Решение Свердловского областного суда от 31 октября 2022 г. N 3а-828/2022 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 1.3 пункта 1 Решения Думы Камышловского городского округа от 23.12.2021 N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа"

Свердловский областной суд в составе

судьи Полевщиковой С.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лаа Ч.А. с использованием средств аудиозаписи,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное производство N 3а-828/2022 по административному исковому заявлению Лепихина Владимира Александровича о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

решением Камышловской городской Думы от 26 мая 2005 года N 257 утвержден Устав Камышловского городского округа.

В пункте 1 статьи 33 Устава Камышловского городского округа указано, что к должностным лицам местного самоуправления городского округа, замещающим муниципальные должности, в соответствии с законом Свердловской области и настоящим Уставом относятся:

1) глава городского округа;

2) председатель Думы городского округа.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Камышловские известия" N 58 23 июля 2005 года.

В Устав Камышловского городского округа неоднократно вносились изменения.

Лепихин Владимир Александрович (далее - административный истец), являясь депутатом Думы Камышловского городского округа восьмого созыва, обратился через своего представителя Грибкова Н.П. в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением к Думе Камышловского городского округа (далее - административный ответчик), уточнив которое, просит признать недействующим подпункт 1.3 пункта 1 Решения Думы Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа", согласно которому пункт 1 статьи 33 после слов "замещающим муниципальные должности" дополнен словами "на постоянной (штатной) основе".

Измененной редакцией пункта 1 статьи 33 Устава Камышловского городского округа предусмотрено, что председатель Думы городского округа замещает муниципальную должность на постоянной (штатной) основе.

В обоснование заявленных требований представитель административного истца ссылается на нарушение процедуры принятия нормативного правового акта в той части, в какой 18 ноября 2021 года на заседании Думы Камышловского городского округа данный вопрос был вынесен на обсуждение будучи не включенным в предварительно сформированную повестку заседания Думы Камышловского городского округа, а также на несоответствие оспариваемой нормы положениям статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в той части, в которой статья 33 Устава Камышловского городского округа предусматривает, что должность председателя Думы Камышловского городского округа замещается на постоянной (штатной) основе.

От Думы Камышловского городского округа, от Главы Камышловского городского округа поступили возражения, из которых следует, что в удовлетворении административного иска следует отказать.

Представитель административного истца Грибков Н.П. в судебное заседание не явился, просил рассмотреть административное дело без его участия.

В судебном заседании приняли участие председатель Думы Камышловского городского округа Чикунова Т.А., представитель административного ответчика Ивойлова Т.А., представитель Главы Камышловского городского округа Рой Е.А., которые требования административного иска не признали.

Представитель административного ответчика настаивает на том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований к форме, процедуре принятия, опубликования.

Председателем Думы Камышловского городского округа Чикуновой Т.А. представлен для приобщения к материалам административного дела диск с записью видеосъемки заседания Думы Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года.

В судебном заседании по ходатайству административного ответчика была допрошена в качестве свидетеля Бродовикова Алла Ивановна (Председатель Местного отделения Свердловской областной общественной организации ветеранов войны, труда, боевых действий, государственной службы, пенсионеров Камышловского городского округа), которая после предупреждения её об ответственности по статье 307 Уголовного кодекса РФ пояснила, что она присутствовала на заседании Думы Камышловского городского округа 23 декабря 2021 года, на котором обсуждался среди прочих вопрос о внесении изменений в Устав Камышловского городского округа. Заседание Думы Камышловского городского округа началось в 10-00 часов; вопросы, по которым вносились изменения в Устав, официально были опубликованы в средстве массовой информации. Обсуждения изменений в Устав Камышловского городского округа проходили больше часа, закончились примерно в 11:15 часов, так как в 12:00 часов я была в кабинете у себя на рабочем месте. Среднестатистическая длительность публичных слушаний составляет час или чуть больше, редко когда проходят более 2 часов. Вопрос о том, что Председатель Думы Камышловского городского округа будет занимать должность на постоянной (штатной) основе, обсуждался; ряд присутствующих лиц, выразили несогласие, среди которых был Грибков П.К.

Выслушав пояснения представителей административного ответчика, Главы Камышловского городского округа, исследовав и оценив представленные доказательства, обозрев непосредственно в судебном заседании трансляцию заседания Думы Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года, допросив свидетеля Бродовикову А.И., заслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статьям 2, 3 Устава Камышловского городского округа Свердловской области, принятого решением Камышловской городской Думой 26 мая 2005 года N 257, Камышловский городской округ - муниципальное образование, органы местного самоуправления которого, осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами, в том числе через выборные органы местного самоуправления.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Законом N 131-ФЗ.

Частями 1 и 4 статьи 7 названного Закона определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 23 декабря 2021 года Дума Камышловского городского округа приняла Решение N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа". Указанное Решение опубликовано в газете "Камышловские известия" N 13, 01 февраля 2022 года.

