Правовое обеспечение экономики - территориальный аспект (Ю.А. Тихомиров, "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2002 г.)

Правовое обеспечение экономики - территориальный аспект

Определение мер публично-правового воздействия на экономику требует учета ее различных граней. Экономика - это не механическое соединение отраслей, производств и хозяйствующих субъектов, а целостный социально-экономический организм, развивающийся гармонично в масштабах страны. Ее развитию способствуют конституционные принципы - в сфере собственности, налогов, движения товаров, таможенных и финансовых отношений.

В условиях федеративного устройства в экономике следует четко выделять территориальные аспекты. В противном случае все сводится к противоборству центра и предприятий, что особенно заметно в последние годы. А между тем территориальные аспекты экономики - это и единый комплекс в масштабе страны, и субъекты Федерации, и межтерриториальные отношения, и муниципальные образования. То есть речь идет о государственно-правовом оформлении территориальных образований экономического характера.

В более узком плане имеется в виду правовое обеспечение, включающее в себя, во-первых, уровни и формы правового регулирования - законодательство Российской Федерации и ее субъектов, акты муниципальных структур; во-вторых, соотношение разных правовых регуляторов императивных, стимуляционных, договорных, локальных и т.п.; в-третьих, виды государственных и иных структур, осуществляющих управление. Все названные элементы должны быть строго увязаны между собой, причем на каждом уровне меняется их соотношение. Достичь этого в полной мере на практике пока не удается.

Специально созданная Комиссия Президента РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и органами местного самоуправления, в состав которой входил и автор, в основном завершила свою работу. Критериями анализа были функции публичной власти - регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольные, распределяемые по трем уровням, их ресурсное и организационное обеспечение. Подготовлены предложения об изменениях почти 150 федеральных законов.

Рассмотрим ряд экономико-правовых проблем применительно к субъектам Российской Федерации. Их законодательство в сфере экономики в последние годы значительно разрослось, явно превышая объем законодательной компетенции, установленный ст. 71 и 72 Конституции РФ. Появились законы, вторгающиеся в сферу регулирования Гражданского, Налогового, Таможенного и других кодексов, законов о валютном регулировании. Правда, следует признать, что и федеральные структуры нередко действуют не вполне удачно, задерживая принятие общегосударственных решений, либо связывая инициативу регионов. В положениях о федеральных министерствах недостаточно четко определены правовые формы их отношений с органами субъектов Федерации.

Отношение к госсобственности должно быть иное: четкий порядок ее разграничения по уровням (как это сделано, например, в Земельном кодексе) надо сочетать с выработкой общей стратегии использования и приращения собственности в регионах. Полезны в этом плане концепции развития собственности, разработанные в Москве и Нижнем Новгороде. Действующие же в субъектах Российской Федерации законы о госсобственности нуждаются в совершенствовании, что позволит лучше развивать и госпредприятия, и малый и средний бизнес во взаимодействии. Этому поможет и реализация положений о конкурсах по продаже государственного и муниципального имущества, о продаже акций на аукционах.

Многое предстоит сделать в сфере межбюджетных отношений - урегулировать права и обязанности бюджетов всех уровней, четко определить критерии разграничения расходных и доходных полномочий, исключить нефинансируемые бюджетные мандаты, установить ответственность публично-территориальных образований за невыполнение бюджетных обязательств. В частности, есть предложение перевести ряд налогов в разряд местных.

Сохраняется острота в регулировании отношений по недропользованию. Здесь нужны строгая "федеральная мера" регулирования и порядок использования недр в регионах их владельцами. Но публичные отношения нельзя полностью вытеснять гражданско-правовым договором. Предстоит последовательно реализовать статьи Земельного кодекса о разграничении собственности на землю.

Новый Трудовой кодекс требует иных решений вопросов регулирования труда и занятости граждан. Централизацию регулирования надо сочетать с поддержкой регионов в обеспечении занятости населения (нужны изменения соответствующего федерального закона) и введением общественных работ.

Все это позволит субъектам Российской Федерации более активно проводить промышленно-инвестиционную политику на своей территории, как это делается, например, в Нижегородской и Челябинской областях. Потребуется наладить более эффективное взаимодействие с крупными хозяйственными структурами, не уступая при этом их давлению.

Государственная поддержка территорий - особый юридико-экономический институт федеративного государства. Это специфический вид государственной деятельности по поддержанию надлежащего уровня социально-экономического развития территорий. Главные ее цели - оказание помощи при выходе из депрессивного, кризисного или критического состояния, в стимулировании подъема экономики и социальной сферы. Господдержка как специфический юридико-экономический режим деятельности характеризуется следующими признаками:

субъектом оказания поддержки является уполномоченный орган государственной власти;

субъектом получения поддержки выступает орган, официально представляющий соответствующую территорию;

вводится особый режим использования способов финансово-экономического регулирования;

поддержка осуществляется по определенной процедуре;

поддержка предполагает изменение компетенций, взаимоотношений и стиля деятельности обеих сторон.

