Заключение Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи от 13 ноября 2002 г. N 3.25-11/66 по проекту федерального закона N 228044-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи от 13 ноября 2002 г. N 3.25-11/66
по проекту федерального закона N 228044-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи" Новая редакция (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственном Думы по энергетике, транспорту и связи рассмотрел проект федерального закона N 228044-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральной закын "О связи" (новую редакцию), внесенный в Государственную Думу 25 июля 2002 года Правительством Российской Федерации.

В указанном законопроекте, представленном в виде внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи", предлагается его новая редакция, необходимость разработки которой вызвана следующими обстоятельствами

За время, прошедшее после вступления в силу Федерального закона "О связи" 1995 года, произошли качественные изменения в экономике страны, связанные с укреплением и развитием рыночных отношений. Бурно развивается и рынок услуг связи, на котором помимо традиционных участников появились новые. Рамки действующего законодательства в области связи стали ограничивать возможности (а порой и тормозить реализацию) эффективного решения проблем развития отрасли.

В связи с этим, Комитет считает своевременным появление Новой редакции базового закона в области связи, устанавливающего, как это отмечается в преамбуле проекта, правовые основы деятельности в области связи, определяющего круг участников, полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи.

В рассматриваемом законопроекте дальнейшее развитие получили ключевые позиции действующего законодательства в области связи, регулирующие отношения собственности на средства и земли связи (глава II), лицензирование деятельности в области связи и подтверждение соответствия средств и услуг связи (глава VI); обеспечивающие единство телекоммуникационного пространства и управление сетями связи (глава III), а также управляемости и устойчивости единой сети связи государства в мирное время и в чрезвычайный период (глава X).

В главе III законопроекта вводится понятие единой сети связи Российской Федерации, состоящей из сетей связи различных категорий, действующих на территории Российской Федерации. Для всех категорий сетей связи, перечисленных в статье 11, устанавливается единый порядок взаимодействия, централизованного мониторинга и в случаях, предусмотренных законодательством, - централизованного управления сетями связи. Тем самым обеспечивается единство инфокоммуникационного пространства России в условиях развивающейся конкуренции на рынке услуг связи

В законопроекте уточняется, что вопросы деятельности почтовой связи Российской Федерации регулируются федеральным законом в области почтовой связи.

В новой редакции закона о связи особое внимание уделено одной из наиболее острых проблем телекоммуникационной отрасли - лицензированию деятельности в области связи. В то время, как в действующем законе о связи содержатся лишь самые общие нормы и практически процесс лицензирования осуществляется на основе подзаконных актов, в главе VI законопроекта предусматриваются нормы, детально определяющие требования и порядок подачи заявок на получение лицензий, порядок их получения, прежде всего на конкурсной основе, выдачи, переоформления, приостановления и аннулирования таких лицензий.

Вынесение норм, регламентирующих процесс лицензирования, на законодательный уровень обеспечивает им характер прямого действия, что позволяет сделать этот процесс более открытым и защищенным от административного произвола и коррупционного влияния.

Ясная законодательная регламентация лицензирования деятельности в области связи будет способствовать существенному повышению инвестиционной привлекательности телекоммуникационного сектора российской экономики, что в свою очередь позволит интенсифицировать процесс привлечения отечественных и зарубежных, материальных и интеллектуальных ресурсов для развития информационно-коммуникационной инфраструктуры России.

В статье 41 главы VI впервые в правоприменительной практике Российской Федерации декларируется право выбора изготовителем (продавцом) способа подтверждения соответствия средств связи (услуги связи) нормативным требованиям либо посредствам сертификации, либо принятием декларации о соответствии. Существенно сокращен перечень средств связи, подлежащих обязательной сертификации. Указанный перечень утверждается Правительством Российской Федерации и состоит из средств связи, оказывающее существенное влияние на функционирование единой сети связи Российской Федерации.

В той же статье приведены требования к федеральному органу исполнительной власти в области связи по организации и проведению работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи, а также обязанности держателей сертификата или декларантов при обнаружении несоответствия средств связи установленным требованиям.

Комитет отмечает, что в законопроекте представлены принципиально новые, не урегулированные до настоящего времени на законодательном уровне положения по вопросам универсального обслуживания (глава VIII), оказания услуг присоединения к сети связи общего пользования и конкуренции традиционных и новых операторов связи на рынке услуг связи (глава IV), а также частотного регулирования (глава V).

Особое внимание заслуживает включение в главу VIII законопроекта положений об универсальном обслуживании, при котором обеспечивается доступность всех граждан к услугам связи. Необходимость введения универсальной услуги в РФ вызвана, с одной стороны, отсутствием телефонной связи в более 50 тыс. населенных пунктах РФ, прежде всего, расположенных в сельских и труднодоступных местностях, а с другой стороны, наличием большой группы населения, имеющих доходы ниже прожиточного уровня. Кроме того, становится не эффективным использование широко применяемой до настоящего времени системы перекрестного субсидирования тарифов на услуги связи. В частности, субсидирование высокозатратных услуг местной телефонной связи осуществляется за счет разницы установленных тарифов на услуги междугородной и международной связи и себестоимости оказания данных услуг. В условиях конкуренции на рынке услуг связи искусственное поддержание завышенных тарифов на услуги междугородной и международной связи оказывает негативное влияние на эффективность деятельности операторов связи, предоставляющих указанные услуги.