Подпунктом 1.3 пункта 1 указанного Решения внесены изменения в пункт 1 статьи 33 Устава Камышловского городского округа следующего содержания: после слов "замещающим муниципальные должности" был дополнен словами "на постоянной (штатной) основе".

Ссылаясь на то, что в названной части Решение Думы Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа" является незаконным, принятым с нарушением процедуры внесения названных изменений, а также напрямую нарушает права административного истца, последний обратился с административным иском в суд.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым им нормативным правовым актом, поскольку имеет статус депутата Думы Камышловского городского округа.

Проверяя соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд принимает во внимание следующее.

В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

Частью 3 статьи 44 Закона N 131-ФЗ устанавливается, что Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования.

Согласно статье 21 Устава Дума городского округа является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа. Дума городского округа состоит из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Дума городского округа может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

В соответствии со статьей 46 Устава Камышловского городского округа Свердловской области, Устав принимается Думой городского округа.

Порядок принятия Устава городского округа, нормативного правового акта Думы городского округа о внесении изменений в Устав городского округа устанавливается Думой городского округа в соответствии с федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Субъектами правотворческой инициативы по внесению в Думу городского округа проекта Устава городского округа, нормативного правового акта Думы городского округа о внесении изменений в Устав городского округа являются депутаты Думы городского округа, глава городского округа, Контрольный орган городского округа, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан. Проект Устава городского округа, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского округа не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава городского округа, внесении изменений и дополнений в Устав городского округа подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного Думой городского округа порядка учета предложений по проекту указанного Устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Проект устава городского округа, а также проект решения Думы городского округа о внесении изменений в данный Устав выносятся на публичные слушания. Устав городского округа, муниципальный правовой акт о внесении изменений в Устав городского округа принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Думы городского округа. Решения Думы городского округа принимаются на ее заседаниях открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием. Порядок подготовки, внесения, рассмотрения и принятия решений Думы городского округа устанавливается регламентом Думы городского округа.

Из представленных в административное дело доказательств усматривается, что Главой Камышловского городского округа на основании статьи 45 Устава внесен в Думу Камышловского городского округа проект решения о внесении изменений в Устав Камышловского городского округа (Постановление от 14 октября 2021 года N 761).

Проект решения Думы Камышловского городского округа "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа" был рассмотрен на профильном комитете по местному самоуправлению и правовому регулированию Думы Камышловского городского округа 13 октября 2021 года.

18 ноября 2021 года на заседании Думы Камышловского городского округа принято решение о назначении публичных слушаний по внесению изменения в Устав Камышловского городского округа (протокол заседания Думы Камышловского городского округа N 3 от 18 ноября 2021 года).

Утверждение представителя административного истца о том, что 18 ноября 2021 года на заседание Думы Камышловского городского округа вопрос по внесению изменений в Устав Камышловского городского округа был вынесен на обсуждение, будучи не включенным в предварительно сформированную повестку заседания, документально не подтверждено.

Из представленного в материалы административного дела Плана проведения очередного заседания Думы от 18 ноября 2021 года, следует, что вопрос о назначении публичных слушаний по внесению изменений в Устав Камышловского городского округа поименован под номером 6.

Согласно протоколу N 3 заседания Думы Камышловского городского округа от 18 ноября 2021 года на обсуждении присутствовало 15 избранных депутатов.

Под номером 6 обсуждался вопрос о дополнении пункта 1 статьи 33 Устава Камышловского городского округа словами работающие на постоянной (штатной) основе, за который проголосовало 10 депутатов, 5 - против.

В муниципальном вестнике газеты "Камышловские известия" 23 ноября 2021 года было опубликовано Решение Думы Камышловского городского округа N 30 от 18 ноября 2021 года "О назначении публичных слушаний по обсуждению проекта внесения изменений в Устав Камышловского городского округа", которые будут проходить 23 декабря 2021 года в 10-00 часов с проектом решения "О внесении изменений в устав Камышловского городского округа", в котором среди прочего предложено пункт 1 статьи 33 после слов "замещающим муниципальные должности" дополнить словами "на постоянной (штатной) основе". Письменных предложений и замечаний на проект решения не поступило.

Проект решения Думы Камышловского округа "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа" был направлен на экспертизу в Главное управление Министерства юстиции РФ по Свердловской области, по результатам которой получено заключение от 29 ноября 2021 года.

23 декабря 2021 года в здании Администрации Камышловского городского округа были проведены публичные слушания по обсуждению проекта решения Думы Камышловского городского округа "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа".

Как следует из протокола N 44 публичных слушаний по внесению изменений в Устав Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года, публичные слушания начались в 10.00, что подтверждено и допрошенным судом свидетелем Бродовиковой А.И., которая принимала участие в публичных слушаниях, что подтверждается представленным регистрационным списком участников публичных слушаний.

