, разрешительная документация на строительство многоквартирных жилых домов в необходимом объеме не разработана до настоящего времени, а ведение строительства предполагается на земельных участках, разрешенное использование которых изменено по выбору правообладателей на основании градостроительного регламента, не соответствующего генеральному плану, при наличии явно выраженного волеизъявления уполномоченных органов, в том числе с 2013 года - администрации городского округа "Город Калининград", направленного на размещение на рассматриваемой территории объект культурно-просветительского назначения, а не многоквартирных жилых домов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, внесены изменения.

Данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 4 февраля 2022 года.

В соответствии с пунктом 2 постановления данный документ вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки осуществлена после вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 14 февраля 2020 года N 68 "О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград".

Постановление Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 подписано Губернатором Калининградской области, что отвечает положениям части 3 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области" при том, что Губернатор Калининградской области непосредственно исполняет обязанности Председателя Правительства Калининградской области.

Форма оспариваемого нормативного акта соответствует положениям статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области) и части 1 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области".

Порядок опубликования нормативных правовых актов, определенный Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Законом Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области ..." соблюден.

Проведение общественных обсуждений по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа в период с 17 июня 2021 года по 29 июля 2021 года назначено постановлением главы городского округа "Город Калининград" от 15 июня 2021 года N 7, которое официально опубликовано в газете "Гражданин", выпуск от 17 июня 2021 года N 35 (2248) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.

Экспозиция проекта была организована в период с 25 июня 2021 года по 14 июля 2021 года в МКУ "Центр документационного обеспечения деятельности администрации городского округа "Город Калининград" в здании администрации городского округа "Город Калининград" на пл. Победы, 1 в г. Калининграде.

Проект и информационные материалы к нему размещены в газете "гражданин", выпуск от 17 июня 2021 года, а также на официальном сайте администрации городского округа и на информационных стендах в помещениях ГКУ Калининградской области "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" на ул. Челнокова, 11, ул. Инженерная, 3 и ул. Уральская, 18 в г. Калининграде.

По результатам проведения общественных обсуждений администрацией городского округа подготовлено заключение о результатах проведения общественных обсуждений от 20 октября 2021 года, в котором содержится указание о несогласии ООО "И." с проектом в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N к территориальной зоне объектов делового, общественного и коммерческого назначения.

Такое предложение рассмотрено организатором общественных обсуждений, который в заключении от 20 октября 2021 года указал на недопустимость изменения предусмотренной проектом территориальной зоны исходя из установленного генеральным планом функционального зонирования рассматриваемой территории.

Таким образом, установленная процедура принятия и официального опубликования правил землепользования и застройки городского округа соблюдена.

Согласно представленному по запросу суда фрагменту карты территориального зонирования в составе правил землепользования и застройки (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N отнесены к территориальной зоне "Зона объектов делового, общественного и коммерческого назначения" (индекс О-1/Г).

В соответствии с пунктом 209 правил землепользования и застройки (в актуальной редакции) зона объектов делового, общественного и коммерческого назначения выделена для обеспечения правовых условий использования, строительства и реконструкции административных, общественно-деловых объектов недвижимости, а также для обеспечения условий размещения объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании мелкой торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности и сопутствующих объектов инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры.

Перечни допустимых видов использования земельных участков (основных, условно разрешенных и вспомогательных видов разрешенного использования) не предусматривают размещение объектов жилищного строительства (таблицы 28, 29, 30).

При этом перечень основных видов разрешенного использования земельных участков допускает размещение объектов культурно-досуговой деятельности (3.6.1), в том числе зданий, предназначенных для размещения выставочных залов и художественных галерей.

Таким образом, правила землепользования и застройки (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) направлены на реализацию принципа первичности генерального плана с приведением правил землепользования и застройки применительно к рассматриваемой территории в соответствие с назначением территории, установленным генеральным планом, для размещения объекта культуры местного значения.

То обстоятельство, что земельные участки для указанных целей не зарезервированы, само по себе не свидетельствует о несоответствии генерального плана и (или) правил землепользования и застройки городского округа федеральному законодательству при том, что статьями 23-24, 30-31 ГрК РФ не предусмотрен в качестве обязательного элемента документов территориального планирования и градостроительного зонирования перечень земельных участков, подлежащих резервированию.

Напротив, из содержания статьи 26 ГрК РФ, которая регулирует порядок реализации документов территориального планирования, а также из положений статей 41-42 ГрК РФ, статьи 71.1 ЗК РФ о процедуре разработки документации по планировке территории и порядке резервирования земель следует, что принятие решения о резервировании земельных участков в целях создания объектов федерального, регионального или местного значения допускается только при наличии утвержденной документации по планировке территории, разрабатываемой в соответствии с документами территориального планирования, в том числе, во исполнение генерального плана городского округа.

Обсуждение вопросов, связанных с целесообразностью размещения на рассматриваемой территории объекта культуры местного значения, не относится к компетенции суда (пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Принимая во внимание фактические обстоятельства дела и приведенные выше нормы закона, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое административными истцами функциональное и территориальное зонирование рассматриваемой территории является обоснованным градостроительным решением, отвечающим принципу соблюдения баланса публичных и частных интересов.

Сформировавшееся у административных истцов волеизъявление, направленное на осуществление строительства многоквартирных жилых домов, не свидетельствует о несоответствии закону генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в оспариваемой части.

Соответствующее намерение может быть реализовано путем приобретения в установленном порядке земельных участков, предназначенных для многоквартирного жилищного строительства.

На основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного суд полагает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

В административном иске К.С.А., ООО "И." к Правительству Калининградской области об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, NN к функциональной зоне общественно-делового назначения, правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39) в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне объектов делового, общественного и коммерческого назначения - отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 18 апреля 2022 года.