Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2022 г. N 3214-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Синева Павла Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 10 Положения о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,

заслушав заключение судьи С.П. Маврина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина П.В. Синева,

установил:

1. Гражданин П.В. Синев оспаривает конституционность пункта 10 Положения о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы (утверждено постановлением Правительства Москвы от 9 марта 2011 года N 63-ПП), согласно которому размер данной компенсации определяется в соответствии с методикой, утверждаемой Департаментом экономической политики и развития города Москвы.

Как следует из представленных материалов, П.В. Синев на протяжении длительного времени владел и пользовался на основании членской книжки региональной общественной организации "Московский городской союз автомобилистов" машино-местом (гаражом), расположенным на территории автомобильной стоянки "Печатники-111" в городе Москве. В связи с тем что на земельном участке, в границах которого была размещена указанная автомобильная стоянка, планировалось строительство объекта городского заказа в рамках реализации адресной инвестиционной программы города Москвы, гараж заявителя подлежал сносу, о чем он был уведомлен в ноябре 2019 года. Однако от подписания соглашения с префектурой соответствующего административного округа города Москвы о выплате денежной компенсации в связи со сносом гаража П.В. Синев отказался, поскольку полагал, что размер предложенной ему компенсации (150 000 руб.) явно не соответствовал рыночной стоимости сносимого гаража, которая по данным экспертной оценки, проведенной по заказу заявителя, составила 780 000 руб., и не был достаточным для приобретения аналогичного имущества в городе Москве.

Решением Черемушкинского районного суда города Москвы от 18 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 28 сентября 2020 года, исковые требования П.В. Синева к государственному казенному учреждению города Москвы "Управление дорожно-мостового строительства" (инициатору освобождения территории) о выплате компенсации за снос гаража в размере 780 000 руб. и компенсации морального вреда удовлетворены частично: в пользу заявителя взыскана компенсация за снос гаража в размере 150 000 руб. Однако в связи с допущенным судом первой инстанции нарушением норм процессуального права (П.В. Синев не был извещен о дате и времени судебного заседания) определением судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года указанное апелляционное определение было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в судебную коллегию по гражданским делам Московского городского суда в ином составе судей.

По результатам нового апелляционного разбирательства, проведенного по правилам производства в суде первой инстанции, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 8 июля 2021 года решение от 18 февраля 2020 года было отменено с принятием нового решения, аналогичного по содержанию. При этом суд отклонил довод заявителя о необходимости расчета размера денежной компенсации в связи со сносом индивидуального гаража исходя из среднерыночной цены на аналогичные гаражи в городе Москве и, сославшись в том числе на оспариваемое нормативное положение, указал, что при определении размера данной компенсации необходимо руководствоваться соответствующей Методикой, утвержденной приказом Департамента экономической политики и развития города Москвы от 11 августа 2017 года N 164-ПР, согласно которой размер компенсации устанавливается в соглашении о ее осуществлении с учетом размера, предусмотренного названной Методикой (пункт 2); на момент возникновения спорных правоотношений указанный размер составлял 150 000 руб., если материал стен индивидуального гаража представляет собой металлические листы, профилированные листы, сэндвич-панели, дерево и пр. (пункт 3.2 в первоначальной редакции).

Определением судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 года апелляционное определение от 8 июля 2021 года оставлено без изменения. В передаче кассационной жалобы П.В. Синева для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказано определением судьи этого суда от 9 февраля 2022 года, оснований не согласиться с которым не усмотрел и заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, о чем заявитель был уведомлен письмом от 11 апреля 2022 года.

По мнению П.В. Синева, оспариваемое нормативное положение не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 35 (части 2 и 3), поскольку позволяет судам определять размер денежной компенсации, выплачиваемой в связи со сносом гаража, исключительно в соответствии с методикой, утвержденной государственным органом, игнорируя при этом рыночную стоимость конкретного объекта, и тем самым не обеспечивает равноценное возмещение владельцу гаража стоимости утраченного им имущества.

2. Вопросы использования земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связаны с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Такие решения должны быть направлены в первую очередь на обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т.п., т.е. прав, которые хотя непосредственно в Конституции Российской Федерации и не названы, но тем не менее предопределены такими закрепленными в ней в качестве элементов конституционно-правового статуса личности правами, как право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41, часть 1), право на благоприятную окружающую среду (статья 42) и др. (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года N 2317-О).

