Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения - миф или реальность? (С.Н. Дмитриев, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2002 г.)

Государственная система
обеспечения безопасности дорожного движения - миф или реальность?

Анализ отечественного и зарубежного опыта подтверждает: эффективная реализация любых правовых, экономических, организационно-тактических решений проблем безопасности дорожного движения (БДД) возможна только при функционировании соответствующего механизма государственного регулирования и надведомственного контроля. Современные концепции обеспечения БДД предусматривают использование возможностей организованного взаимодействия министерств, ведомств, учреждений, транспортных фирм, правоохранительных, природоохранных, медицинских, образовательных и общественных организаций, а также других юридических и физических лиц, связанных с производством, эксплуатацией, техническим обслуживанием транспортных средств (ТС) и дорожной инфраструктуры (ДИ), с подготовкой водителей, поддержанием их профессиональных и психофизиологических качеств, с охраной окружающей среды.

В реализации названных концепций различия между странами определяются прежде всего их экономическим потенциалом, отражающимся на формах, способах и масштабах деятельности компонентов системы БДД. Однако практически повсеместно наряду с недостатком финансовых средств наиболее сложной проблемой признается предупреждение лоббистских проявлений в ходе разработки и осуществления соответствующих превентивных мероприятий. По сложившейся в мире практике для решения этой задачи создаются государственные правительственные и муниципальные органы, на которые ложится основная нагрузка по совершенствованию ДИ, обеспечению безопасности ТС, подготовке участников дорожного движения и правовому регулированию данной сферы. В начале 1930-х годов такая система постепенно стала создаваться в СССР.

Попытка возродить ее в России предпринята в 1994 г., когда были сформированы соответствующая межотраслевая правительственная комиссия и некоторые специализированные межведомственные советы, в которые вошли представители Минтранса, Минфина, Минэкономики, Миннауки, МВД, МЧС, Минобороны, МПС, Минздрава, Госкомстроя, Госстандарта и других федеральных органов. Аналогичные по функциям комиссии были созданы при администрациях регионов России. Но действующее законодательство не позволяет четко определить рамки, состав, обязанности и сферу ответственности субъектов системы обеспечения БДД, возглавляемых этими комиссиями, а также установить порядок концентрации имеющихся у них ресурсов на осуществление профилактических мероприятий как на федеральном, так и на региональном уровне.

Теоретически в транспортной системе РФ можно выделить подсистему обеспечения дорожного движения, включающую в себя ведомства и учреждения, ответственные за проектирование, производство, техническую эксплуатацию и экологическую безопасность важнейших элементов транспортного комплекса, за обучение участников дорожного движения и решение прочих вопросов, оказывающих влияние на БДД, а также подсистему контроля дорожного движения, к которой, с определенными оговорками, можно отнести ведомства, обладающие соответствующими межотраслевыми контрольно-надзорными функциями: МВД, Российскую транспортную инспекцию (РТИ), Гостехнадзор Минсельхозпрода (Гостехнадзор) во взаимодействии с Госстандартом РФ, Госкомстатом, Госгортехнадзором, и специализированные ведомственные службы - такие, как ВАИ Минобороны и Внутренних войск, службы безопасности движения автотранспортных предприятий, фирм и т.п.

Но оценка реального содержания, распределения и сочетания функций, реальных взаимоотношений, сложившихся между указанными ведомствами, не позволяет считать связи между ними системными. Это обстоятельство обусловливает стремление учреждений, привлекаемых в качестве разработчиков, исполнителей, экспертов и координаторов тех или иных мероприятий, предусмотренных федеральными либо региональными программами, решать под эгидой соответствующих комиссий лишь те задачи, которые в наибольшей мере отвечают их собственным потребностям и позволяют получить дополнительные кадровые, материально-технические ресурсы. В первую очередь это касается неподчиненных друг другу органов, выполняющих основной объем работ в рамках названных программ. Организационно-структурная независимость и узкая специализация в условиях относительной автономии на различных этапах функционирования объективно порождает множество противоречий между такими органами и интересами системы БДД в целом, что отрицательно сказывается на способности оказывать предписанное управляющее воздействие на транспортный процесс.