По результатам публичных слушаний Думе Камышловского городского округа было рекомендовано на ближайшем заседании рассмотреть проект решения "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа".

В этот же день - 23 декабря 2021 года в 14-00 часов на заседании Думы Камышловского городского округа в присутствии 12 депутатов из 15-ти избранных, принято Решение N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа".

Согласно Решению Думы Камышловского городского округа от 10 ноября 2005 года N 362 "Положение о порядке проведения публичных слушаний" предусмотрен порядок проведения публичных слушаний, который начинается с момента их назначения, и заканчивается подведениями итогов. По результатам проведения публичных слушаний составляется протокол публичных слушаний, результаты публичных слушаний оформляются в виде решений/заключений, носящих рекомендательный характер, которые подлежат опубликованию в газете "Камышловские известия" организаторами публичных слушаний не позднее чем через 10 дней после окончания публичных слушаний. Рассмотрение рекомендаций публичных слушаний проводится Думой или Главой городского округа по каждому вопросу публичных слушаний, по которому есть рекомендации. Данные рекомендации рассматриваются Думой городского округа на очередном заседании (статья 11).

Проанализировав указанный выше нормативный правовой акт, оценив представленные суду доказательства, в том числе, видеозапись заседания Думы Камышловского городского округа, а также показания свидетеля, подтверждающие, что публичные слушания были начаты в 10-00 часов утра и были закончены до заседания Думы Камышловского городского округа, которое началось в 14-00 часов 23 декабря 2021 года, суд приходит к выводу, что отсутствие опубликованного заключения (результаты публичных слушаний были опубликованы в газете "Камышловские известия" 28 декабря 2021 года) на дату проведения очередного заседания Думы Камышловского городского округа - 23 декабря 2021 год, не может быть расценено как существенное нарушение порядка принятия нормативного правового акта, влекущие признание его недействующим, поскольку публичные слушания в установленный срок и время были проведены, и соответствующий проект решения после подведения итогов публичных слушаний был вынесен на рассмотрение Думы Камышловского городского округа.

С учетом изложенного, доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта не нашли своего документального подтверждения.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статья 131, часть 1), и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2). Самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который указывал, что права и обязанности местного самоуправления закрепляются Конституцией Российской Федерации и законом; деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам (Постановления от 16 октября 1997 года N 14-П и от 30 ноября 2000 года N 15-П).

Таким образом, гарантированное в статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право определить порядок и условия осуществления полномочий депутатами представительного органа местного самоуправления и организации его деятельности, должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиям и т.п.

Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, гарантии его осуществления, включая правовые основы определения структуры органов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления, закреплены в Законе N 131-ФЗ.

Положениями частей 1, 4 статьи 7 указанного Закона предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 20 части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ депутат, замещающий должность в представительном органе муниципального образования, - председатель представительного органа муниципального образования, его заместитель (заместители), председатель постоянной и временной комиссии (комитета) и его заместитель (заместители), депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Частями 1 и 3 статьи 34 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В части 5 статьи 40 Закона N 131-ФЗ закреплено, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Таким образом, на уровне федерального законодательства численность депутатов представительного органа местного самоуправления, в том числе численность депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, определяется уставом соответствующего муниципального образования.

При этом минимальная численность депутатов представительного органа местного самоуправления не может быть меньше, чем установлено статьей 35 Закона N 131-ФЗ, а численность депутатов представительного органа местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, не может превышать максимально допустимую частью 5 статьи 40 этого же Закона численность.

При таких обстоятельствах, внося изменения в Устав Камышловского городского округа о том, что на постоянной (штатной) основе будет работать один депутат, он же являющийся председателем Думы Камышловского городского округа, представительный орган местного самоуправления действовал строго в рамках статьи 40 Закона N 131-ФЗ.

Довод административного истца о том, внесенные изменения ограничивают права и свободы, законные интересы иных депутатов представительного органа местного самоуправления, которые желают и могут быть избраны председателями Думы Камышловского городского округа, является несостоятельным, поскольку у депутата всегда есть право выбора выдвигать свою кандидатуру на должность председателя либо воздержаться.

Поскольку судом установлено, что Решение Думы Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа" принято уполномоченным органом в пределах полномочий, и в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения, и имеющим большую юридическую силу, а также учитывая отсутствие доказательств нарушения прав административного истца, оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется.

В силу положений части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд не находит оснований для взыскания с административного ответчика в пользу административного истца судебных расходов.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Лепихина Владимира Александровича о признании недействующим подпункта 1.3 пункта 1 решения Думы Камышловского городского округа от 23 декабря 2021 года N 53 "О внесении изменений в Устав Камышловского городского округа" оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 07 ноября 2022 года.

Судья

С.Н. Полевщикова