В силу этого правовое регулирование отношений в сфере градостроительства и землепользования должно осуществляться на основе конституционных предписаний с учетом необходимости согласования публичных и частных интересов (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

2.1. Действующее законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также из других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и прочих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы, регламентирующие градостроительную деятельность, которые не могут противоречить данному Кодексу. Указанное законодательство регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (статья 3 и часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом нормативное регулирование застройки территорий городских и сельских поселений, как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, должно осуществляться в соответствии с данным Кодексом и основанными на его положениях актами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Территориальное планирование, под которым в данном Кодексе понимается планирование развития территорий (пункт 2 статьи 1), направлено на определение их назначения исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; к документам территориального планирования относятся схемы территориального планирования и генеральные планы (части 1, 10 и 11 статьи 9).

2.2. Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 утвержден Генеральный план города Москвы, в соответствии с которым осуществляется развитие территории данного города и который - наряду с иными обеспечивающими его реализацию документами - призван обеспечить формирование городской среды, благоприятной для жизнедеятельности человека, а также устойчивое пространственное развитие города Москвы в системе расселения Российской Федерации в целом и Центрального федерального округа в частности, с учетом необходимости осуществления городом Москвой столичных функций (части 1.1-1.3 раздела 1 части 2 книги 1 Приложения 1 к названному Закону). Реализация данного Генерального плана, предусматривающего, помимо прочего, основные группы мероприятий территориального планирования города Москвы (включая мероприятия в области совершенствования функционально-планировочной и архитектурно-пространственной структуры территории города Москвы), предполагает в том числе строительство различных по функциональному назначению объектов жилищной, инженерной, транспортной, социальной и иной инфраструктуры за счет средств бюджета города Москвы.

В свою очередь, работы по их проектированию и возведению могут потребовать освобождения отдельных территорий города Москвы, в частности территорий, временно используемых под размещение автомобильных стоянок и (или) гаражей. К таким территориям относятся и земельные участки, ранее предоставленные региональной общественной организации "Московский городской союз автомобилистов" во временное пользование (в частности, на условиях срочного договора аренды), которые фактически использовались арендатором для размещения коллективных автостоянок с возведением на них металлических боксов и иных объектов (индивидуальных гаражей), предназначенных для хранения автотранспортных средств. Соответственно, для субъектов, пользующихся такими земельными участками и расположенными на них гаражами, освобождение указанных территорий, осуществляемое в качестве меры, направленной на обеспечение реализации нормативного акта территориального планирования (т.е. в публичных интересах), предполагает необходимость прекращения землепользования, а также сноса (либо - при наличии технической возможности - демонтажа, переноса) размещенных на этих территориях гаражей.

3. В развитие предписаний статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает запрет принудительного изъятия имущества у собственника, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится, в частности, отчуждение недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных или муниципальных нужд (изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд) (подпункт 3.2 пункта 2 статьи 235). При этом в силу пункта 1 статьи 279 данного Кодекса изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством.

Исходя из этого правовую основу регулирования отношений, связанных с изъятием недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд, составляют находящиеся в системной связи нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, что объективно обусловлено правовой и природной связью земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости и находит свое воплощение в том числе в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепляющем в качестве принципа земельного законодательства единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2019 года N 9-П).

3.1. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд производится лишь в исключительных случаях по основаниям, связанным в том числе со строительством объектов государственного или местного значения при отсутствии других возможных вариантов их строительства (пункт 2 статьи 49). Такого рода изъятие допускается при условии, что указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования или проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3).

При этом Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает, что в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд по таким же правилам производится и отчуждение находящихся на этом земельном участке зданий, сооружений, помещений или машино-мест, расположенных в таких зданиях, сооружениях, а также объектов незавершенного строительства (пункты 1 и 3 статьи 239.2). Кроме того, согласно пунктам 1 и 2 статьи 281 ГК Российской Федерации за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его правообладателю предоставляется возмещение; в размер этого возмещения включается не только рыночная стоимость земельного участка, право собственности на который подлежит прекращению (рыночная стоимость иных прав на земельный участок, подлежащих прекращению), но и убытки, причиненные его изъятием, а в случае если одновременно осуществляется изъятие и расположенных на земельном участке объектов недвижимого имущества, принадлежащих его правообладателю, то в размер возмещения включается также рыночная стоимость соответствующих объектов, право собственности на которые подлежит прекращению (рыночная стоимость иных прав на эти объекты, подлежащих прекращению).