Один из важнейших дестабилизирующих факторов - резкое сокращение (а по ряду важных позиций полное свертывание) финансирования научной деятельности в рассматриваемой сфере и как результат - отсутствие стройной концепции формирования системы обеспечения БДД. Вот почему создается почва для проявлений субъективизма, лоббирования ведомственных интересов, дублирования функций органов системы и, в конечном итоге, становятся неизбежными большие экономические и моральные потери. Так, действующее Положение о Российской транспортной инспекции предусматривает выполнение задач, входящих в компетенцию Госавтоинспекции. С другой стороны, по ряду объективных причин РТИ не в состоянии самостоятельно контролировать выполнение владельцами и водителями ТС законодательства о лицензировании транспортной деятельности и нуждается в помощи Госавтоинспекции. Кроме того, отмена лицензирования работы самой распространенной группы коммерческих транспортных средств - автомобилей грузоподъемностью до 3,5т*(1) привела к тому, что РТИ реализует свои полномочия только в отношении 3 процентов автомобильного парка страны.

По сути абсолютно идентичны задачи, функции, нормативная база и процессуальная деятельность Госавтоинспекции и Гостехнадзора. Ограниченные различия касаются лишь объектов контроля при параллельной юрисдикции в отношении водителей и должностных лиц, ответственных за эксплуатацию тракторов и самоходных машин. То же самое можно сказать и о некоторых важнейших контрольных функциях дорожной инспекции ГИБДД и учреждений Минтранса, выполняющих задачи упраздненных Российского дорожного агентства и Федеральной дорожной службы.

Яркий пример - развертывание на автомобильных дорогах контрольных постов милиции, стационарных постов ДПС, постов весового контроля транспорта, постов РТИ, постов по весеннему ограничению осевых нагрузок ТС. Эти посты располагаются, как правило, в одних и тех же точках либо в непосредственной близости друг от друга. Причем контроль соблюдения весовых параметров транспорта возложен на Госавтоинспекцию, Минтранс и региональные дорожные органы, но работники служб весового контроля не вправе самостоятельно останавливать ТС. Порядок транспортировки и оплаты за провоз тяжеловесных грузов утверждает Минтранс, разрешения на перевозку выдают соответствующие федеральные и региональные дорожные органы, а рассмотрение дел об административных нарушениях правил перевозки таких грузов отнесено к компетенции РТИ, начальников соответствующих территориальных отделов (отделений) Госавтоинспекции, командиров подразделений ДПС и судей.

Не менее запутаны процедуры реализации других функций в сфере дорожного движения. Так, согласно действующему законодательству экологические параметры ТС могут контролироваться должностными лицами Минприроды, Минтранса, Госсанэпидемслужбы и технической инспекции ГИБДД. В результате задача полноценно не выполняется ни одним из указанных органов. Опрос показал: более 80 процентов их сотрудников убеждены в бессмысленности рассредоточения функций по различным ведомствам.

Сравнительный анализ построения систем БДД в России и за рубежом свидетельствует об искусственном подавлении в отечественной практике многих государственных функций, обеспечивающих безопасность транспортного комплекса. Более того, многие трудности его функционирования обусловлены ныне определенной анархичностью сферы управления. На первый взгляд, в сфере дорожного движения экономически развитых стран также немало ведомств и учреждений, функции и методы работы которых дублируются, идет соперничество за инвестиции и повышение собственного статуса. Однако, как правило, работа ведется в тесном контакте, ведомства дополняют и усиливают друг друга. В России взаимодействие аналогичных органов носит преимущественно декларативный характер. Налицо "линия разрыва", существование которой определяется расхождениями между официально провозглашенными приоритетами*(2) и целями самосохранения структур, большинство из которых, действуя фактически в автономном режиме, не может эффективно выполнять поставленные задачи и вынуждено заниматься изощренной имитацией деятельности, параллельно с ними осуществляемой другими ведомствами. Этому способствует практически полное отсутствие интегрированных экономических оценок действенности тех или иных компонентов системы обеспечения БДД.

