Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 августа 2011 г. N Ф08-4709/11 по делу N А53-26856/2010

ГАРАНТ:

См. также постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 ноября 2011 г. N Ф08-6919/11 по делу N А53-1137/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 9 августа 2011 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 августа 2011 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Яценко В.Н., судей Дорогиной Т.Н. и Трифоновой Л.А., при участии в судебном заседании от заявителя - федерального бюджетного учреждения "УЧ-398/15 ГУФСИН России по Ростовской области" (ИНН 6141004231, ОГРН 1026101840710) - Алешина А.В. (доверенность от 12.10.201), Тесленко И.Н. (доверенность от 08.08.2011), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, - открытого акционерного общества "Производственное объединение Водоканал" (ИНН 616708133, ОГРН 1056167043470) - Мишиной А.В. (доверенность от 17.12.2010, Солдатенко Л.В. (доверенность 17.12.2010), от прокурора Ростовской области - Фроловой Е.В. (удостоверение N 064387), в отсутствие главы администрации (губернатора) Ростовской области, администрации Ростовской области (ИНН 6163021657, ОГРН 10261031703334), Региональной службы по тарифам по Ростовской области, Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу (ИНН 6164226375, ОГРН 1046164025951), извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационные жалобы федерального бюджетного учреждения "УЧ-398/15 ГУФСИН России по Ростовской области" и открытого акционерного общества "Производственное объединение Водоканал" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.05.2011 по делу N А53-26856/2010 (судьи Сурмалян Г.А., Комурджиева И.П., Лебедева Б.В.), установил следующее.

Федеральное бюджетное учреждение "УЧ-398/15 ГУФСИН России по Ростовской области" (далее - учреждение) обратилось в арбитражный суд к администрации Ростовской области (далее - администрация) с заявлением о признании незаконным (недействующим) постановления главы администрации Ростовской области (далее - глава администрации) от 06.08.1997 N 268 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов Ростовской области" (далее - постановление N 268).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований привлечены ОАО "Производственное объединение Водоканал" (далее - общество), Региональная служба по тарифам по Ростовской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному федеральному округу, а также прокурор Ростовской области.

Решением суда от 30.05.2011 требования общества удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что постановление N 268 не опубликовано официально для всеобщего сведения.

В Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационными жалобами обратились учреждение и общество.

В кассационной жалобе учреждение просит решение суда изменить, постановление N 268 признать недействующим, В обоснование податель жалобы ссылается, на то, что Арбитражный суд Ростовской области признал постановление недействующим, на основании того, что данный нормативный акт не был опубликован.

Общество в кассационной жалобе просит решение суда отменить, производство по делу прекратить. Податель жалобы указывает, что дела о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не подлежат рассмотрению арбитражными судами.

В отзывах на кассационную жалобу администрация Ростовской области, прокурор Ростовской области просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представители учреждения и общества поддержали доводы жалоб и отзывов.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, считает, что кассационные жалобы не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, учреждение в порядке статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконными (недействующим) постановления N 268, которым утвержден порядок взимание платы с организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества через системы канализации в окружающую среду.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд сделал правомерный вывод о подведомственности данного дела арбитражному суду.

Согласно пункту 1 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" по делам об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам следует проверять, имеется ли федеральный закон, который отнес рассмотрение таких дел к их компетенции.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ, действующей с 01.11.2010) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах.

В силу пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.1995 N 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" (далее - постановление N 1310) порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в систему канализации населенных пунктов с предприятий и организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества в системы канализации населенных пунктов, определяют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно приведенным нормам определение размера платы за прием сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации относится к регулированию тарифов организаций коммунального комплекса.

Из смысла статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства споры, в частности, по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса. Таким образом, арбитражные суды компетентны, рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов в сфере взимания платы за отведение сточных вод и загрязняющих веществ.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о подведомственности данного дела арбитражному суду является правомерным.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что постановление N 268 отвечает критериям, установленным для нормативного правового акта, поскольку издано управомоченным органом государственной власти, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Обязательные требования при издании нормативных правовых актов, в том числе субъектов Российской Федерации, предъявляются к их форме, процедуре принятия, содержанию закона, порядку введения его в действие.

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) является общим Законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 8 Закона N 184-ФЗ конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Содержащееся в Законе N 184-ФЗ регулирование не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих законов.

Статьей 64 Устава Ростовской области (в редакции, действующей на момент вынесении оспариваемого постановления; (далее - Устав) предусмотрено, что нормативные правовые акты главы администрации, администрация Ростовской области и областных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию.

Указанные нормативные правовые акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок официального опубликования нормативных правовых актов главы администрации, администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти определяется главой администрации в соответствии с областным законом.

Иные правовые акты Главы администрации, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти вступают в силу со дня их принятия, если самими нормативными правовыми актами не установлен иной порядок их вступления в силу.

Из материалов дела следует, что постановление N 268 не зарегистрировано и в официальных изданиях не опубликовано. В связи с этим суд первой инстанции правомерно признал постановление N 268 недействующим по указанному основанию.

Доводы учреждения о несоответствии выводов суда нормам права в части превышения полномочий главой администрации, нарушения законодательства о тарифах, антимонопольного, гражданского законодательства исследованы судом кассационной инстанции и подлежат отклонению.

Постановление принято в пределах полномочий, предоставленных главе администрации Уставом и постановлением N 1310.

Статьей 5 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относится установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду.

Пунктом 1 постановления N 1310 предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов.

Статьей 55 Устава государственную власть в Ростовской области осуществляют Законодательное Собрание Ростовской области и администрация Ростовской области.