Приведенное правовое регулирование предполагает, что предоставление лицу, осуществляющему пользование земельным участком и расположенными на нем объектами недвижимого имущества, вытекающих из статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации гарантий в рамках установленной законом процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд и отчуждения в связи с этим расположенных на нем объектов недвижимого имущества возможно лишь при условии наличия у такого лица права собственности или иного предусмотренного законом права (в частности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного пользования) на изымаемый земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества.

3.2. До введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, используемые для размещения гаражей, как правило, предоставлялись гаражным кооперативам (иным организациям, при которых были организованы гаражные кооперативы) на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве аренды. В последующем было установлено правило о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, предоставленными гаражным потребительским кооперативам, в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации (пункт 2.1 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ), а затем - в порядке, установленном главой V.1 данного Кодекса (пункт 2.1 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ).

Однако изначально законом не был урегулирован правовой режим использования земельных участков под конкретными гаражами, которые входили в состав единого земельного участка, ранее предоставленного гаражному кооперативу (иной организации, при которой он был организован), соответственно, права граждан - членов такого кооператива на земельные участки, на которых расположены принадлежащие им гаражи, как правило, не были определены.

В целях восполнения указанного пробела Федеральным законом от 5 апреля 2021 года N 79-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" глава V.6 Земельного кодекса Российской Федерации (введенная Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и посвященная регулированию отношений, связанных с использованием земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков или установления сервитутов) была дополнена статьей 39.36-1 "Использование гражданами земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для возведения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо для стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства", а Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" - статьей 3.7, регламентирующей отношения, связанные с оформлением прав граждан на земельные участки, на которых расположены принадлежащие им гаражи.

Согласно этим законодательным нововведениям гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведенный до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, приобрел право на предоставление в собственность бесплатно находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, на котором такой гараж расположен, при определенных условиях, включая наличие у этого гражданина либо у гаражного кооператива (иной организации, при которой данный гаражный кооператив был организован), членом которого гражданин является или же являлся, правовых оснований для использования соответствующего земельного участка для размещения гаражей (пункт 2 статьи 3.7 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). При этом упоминаемая связь с фактом членства гражданина в гаражном кооперативе учитывает специфику складывающихся в кооперативе корпоративных отношений, находящую свое выражение в том числе в особенности приобретения членом гаражного кооператива права собственности на гараж (пункт 4 статьи 218 ГК Российской Федерации).

В то же время граждане получили также возможность возводить или размещать гаражи, являющиеся некапитальными сооружениями, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без их предоставления с учетом требований, изложенных в статье 39.36-1 Земельного кодекса Российской Федерации. Тем самым был обеспечен баланс частных и публичных интересов в регулировании отношений, возникающих в данной сфере, который в рассматриваемом случае проявляется в предоставлении гражданам возможности размещения принадлежащих им автомобилей на свободных от застройки территориях, притом что не создается препятствий для развития данных территорий в будущем в соответствии с градостроительными планами, поскольку использование находящихся в государственной или муниципальной собственности земель или земельных участков без их предоставления носит лишь временный характер, что, в свою очередь, исключает и возможность применения в отношении них установленной федеральным законом процедуры изъятия для государственных или муниципальных нужд.

Вместе с тем до вступления в силу указанных изменений федерального законодательства правовое регулирование соответствующих отношений могло быть установлено и законодательством субъекта Российской Федерации, поскольку в силу статьи 72 (пункт "в" части 1) Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

4. В соответствии с законодательством города Москвы разработка и осуществление городской политики в области градостроительства и землепользования, а также реализация Генерального плана города Москвы относятся к полномочиям Правительства Москвы, которое является высшим постоянно действующим коллегиальным органом исполнительной власти города Москвы, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы (часть 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы"; пункты 1 и 2 статьи 13 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы").

Во исполнение указанных полномочий, в целях реализации Генерального плана города Москвы, государственных программ города Москвы и соблюдения прав физических лиц при сносе индивидуальных гаражей для освобождения территории города Москвы Правительство Москвы утвердило Положение о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы, которое определяет порядок осуществления по соглашению сторон компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей, в том числе при освобождении территорий города Москвы для осуществления строительства за счет средств бюджета города Москвы (пункт 1). При этом под владельцем гаража понимается лицо, обладающее правом собственности на гараж, которое может быть подтверждено любым из перечисленных в пункте 2.2 данного Положения документов, а под освобождением территории в силу его пункта 2.3 подразумеваются мероприятия, направленные на прекращение фактического пользования земельным участком, в том числе с прекращением соответствующих прав на землю, не связанные с процедурой изъятия земельных участков для государственных нужд.