Федеральная государственная поддержка регионов пока необходима. Чаще всего она осуществляется федеральными органами государственной власти или независимо от них - путем участия в выполнении федеральных целевых программ применительно к общему развитию субъектов Российской Федерации либо к развитию отдельных отраслей экономики и социальной сферы, видов производств. Государственная поддержка может иметь постоянный, периодический или ситуационный характер.

Господдержка оправданна и по линии органов государственной власти субъектов Федерации применительно к муниципальным образованиям. Это допускается конституционно-правовым статусом последних. Возможна господдержка и территорий смежных субъектов (в том числе в рамках федеральных округов или муниципальных образований).

В этом направлении будут полезны методические рекомендации Минэкономразвития России о порядке оказания федеральной государственной поддержки регионам и ее использования в регионах, об упорядочении процедур взаимоотношений и ответственности участников.

Особое значение приобретают схемы управления территориями, которые в соответствии с п. 2 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" надлежит оформлять законами субъектов Федерации. Пока таких законов немного, и дело сводится лишь к перечню структур. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2000 г. разработал схему управления Нижегородской областью, которая была представлена областным и федеральным органам.

Указанная схема предусматривает, что она является обязательным нормативным документом, определяющим цели и способы комплексного управления областью как субъектом Российской Федерации. В ней содержатся нормативно-правовые и организационно-функциональные средства гармоничного развития области, организации целенаправленного воздействия на устойчивое экономическое и социальное развитие, обеспечения интересов населения, эффективного функционирования государственных органов и местного самоуправления, укрепления правового порядка в области.

Для определения объектов управления даны основные нормативные характеристики:

территория области, включающая административно-территориальное устройство, населенные пункты, ведение реестра административно-территориального устройства, экономико-географические характеристики области, описание ее границ;

население области, его структура, изменение количества и состава населения (по разным признакам), занятость граждан и уровень безработицы, динамика правонарушений;

экономика области - удельный вес объектов разных форм собственности и динамика их соотношения, ведение реестра областного государственного имущества, иных реестров, отраслевая структура экономики;

социально-культурная сфера области - показатели развития образования, культуры, науки, здравоохранения, показатели и структура социального обслуживания граждан, динамика социально-культурных учреждений;

ресурсы области - природные ресурсы, структура земельного фонда, ведение земельного кадастра, энергетика, нефтегазовые и иные источники, денежные ресурсы (бюджет, казна, фонды и др.), материальные ресурсы (по видам, стоимости и т.п.).

Определены субъекты и участники управления областью. Это:

законодательный (представительный) орган государственной власти;

губернатор области;

областные органы исполнительной власти, которые образуются для оперативного и специализированного государственного регулирования и управления в соответствующие отрасли.

Схема управления включает в себя полный перечень органов власти и управления, пересматриваемый один раз в два года.

Необходимо учитывать объем работы федеральных органов государственной власти, действующих на территории области. Это территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, их функции. Здесь же и юрисдикция областных судов. Важно отразить взаимоотношения Полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с областными органами.

В области действует местное самоуправление. Она - участник межрегиональных структур и соглашений, в деятельности ассоциации экономического взаимодействия.

Полезно определить виды хозяйствующих субъектов. Это организации, предприятия, учреждения на территории области, кредитно-банковские учреждения, холдинги, фонды, финансово-промышленные группы, ассоциации предприятий и иные хозяйственные объединения.

Нужен перечень видов общественных объединений.

Важны режимы взаимодействия субъектов и участников управления. Прежде всего это формы функционального взаимодействия. К ним относятся руководство и соподчиненность, нормативно-правовое регулирование, программная ориентация, административное регулирование, организация, координация. Государственная поддержка, партнерское взаимодействие, контроль.

Нужна четкая регламентация взаимоотношений субъектов и участников управления. В законах и положениях об органах и структурных подразделениях должны содержаться нормы, предусматривающие взаимоотношения:

внутри органа, структурного подразделения;

связи по "горизонтали";

отношения "по вертикали" (с министерством и т.п.);

отношения с местным самоуправлением;

отношения с предприятиями разных форм собственности и др.

Процедуры рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами и организациями должны быть предусмотрены законодательными и иными актами, положениями.

Актуален вопрос о процедурах принятия комплексных решений. Для этого надо определить типологии комплексных задач, подлежащих разрешению, и процедуры их разрешения - в нормальных и чрезвычайных ситуациях.

Важен механизм сбора и использования информации. Здесь полезны программы информатизации, информационные центры, территориальные банки данных (о населении, недвижимости, земельных ресурсах и др.), ведомственные (отраслевые) информационные центры, привлечение независимых источников информации, наконец, режимы использования информации.

Нужны региональные и общегосударственные целевые программы, порядок их разработки и принятия, участия областных органов в реализации программ.

Отметим роль публичных договоров и соглашений на региональном уровне. Отраслевые управленческие соглашения, межрегиональные договоры, порядок реализации договоров и соглашений, ответственность госорганов - такова своего рода "правовая статика" территориального управления. Для перехода к динамике управления необходимы прежде всего нормативно установленные административные процедуры. Надо четко распределять по уровням функции управления. Требуется ввести показатели оценки изменений под влиянием управления.

И здесь хорошим примером служит опыт Татарстана, где 15 января и 29 мая 2000 г. были приняты постановления Кабинета министров о мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления и по реализации системы индикативного управления экономикой республики. В соответствующем регламенте определена зависимость между целями и критериями оценки эффективности управления, механизмами взаимодействия субъектов и объектов управления. Индикаторы оценки уровня социально-экономического положения (республики, отрасли, вида деятельности, города, района, предприятия) увязаны с заданиями и планированием действий по их выполнению. Заключаются соглашения между заместителем премьера, министром экономики и промышленности и главами администраций, в которых выделены функции управления, индикатор и его значение на текущий год.

Обеспечение самостоятельности органов власти субъектов Российской Федерации для решения вопросов жизнедеятельности и развития соответствующих регионов стимулирует активизацию межрегионального сотрудничества. Такое сотрудничество выражается прежде всего в договорах между областями, республиками и регионами о взаимодействии в решении экономических и социальных задач. И эта координация усилий очень полезна.

Между тем во исполнение Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" предстоит решить ряд актуальных задач. Во-первых, определить критерии и порядок создания территориальных структур федеральных органов в пределах округа (преимущественно в соответствии со ст. 71 Конституции РФ); во-вторых, установить формы их взаимодействия с органами субъектов Федерации, в том числе издание актов, подготовка проектов федеральных решений и т.п.; в-третьих, внести изменения в законы и иные акты регионов (положения), с учетом новых механизмов координации в федеральном округе.

Уместно оживить деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Однако соответствующий Федеральный закон регламентирует эти вопросы очень скупо, а вопросов их нормотворческой деятельности не затрагивает вообще. Вместе с тем нужно существенно усилить координирующую и организующую роль ассоциаций в рамках своих регионов.

Например, Устав Ассоциации "Большая Волга" в качестве одной из основных задач ассоциации закрепляет координацию действий ее членов, направленных на реализацию конституционных прав субъектов Российской Федерации в области формирования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Готовятся предложения по вопросам совершенствования законодательства субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Кроме того, Устав предусматривает возможность передачи ассоциации части своих полномочий как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предстоит решить еще один вопрос - как лучше совместить деятельность федеральных округов и ассоциаций, что даст несомненный плюс. Но вряд ли стоит поддерживать предложение, содержащееся в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 г. о принятии федерального конституционного закона о федеральных округах. Еще предстоит решать вопросы возможного укрупнения субъектов Федерации и упорядочения их административно-территориального устройства.

Еще один территориальный аспект экономики - муниципальный. И здесь много трудностей ввиду почти полного отсутствия развитой муниципальной собственности и местных финансов. Предстоит внести изменения в законодательство о местном самоуправлении путем определения мер по развитию местных производств и активной поддержке малого бизнеса. Оправданно расширение сферы оказания публичных услуг на местах, укрепление финансовых прав местных органов и их самоответственности. Муниципальные округа могут хозяйствовать более эффективно.

Из изложенного видно, что право играет важную роль в регулировании территориальных аспектов экономики. Для придания им конституционно-правовой устойчивости нужны крупные изменения известного Федерального закона о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий, а равно и других законов. Корректировку подзаконных актов нужно связывать с совершенствованием управления экономикой в территориальном разрезе.

Предлагаемое упорядочение правового обеспечения региональных основ экономики очевидно имеет и международный аспект. Субъекты Российской Федерации весьма различны по уровню социально-экономического развития. Вместе с тем эксперты отечественных и иностранных компаний отмечают их рейтинговое значение по степени привлечения иностранных инвестиций (см. Ведомости от 4 сентября 2002 г.). Москва лидирует по числу зарегистрированных компаний и объему средств, распределяемых по регионам, Самарская область - по строительству новых заводов, Московская область - по объему потребительского рынка, Ленинградская и Новгородская области - по степени реализации принципа "одно окно" при регистрации предприятий. Значит, четкая и отработанная организация управления и ясность, доступность законодательства крайне необходимы в этом плане.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2002 г.