Глава администрации возглавляет администрацию Ростовской области и является высшим должностным лицом области (статья 58 Устава).

Согласно статье 75 Устава глава администрации возглавляет исполнительную государственную власть области и осуществляет руководство администрацией области на принципах единоначалия.

В соответствии со статьей 78 Устава в пределах своей компетенции глава администрации издает постановления и распоряжения, носящие нормативно-правовой и (или) исполнительно-распорядительный характер.

Глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и подчиняется Президенту Российской федерации и правительству Российской Федерации по вопросам полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Глава администрации действует самостоятельно в пределах своей компетенции (статья 81 Устава).

Постановление принято в 1997 году, полномочия главы администрации на его принятие и его форма соответствуют действовавшему в тот период областному законодательству.

Довод учреждения о том, что на момент принятия постановления N 268 не было предусмотрено полномочие Правительства Российской Федерации делегировать региональным органам власти право устанавливать тарифы за сверхнормативный сброс загрязняющих веществ в системы канализации, обоснованно отклонен судом, поскольку постановление N 1310, предоставившее такое право органам исполнительной власти субъектов решением Верховного Суда Российской Федерации от 25.06.2001, признано соответствующим иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод учреждения о том, что постановление N 268 не соответствует законодательству о тарифах, правомерно отклонен судом по следующим основаниям.

Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" не регулируются правоотношения в области определения и применения мер экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде, в том числе и за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.

Пунктом 7 постановления N 268 установлено, что взимание платы организациями ВКХ с абонентов за услуги по приему сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации производится за общий объем фактически сброшенных сточных вод по установленным ценам (тарифам) за услуги по приему сточных вод и загрязняющих веществ на основании заключенных договоров на прием сточных вод и загрязняющих веществ.

В состав цен (тарифов) за услуги по приему сточных вод и загрязняющих веществ включается плата организаций ВКХ за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов в пределах установленных нормативов.

Таким образом, постановлением N 268 установлен порядок взимания платы (тарифы) за услуги по приему сточных вод и загрязняющих веществ за сверхнормативный сброс.

Названная плата как мера экономического воздействия установлена в кратном отношении к фиксированным ценам (тарифам), имеющим экономическое обоснование, и поставлена в зависимость от степени превышения нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ, которые экономически обоснованы быть не могут.

Указание в жалобе учреждения на то, что постановление N 268 не соответствует антимонопольному законодательству, поскольку общество имеет монополистическое положение на рынке по оказанию услуг по водоснабжению и водоотведению в Ростовской области, не основано на нормах права и обстоятельствах дела.

Согласно статье 3 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Таким образом, основным признаком субъекта естественной монополии следует считать осуществление субъектом деятельности в условиях естественной монополии.

Общество осуществляет деятельность в условиях естественной монополии.

В силу части 3 статьи 6 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" цена товара не признается монопольно высокой, если она установлена субъектом естественной монополии в пределах тарифа на такой товар, определенного в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В действиях общества по взиманию платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации Ростовской области в порядке, определенном постановлением N 268 нарушение антимонопольного законодательства отсутствует.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Поскольку рынок оказания услуг водоснабжения и водоотведения находится в состоянии естественной монополии, то на данном рынке отсутствует конкуренция. Ввиду отсутствия конкуренции на указанном рынке не могут наступить последствия, перечисленные в изложенной норме (недопущение, ограничение, устранение конкуренции).

Кроме того, установленный порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации Ростовской области распространяется на всех абонентов (кроме населения), отводящих сточные воды и загрязняющие вещества через системы канализации в окружающую природную среду, и на предприятия, осуществляющие эксплуатацию системы канализации населенных пунктов, осуществляющие прием сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации Ростовской области.

Суд сделал правильный вывод о том, что постановление N 268 устанавливает одинаковый порядок взимания платы для всех перечисленных выше хозяйствующих субъектов, не ставит одних в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, не предоставляет преимуществ конкурирующим организациям, являющимся абонентами согласно постановления N 268, не нарушает обычаи делового оборота, требования добропорядочности, разумности и справедливости, не причиняет и не может причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести вред их деловой репутации.

Таким образом, постановление N 268 не противоречит ни Федеральному закону от 17.08.1995 N 147 "О естественных монополиях", ни Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Довод учреждения о том, что постановление N 268 регулирует гражданско-правовые отношения и представляет собой вмешательство в частные дела сторон, также правомерно отклонен судом.

В пункте 4.1 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.05.2009 N 8-П указано, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды", разграничивая полномочия публичной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относит установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (статья 5). По смыслу названного Федерального закона, суммы соответствующих экологических платежей напрямую зависят от вида и фактического объема загрязнения окружающей среды, определяемого исходя из нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и соответствующих лимитов. При этом согласно статье 16 Закона формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются Законом, иными федеральными законами (пункт 1), а порядок ее исчисления и взимания устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 3).

Анализируя правовую природу платежей за негативное воздействие на окружающую среду, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10.12.2002 N 284-0 сделал вывод, что эти платежи, как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное влияние на нее в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия; они носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер.

Нормы постановления N 268 не устанавливают гражданско-правовую ответственность за нарушение договорных обязательств по договору энергоснабжения, и размер этой ответственности не может находиться во взаимосвязи с реальным ущербом, причиненным негативным воздействием на окружающую среду, поскольку установленные платежи являются мерой экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.

Таким образом, доводы кассационных жалоб не основаны на нормах права и подлежат отклонению.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебного акта (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.05.2011 делу N А53-26856/2010 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

В.Н. Яценко

Судьи

Т.Н. Дорогина Л.А. Трифонова