Опрос руководителей и управленческого персонала предприятий и ведомств, занятых организацией автомобильных перевозок, содержанием дорог и выполнением контрольных функций в дорожном движении, показал, что едва ли не все они убеждены в невозможности реорганизации данной системы на основе зарубежного опыта. Естественно, как в любой другой сфере жизнедеятельности, опыт этот не может быть напрямую использован в отечественной практике. Более того, его некритическое заимствование может принести немалый вред, поскольку между экономикой отдельных стран существуют очевидные отличия. Известные экономико-математические модели развития "общества потребления" при всей своей видимой строгости не отвечают критерию полноты, тем или иным образом сводя гамму потребностей к различным экономическим и технологическим показателям. Вместе с тем, несмотря на вполне объяснимые основания для такой точки зрения, нельзя не отметить, что здесь проявляется одна из острейших проблем, связанных с поиском и реализацией направлений совершенствования рассматриваемой сферы, - проблема устойчивого неприятия "западных подходов" вследствие "специфичности" нынешнего политико-экономического состояния России, ментальности ее населения и аппарата управления, несовершенства государственной системы управления и механизма правового регулирования транспортного процесса.

Представляется, что такая позиция сформировалась с одной стороны, под влиянием почти векового "воздержания" от свободного взаимодействия с мировой цивилизацией и не прекращающейся до сих пор критики западных демократий, а с другой - существенной утраты системности государственного управления за последние годы социально-экономических преобразований. Множество научных работ (начиная с трудов выдающегося мыслителя Н.А. Бердяева и заканчивая выводами современных исследователей) направлены на то, чтобы убедить общество: российская цивилизация создала оригинальные ценности - "установку на социальную справедливость, целостность духовной культуры, многовековое стремление к нерасчлененности, к созданию устойчивой социально-духовной системы с функциональным взаимодействием ее составных частей"*(3).

Вполне серьезно и с претензией на "глубинное исследование ментальных ценностей российского общества" говорится об "исключительности российской культуры", в частности правовой, "не совпадающей с иными правовыми цивилизациями". Утверждается, что Россия не принадлежит ни Европе, ни Азии, а представляет собой "особый мир", которому свойственна оригинальность во всем. Названным особенностям придается некий позитивный оттенок, ставится задача "защиты самобытных интересов населения России". На такой почве строятся препятствия для принятия важнейших международных норм, в том числе в сфере организации и правового регулирования дорожного движения.

Но когда страна занимает одно из последних мест по такому общепризнанному интегральному критерию благосостояния, как средняя продолжительность жизни и одно из первых - по количеству погибших на 100 тысяч населения, напротив, необходимо заняться неформальным изучением и поэтапной реализацией международного опыта организации жизнеобеспечения, в том числе ее транспортными аспектами, которые нередко игнорируются в угоду "простым" и "очевидным" решениям, рано или поздно пересматриваемым в пользу мер, уже прошедших всестороннюю апробацию в мире. Глобализация, а также сопровождающие ее новые информационные технологии развиваются такими темпами, каких эксперты не могли предположить всего 5-7 лет назад. Особенно наглядно это проявляется в транспортном обеспечении, информационных связях и в сопровождающих их отраслях права, где опыт развитых государств воспринимается наибольшими темпами на основе бурного роста экспорта средств транспорта и регулирования движения, унификации важнейших элементов дорожной инфраструктуры.