Согласно названному Положению вопросы компенсации владельцам гаражей, которые в соответствии с законом приобрели соответствующие права на земельные участки, расположенные на территории, подлежащей освобождению, могут быть урегулированы в ином предусмотренном законодательством порядке (пункт 1(1)). Организация работы по оформлению соглашений, являющихся основанием для выплаты денежной компенсации владельцам подлежащих сносу индивидуальных гаражей, расположенных на освобождаемой территории, а также актов об освобождении гаражей под снос возлагается на префектуру соответствующего административного округа города Москвы (пункт 6). Сама же выплата указанной компенсации (перечисление денежных средств) владельцу гаража осуществляется, по общему правилу, инициатором освобождения территории либо - в отдельных случаях - непосредственно префектурой, а размер этой компенсации определяется в соответствии с методикой, утверждаемой Департаментом экономической политики и развития города Москвы (пункты 7.4, 9 и 10).

Данная Методика изначально предусматривала, что после подписания соглашения об осуществлении денежной компенсации в связи со сносом индивидуального гаража, расположенного на освобождаемой территории, денежная компенсация выплачивается владельцам сносимых индивидуальных гаражей префектурой административного округа в отношении индивидуального гаража однократно и составляет: 300 000 руб. - в случае, если материал стен индивидуального гаража - кирпич, камень, железобетон, пеноблок, шлакоблок, керамзитоблок, газоблок; 150 000 руб. - в случае, если материал стен индивидуального гаража имеет иной состав (металлические листы, профилированные листы, сэндвич-панели, дерево и пр.) (пункты 3.1 и 3.2 в первоначальной редакции). Приказом Департамента экономической политики и развития города Москвы от 29 января 2020 года N 10-ПР размеры компенсации были увеличены до 350 000 руб. и 175 000 руб. соответственно.

При этом названная Методика - в силу прямого указания ее пункта 1 - применяется лишь при определении размера денежной компенсации, выплачиваемой владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы в соответствии с Положением о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы. В случае же изъятия земельных участков для государственных нужд, исключающего добровольное согласие владельцев сносимых индивидуальных гаражей, применяется порядок, установленный действующим федеральным законодательством.

Таким образом, это Положение и принятая в соответствии с ним Методика распространяются на отношения, не связанные с изъятием земельных участков для государственных нужд и возникающие при отсутствии установленных федеральным законом оснований для применения соответствующей процедуры. Данное правовое регулирование, предусматривающее выплату денежной компенсации взамен утраченного имущества в том числе тем владельцам сносимых гаражей, которые не приобрели права на земельные участки под этими гаражами, но имеют правоподтверждающие документы на сами гаражи, - притом что прекращение фактического пользования указанными земельными участками при освобождении территории города Москвы осуществляется вне рамок процедуры их изъятия для государственных нужд - направлено на обеспечение баланса частных и публичных интересов.

Более того (и это не противоречит представленным заявителем материалам), снос гаражей, согласно анализируемому региональному правовому регулированию, осуществляется с уведомлением об этом их владельцев, которые могут осуществить самостоятельный демонтаж или перенос (при наличии технической возможности) этих гаражей, минимизировав неизбежные потери, возникающие при их принудительном сносе, или же, оценив для себя экономические перспективы, получить указанную денежную компенсацию. В то же время граждане - владельцы гаражей при наличии у них правовых оснований для приобретения соответствующих прав на земельные участки (в том числе оснований, обусловленных их членством в гаражном кооперативе) не лишены возможности защищать свои имущественные интересы в судебном порядке посредством доказывания указанных фактов для исключения отношений по поводу сноса принадлежащих им гаражей из сферы действия Положения о порядке осуществления денежной компенсации владельцам сносимых индивидуальных гаражей при освобождении территорий города Москвы.

Оспариваемый же П.В. Синевым пункт 10 названного Положения фактически носит отсылочный характер и - притом что указанное в нем полномочие Департамента экономической политики и развития города Москвы по утверждению Методики не предполагает при установлении соответствующего правового регулирования возможность действовать произвольно, без учета конституционных принципов справедливости, разумности и соразмерности - не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Синева Павла Владимировича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин