Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24 июня 2014 г. N Ф08-3900/14 по делу N А32-31511/2012

г. Краснодар

24 июня 2014 г.

Дело N А32-31511/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июня 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Епифанова В.Е. и Мазуровой Н.С., при участии в судебном заседании от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Каскад" (ИНН 2626028486, ОГРН 1022601227505) - Титовой И.В. (доверенность от 01.10.2013) и Дорохова И.Ю. (доверенность от 09.01.2014), от лиц, осуществляющих публичные полномочия: администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310032246, ОГРН 1022301606799) - Попова М.Г (доверенность от 27.12.2013), администрации Краснодарского края (ИНН 2308038402, ОГРН 1022301224549) - Дроковой Е.А. (доверенность от 10.12.2013), департамента имущественных отношений Краснодарского края (ИНН 2308077553, ОГРН 1022301228399) - Марункевич Э.Н. (доверенность от 26.03.2014), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "ИнтерСтрой" - Котянченко А.Н. (доверенность от 18.11.2013), в отсутствие представителей лица, осуществляющего публичные полномочия, - департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН 2310041258, ОГРН 1022301172475), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации Краснодарского края, администрации муниципального образования город Краснодар и департамента имущественных отношений Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2014 (судьи Соловьева М.В., Ефимова О.Ю., Сулименко О.А.) по делу N А32-31511/2012, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Каскад" (далее - общество-1) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования город Краснодар (далее - администрация города), администрации Краснодарского края (далее - администрация края), департамента имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент имущественных отношений), выразившегося в непринятии решения об организации и проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка площадью 2399,5 кв. м, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. Постовая, 63, в целях строительства гостиницы (далее - земельный участок), а также о признании незаконным бездействия департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования города Краснодар (далее - департамент муниципальной собственности) и администрации города, выразившегося в непередаче в департамент имущественных отношений заявления общества-1 от 02.08.2012 о предоставлении земельного участка в аренду.

К участию в деле в качестве от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ИнтерСтрой" (далее - общество-2), департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - департамент архитектуры).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 21.10.2013 (судья Тарасенко А.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован наличием у департамента имущественных отношений полномочий по распоряжению земельным участком, отсутствием доказательств обращения общества-1 по вопросу приобретения прав на земельный участок в уполномоченный орган, неприложением им к направленному в администрацию города заявлению необходимого пакета документов, отсутствием негативного влияния оспариваемого бездействия на права общества-1 ввиду нахождения на земельном участке объекта археологического наследия и, в этой связи, ограничения земельного участка в обороте. В участии общества-1 в ряде публичных процедур по предоставлению земельных участков в аренду в целях строительства объектов разнопланового назначения суд первой инстанции усмотрел признаки злоупотребления правом.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2014, решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.10.2013 изменено, признаны незаконными бездействие департамента муниципальной собственности, выразившееся в непередаче в департамент имущественных отношений заявления общества-1 о предоставлении земельного участка в аренду на торгах, а также бездействие департамента имущественных отношений и администрации края, выразившееся в непринятии решения об организации торгов и их проведении в форме аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для строительства гостиницы, названные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации присуждены к принятию соответствующего решения и совершению названных действий. Апелляционный суд исходил из того, что департамент имущественных отношений и администрация края, будучи осведомленными о поступлении двух заявлений о предоставлении земельного участка в аренду от общества-1 и общества-2, в нарушение требований земельного законодательства уклонились от проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, администрация города, действуя по поручению департамента имущественных отношений, разместила в средствах массовой информации извещение о предстоящем предоставлении земельного участка в аренду и, поэтому, департамент муниципальной собственности как орган местного самоуправления должен был принять все заявления претендентов и передать их департаменту имущественных отношений. Отклоняя доводы о наличии в действиях общества-1 признаков злоупотребления правом, апелляционный суд указал на направленность действительной воли общества-1 на осуществление на земельном участке строительства гостиницы. Анализ имеющихся в деле доказательств, в том числе судебных актов по другим делам, не позволил апелляционному суду сделать безусловный вывод о том, что действия общества-1 являются злонамеренными и направленными исключительно на причинение вреда администрации города и обществу-2.

Такой способ предоставления земельного участка в аренду как проведение торгов признан в рассматриваемой ситуации единственно возможным, отвечающим принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, обеспечивающим справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Администрация города, администрация края и департамент имущественных отношений обжаловали судебные акты в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Доводы кассационных жалоб сводятся к отсутствию оснований для прекращения процедуры выбора земельного участка, его формирования и предоставления заинтересованным лицам в аренду посредство проведения торгов, обращению общества-1 с соответствующим заявлением к неуполномоченному лицу, наличию у него намерения причинить вред лицам, претендующим на приобретение прав на земельный участок, незавершенности процесса выбора земельного участка, как стадии процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, отсутствию заключений региональных и федеральных органов власти, содержащих информацию о возможности осуществления строительства на земельном участке, его расположению на территории объекта археологического наследия и ограниченности в обороте. Заявители кассационных жалоб полагают, что в отсутствие подготовленного и утвержденного акта о выборе земельного участка, его формирования и постановки на кадастровый учет, выданных технических условий подключения проектируемого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, а также определенности в вопросе разрешенного использования земельного участка и конкурирующих заявлений невозможно признать незаконным бездействие, выразившееся в непринятии решения о проведении торгов. По мнению заявителей, действующим законодательством, не установлен срок для принятия решения о проведении торгов и не предусмотрена обязанность по контролю совершения органами местного самоуправления действий по обеспечению опубликования сообщения о возможном предоставлении земельного участка и принятию заявлений от претендентов, а злоупотребление обществом-1 правом подтверждается отсутствием с его стороны намерения на использование земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием. Считая обжалуемый судебный акт апелляционной инстанции не отвечающим принципу исполнимости ввиду возложения одной обязанности на два органа государственной власти, заявители кассационных жалоб отмечают отсутствие необходимых полномочий у администрации края.

Изучив материалы дела и доводы кассационных жалоб, заслушав представителей участвующих в деле лиц, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.10.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2014 подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Из материалов дела видно и судами установлено, что общество-2 обратилось в департамент имущественных отношений с заявлением от 26.06.2012 о предоставлении земельного участка в аренду.

Письмом от 29.06.2012 N 52-10200/12-33.12 департамент имущественных отношений поручил администрации города организацию извещения населения о возможном предоставлении земельного участка в аренду в целях возведения здания гостиницы и приемку заявлений от претендентов.

В выпуске газеты "Краснодарские Известия" от 12.07.2012 N 102 (4903) администрацией города размещено соответствующее сообщение. По вопросам, связанным с предоставлением земельного участка, гражданам и юридическим лицам предложено обращаться с соответствующими заявлениями по адресам: г. Краснодар, ул. Красная, 122, 1-й этаж, кабинет 12А или г. Краснодар, ул. Северная, 279, 5-й этаж, кабинет 507 в течение месяца со дня публикации.

От общества-1 по указанному адресу поступило заявление от 02.08.2012 об участии в аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Аналогичное заявление общества-2 от 09.08.2012 поступило в администрацию города 13.08.2012.

Департамент муниципальной собственности письмом от 11.10.2012 N 48113/26 сообщил департаменту имущественных отношений о том, что в течение 30 календарных дней со дня опубликования информационного сообщения в адрес администрации города поступило только одно заявление от общества-2. В письме заместителя главы администрации (губернатора) края от 01.11.2012 вышеназванная информация подтверждена с указанием на то, что администрация города действовала по поручению департамента имущественных отношений и должна была принимать заявления претендентов.

Предполагаемое незаконное бездействие уполномоченных органов в организации и проведении торгов по реализации права на заключение договора аренды земельного участка и нарушение им прав и законных интересов общества-1 послужили основанием обращения последнего в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требовании о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо установление их несоответствия закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания законности совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые совершили действия (бездействие) (статья 65 и часть 5 статьи 200 Кодекса).

Принимая обжалуемый судебный акт, апелляционный суд правомерно исходил из следующего. Гражданское законодательство основывается на признании необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты гражданами и юридическими лицами по своему усмотрению (пункт 1 статьи 1, пункта 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - Гражданский кодекс).

Пунктом 1 статьи 10 Гражданского кодекса установлен запрет на осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действий в обход закона с противоправной целью, а также на иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав - злоупотребление правом, под которым понимается умышленное поведение лиц, связанное с нарушением пределов осуществления гражданских прав, направленное исключительно на причинение вреда третьим лицам.

Для признания факта злоупотребления должно быть установлено наличие умысла, то есть, сознательное, целенаправленное поведение на причинение вреда иным лицам. Злоупотребление правом должно носить явный и очевидный характер, при котором не остается сомнений в истинной цели лица.

Презюмируя добросовестность и разумность поведения общества-1, а также следуя принципу состязательности в арбитражном процессе, апелляционный суд признал недоказанным факт злонамеренного участия общества-1 в процедуре предоставления земельного участка в аренду с целью причинения вреда представителю его публичного собственника или иному претенденту.

Как следует из статей 30, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта включает в себя выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ и осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка заинтересованному лицу.

Орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Компетентный орган принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а в случае невозможности строительства объекта на испрашиваемом участке - решение об отказе в размещении объекта.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10, обеспечение выбора земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления, разрешенные условия использования соответствующей территории могут объективно препятствовать предоставлению конкретного земельного участка для размещения объекта определенного назначения, несмотря на то, что они содержатся в неопубликованных для всеобщего сведения документах, исполнением органом местного самоуправления обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства обеспечивается реализация гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. Исходя из системного толкования вышеназванных стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, наделены органы местного самоуправления указанных поселений при условии, что законами таких субъектов соответствующие полномочие не отнесены к компетенции их исполнительных органов.

Согласно статье 35 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 N 552-КЗ "Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае" (далее - Закон N 552-КЗ) орган местного самоуправления муниципального образования город Краснодар вправе распоряжается находящимися в государственной собственности незастроенными земельными участками, площадь которых не превышает 1 тыс. кв. м, при их предоставлении в аренду гражданам и юридическим лицам для строительства объектов торговли, общественного питания, социально-бытового и иного назначения и для целей, не связанных со строительством, в соответствии с землеустроительной и градостроительной документацией.

Законом N 552-КЗ, Законом Краснодарского края от 13 мая 1999 года N 180-КЗ "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края", постановлениями главы администрации края от 11.03.2002 N 253 и от 23.04.2007 N 345 "О департаменте имущественных отношений Краснодарского края" департамент имущественных отношений уполномочен на распоряжение находящимися в государственной собственности земельными участками, осуществление организации и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже их или права их аренды.

В связи с тем, что площадь земельного участка превышала 1 тыс. кв. м, процедура его предоставления в аренду осуществлялась департаментом имущественных отношений, который должен был обеспечить контроль за исполнением органом местного самоуправления поручения на информирование населения и принятие заявлений от претендентов.

Вместе с тем, пунктом 2 статьи 31 Земельного кодекса предусмотрена возможность определения вариантов размещения объекта по обращению заинтересованного лица о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В постановлении от 18.06.2013 N 727/13 Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отметил, что испрашивание заявителем земельного участка определенного размера и в определенном месте препятствует органу местного самоуправления в рамках процедуры выбора земельного участка в формировании альтернативных вариантов с иными местом расположения земельного участка и (или) его площадью, что, в свою очередь, не позволяет предоставить земельный участок в аренду в целях осуществления строительства с предварительным согласованием места размещения объектов.

Суды первой и апелляционной инстанции не учли, что общество-1 просило предоставить ему земельный участок определенного размера и в определенном месте, не установили, была ли у администрации возможность предложения различных вариантов размещения объекта.

Предварительное согласование места размещения объекта, в силу пункта 11 статьи 30 Земельного кодекса, не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки. Правилами землепользования и застройки, согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), утверждаются градостроительные регламенты, устанавливаются границы территориальных зон и виды разрешенного использования расположенных в их пределах земельных участков.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (часть 10 статьи 45 Градостроительного кодекса).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и для размещения линейных объектов (части 1 и 2 статьи 41 Градостроительного кодекса).

Основная часть проекта планировки территории, подлежащая утверждению уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедуры публичных слушаний, состоит из чертежей планировки территории и положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, о характеристиках планируемого развития территории и развития систем социального, транспортного обслуживания, инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории (статья 42 Градостроительного кодекса).

Проекты межевания территорий (квартала, микрорайона) могут быть подготовлены как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры (квартала, микрорайона), установленных проектами планировки территорий (части 1 и 3 статьи 43 Градостроительного кодекса).

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 02.07.2013 N 1633/13 сформулировал правовой подход, согласно которому предоставление земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта не производится, если для территории городского или сельского поселения утверждены правила землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также проекты планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры. В этом случае земельные участки подлежат предоставлению исключительно на торгах и только для строительства объекта, предусмотренного проектами планировки и межевания.

По смыслу положений Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808, прием от претендентов на участие в торгах заявок и прилагаемых к ним документов возможен только после опубликования извещения о проведении торгов, содержание которого строго регламентировано.

Обстоятельства, связанные с утверждением правил землепользования и застройки, в том числе градостроительных регламентов, а также проектов планировки и межевания территории соответствующего элемента планировочной структуры, опубликованием уполномоченным органом извещения о проведении торгов, судами первой и апелляционной инстанций также не установлены.

В этой связи, не могут быть признаны соответствующими установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам содержащиеся в судебных актах выводы о правомерности инициирования департаментом имущественных отношений процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, а также законности участия в указанной процедуре общества-1 и общества-2, о нарушении оспариваемым бездействием прав и законных интересов общества-1 и возможности их восстановления посредством избранного способа судебной защиты. Также оставлены без должного внимания и исследования обстоятельства, связанные с нахождением в пределах земельного участка объектов археологического наследия и наличием, в этой связи, ограничений в обороте земельного участка.

Пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции уполномочен на отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции и направление дела на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.

Направление дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции обусловлено необходимостью принятия находящегося вне компетенции суда кассационной инстанции комплекса процессуальных мер, направленных на установление дополнительных обстоятельств и оценки представленных доказательств (часть 2 статьи 287 Кодекса).

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо учесть вышеизложенные указания суда кассационной инстанции, в силу статьи 289 Кодекса обязательные для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело, устранить выявленные недостатки, установить дополнительные обстоятельства, после чего принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Кодекса, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.10.2013 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2014 по делу N А32-31511/2012 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судьи

В.Е. Епифанов Н.С. Мазурова