В сложившихся рыночных условиях настоятельно требуется иной экономический регулятор обеспечения общедоступности социально-значимых услуг связи. В законопроекте предложен широко используемый в мировой практике механизм реализации проблемы доступности к гарантированному перечню услуг связи, оказываемых на сети общего пользования (универсальные услуги), независимо от местонахождения и уровня доходов гражданина РФ. Определены требования к оператору связи, предоставляющего универсальные услуги, а также механизм формирования резерва универсального обслуживания для обеспечения компенсации убытков, связанных с предоставлением данных услуг.

В главе IV предложены правила присоединения сетей электросвязи, в том числе и для операторов, занимающих существенное положение на сети связи общего пользования. Следует отметить важность введения нормы, устанавливающей публичность договора, который определяет в рамках гражданского законодательства условия оказания услуг присоединения операторам других сетей связи, а также связанные с этим обязательства по взаимодействию сетей и пропуску трафика. Кроме того, указанные операторы связи согласно положениям статьи 18 обязаны опубликовывать утвержденные условия присоединения и пропуска трафика. Тем самым обеспечивается прозрачность и гласность условий договора, а также равные условия для всех операторов, что способствует развитию добросовестной конкуренции на рынке услуг связи.

В статье 19 предусматривается установление тарифов на услуги присоединения и пропуска трафика, а также с целью определения экономически обоснованных затрат по оказанию данных услуг - введение раздельного учета доходов и расходов операторов связи по видам деятельности и оказываемым услугам связи.

В действующем Федеральном законе "О связи" вопросы государственного регулирования использования радиочастотного спектра частично отражены в статьях 12 и 24. Практически управление радиочастотным спектром осуществляется на базе порой не вполне увязанных нормативных документов.

Принимая во внимание неурегулированность на законодательном уровне отношений органов государственной власти, регулирующих использование радиочастотного спектра, с физическими и юридическими лицами - пользователями радиочастотного спектра, а также тенденцию роста потребности в телекоммуникационных услугах и возникший в связи с этим дефицит радиочастотного ресурса, Комитет считает своевременным разработку порядка и механизма частотного регулирования, представленных в статьях 21 - 26 главы V рассматриваемого законопроекта.

В статье 21 законопроекта устанавливается, что использование радиочастотного спектра осуществляется при соблюдении следующих принципов: разрешительный порядок доступа пользователей к спектру при равных правах физических и юридических лицах на доступ к ресурсу, с учетом важнейших государственных приоритетов, платность и конверсия использования радиочастотного спектра, прозрачность и открытость процедур распределения и использования радиочастотного спектра.

Законопроектом признается важнейшая роль радиоконтроля как составной части государственного управления использованием радиочастотного спектра и международно-правовой защиты радиочастотных присвоений Российской Федерации.

В условиях перехода экономики на рыночные отношения введение платы за радиоспектр со стороны его реальных пользователей является весьма своевременным, так как при этом бремя расходов на управление использованием радиоспектра возлагается только на тех, в интересах которых эта деятельность и осуществляется. Внедрение экономических методов при реализации частот путем проведения конкурса позволит, в частности, повысить эффективность деятельности органов радиоконтроля по предоставлению все большего числа свободных от помех номиналов частот.

Проектом предусматривается также гармонизация российского законодательства в области связи с европейским и мировым законодательством в данной области, в следствие которой достигается согласование принципов и норм регулирования развития сетей связи, обеспечивающих вхождение в мировое информационное пространство.

В адрес Комитета Государственной Думы поступили отзывы от более 80 субъектов права законодательной инициативы, включая членов Совета Федерации, замечания и предложения - от операторов связи, а также заключения Комитета Государственной Думы по безопасности и Правового управления Аппарата Государственной Думы. Абсолютное большинство из них высказалось в поддержку концепции законопроекта.

Вместе с тем, анализируя поступившие замечания и предложения, Комитет отмечает необходимость юридико-технической доработан текста законопроекта при подготовке его ко второму чтению. Так, справедливо отмечается несоответствие наименования проекта его содержанию, вызывает сомнение необходимость использования в статье 50 понятия "конфиденциальной информации", не имеющего однозначного определения в действующем законодательстве, в проекте пропущено название главы XI.

Принимая во внимание указанные выше замечания и предложения, предлагается доработать следующие положения законопроекта:

привести в соответствие содержания пункта 1 статьи 9 законопроекта положениям статьи 91 Земельного кодекса Российской Федерации;

более четко прописать порядок доступа операторов связи к объектам инженерной инфраструктуры;

более четко регламентировать в пункте 2 статьи 6 обязательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по предоставлению операторам универсального обслуживания нежилых помещений в соответствии с установленными технологическими нормативами;

более подробное изложить главу IV "Присоединение сетей электросвязи";

нуждаются в проработке предлагаемые изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом вышесказанного, Комитет рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 228044-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи", внесенный Правительством Российской Федерации.

Председатель Комитета

В.С.Катренко