Можно назвать целый ряд государств, которые смогли в той или иной мере преодолеть подобные проблемы на своем историческом пути, создав стабильные в политическом, экономическом и правовом отношении системы (Германия, Австрия, Канада, Австралия, Мексика, Малайзия и др.). Среди них есть страны, близкие нам по уровню автомобилизации, ментальности и образования населения, состоянию транспортной культуры и спектру актуальных проблем, начиная от установления элементарной дисциплины участников дорожного движения и заканчивая предупреждением заторов и борьбой с преступностью на автодорогах. В последние годы в этих странах проведена значительная работа по централизованному прогнозированию, направленному на выработку долговременных программ обеспечения общественной безопасности, создано множество научно-исследовательских организаций*(4), внедрены современные методы контроля дорожного движения, подготовки и переподготовки специалистов. Особый интерес представляет зарубежный опыт создания механизма государственного воздействия на частный капитал с целью максимального использования его возможностей в решении проблем безопасности дорожного движения. Например, в США около 40 процентов трудоспособного населения занято в государственном секторе (федеральные автомобильные дороги, дорожно-коммунальное хозяйство, транспортные сети, сфера социальной помощи, государственные учреждения образования, здравоохранения, полиция и т.д.), причем уровень приватизации сферы обеспечения БДД составляет там менее 1 процента.

Исключительная важность решения этой проблемы обусловлена тем, что интенсивная коммерциализация автомобильных перевозок и дорожного хозяйства России породила лавину популистских решений - таких, как свертывание системы ежедневного контроля физического состояния водителей, запрет превентивного контроля технического состояния транспорта непосредственно в дорожном движении, отмену лицензирования эксплуатации наиболее распространенных категорий ТС и административной ответственности за систематическое нарушение правил движения, ограничение полномочий Госавтоинспекции, неимоверное усложнение процедур производства по делам об административных правонарушениях, попытки отменить "нулевой" уровень содержания алкоголя в крови водителей и многие другие. Однако с учетом неблагоприятной динамики аварийности и преступности в сфере дорожного движения такая гуманизация государственных институтов, направленная на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, объявленных высшими ценностями*(5), не менее опасна, чем провозглашавшийся ранее на протяжении многих десятилетий приоритет государственных и общественных интересов. Нельзя забывать, что уровень человеческих и материальных потерь от ДТП в нашей стране, соотнесенный с темпом автомобилизации, в 5-8 раз превышает соответствующие параметры развитых государств, а совокупные потери валового внутреннего продукта составляют более 180 миллиардов рублей в год*(6).

Возможно, кто-то скажет: все это напоминает старую песню о необходимости государственного регулирования всего и вся. Однако, как показывает отечественная и мировая практика, сами по себе затронутые проблемы не решаются даже в условиях демократии и устойчивого экономического роста. По крайней мере, следует признать, что их решение на основе популистских оценок "степени порочности" представителей каких-либо государственных органов - чудовищная нелепость. Что же касается освобождения общества от различного рода чиновников-вымогателей, то это чрезвычайно важный, но другой вопрос. Нужно действовать!

С.Н. Дмитриев,

кандидат юридических наук полковник милиции докторант

Академии управления МВД России

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См: Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 128-ФЗ. - СЗ РФ. - 2001. - N 33. - Ст.3430; Положение о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом. СЗ РФ. - 2002.- N 24. - Ст.2306.

*(2) Ст.3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" устанавливает "приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над результатами экономической деятельности" и "приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан". - СЗ РФ. - 1995. - N 50. Ст.4873 (с послед. изменениями и дополнениями).

*(3) См.: например: Кноринг В.И. Искусство управления.- М.:БЕК, 1997.С.17.

*(4) Например, судя по анализу публикаций 1992 - 2001 годов, в ФРГ научными исследованиями в сфере обеспечения БДД занималось более 150 учреждений.

*(5) См.: Ст.2 Конституции РФ; Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней. - СЗ РФ. - 2000. - N 2. - Ст.163.

*(6) Государственный доклад по безопасности дорожного движения."Автомобильный транспорт", 2001. - N 11. - С.17.