Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 августа 2012 г. N Ф08-4057/12 по делу N А63-8459/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 2 августа 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 6 августа 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Денека И.М., судей Илюшникова С.М. и Чесняк Н.В., при участии в судебном заседании от заявителя - федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог Федерального дорожного агентства" (г. Пятигорск, ИНН 2632041647, ОГРН 1022601610680) - Пинициди Г.А. (доверенность от 20.04.2012), Потапова А.В. (доверенность от 11.05.2012), от заинтересованного лица - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Ставропольскому краю (г. Ставрополь, ИНН 2634061712, ОГРН 1042600281129) - Кочерги А.В. (доверенность от 15.08.2011), в отсутствие третьих лиц: Федеральное дорожное агентство (ИНН 7717509757, ОГРН 1047796331494, г. Москва); ОАО "Волгомост" (ИНН 6450010433, ОГРН 10264021908364, г. Саратов); ОАО "УСК МОСТ" (ИНН 7702322731, ОГРН 1027739060942, г. Москва); ООО "Южная строительная компания" (ИНН 1515909790, ОГРН 1061515005540, г. Владикавказ), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Ставропольскому краю на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2012 (судьи Семенов М.У., Афанасьева Л.В., Цигельников И.А.) по делу N А63-8459/2011, установил следующее.

ФКУ "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог Федерального дорожного агентства" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края о признании недействительным пункта 3 раздела 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 31.08.2011 N 132 (далее - представление N 132), вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Ставропольскому краю (далее - Росфиннадзор) в отношении учреждения.

Решением от 16.02.2012 в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что учреждением нарушен принцип результативности и эффективности использования им бюджетных средств, установленный статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как эффективность и наилучший результат с использованием определенного бюджетом 2010 года объема средств не достигнуты в связи с нарушением сроков выполнения работ, повлекших недовыполнение планируемых объемов работ по объектам строительства на 2010 год. На момент заключения контрактов заявитель знал, что работы не будут выполнены в срок, однако произвел авансовые платежи в размере 100% годового финансирования на выполнение объема строительных работ на 2010 год. Доказательства освоения подрядными организациями денежных средств, перечисленных из федерального бюджета в 2010 году, в материалы дела не представлены.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 10.05.2012 решение от 16.02.2012 отменено, пункт 3 раздела 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 31.08.2011 N 132 признан недействительным как не соответствующий Гражданскому кодексу Российской Федерации и Бюджетному кодексу Российской Федерации. Апелляционный суд исходил из того, что пунктами 4.3 и 4.4 контрактов предусмотрено, что заказчик вправе производить авансирование работ в размере 10% стоимости контрактов, что согласуется с пунктом 9 постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", предусматривающего внесение авансового платежа в размере 30% суммы договора. Авансовые платежи учреждением произведены в пределах годового лимита бюджетных средств. Доказательства, свидетельствующие о том, что иной порядок распоряжения учреждением денежными средствами позволил бы подрядчикам лучшим образом выполнить работы по строительству объектов, в материалах дела отсутствуют. Суд апелляционной инстанции признал необоснованным вывод суда первой инстанции о возврате полученных и неосвоенных денежных средств в федеральный бюджет. Пунктом 7 статьи 24 Федерального закона от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" предусмотрен порядок возврата неиспользованных по состоянию на 01.01.2011 средств федерального бюджета, выделенных в 2010 году, который распространяется только на те средства, которые образовались в связи с изменением сроков конкурсных процедур. В данном случае конкурсы состоялись в 2010 году и изменение сроков не было, поэтому оставшиеся денежные средства направляются в 2011 году в Федеральный дорожный фонд для последующего использования на те же цели.

В отзыве на жалобу учреждение просит оставить постановление апелляционного суда без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители сторон повторили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 16 часов 00 минут 02.08.2012, о чем размещена информация на официальном сайте Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. После перерыва заседание продолжено.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва, выслушав представителей сторон, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно из материалов дела в ходе проведения проверки расчетной дисциплины, обоснованности списания бюджетных средств на расходы установлено, что учреждение уплатило подрядным организациям в 2010 году 992 014 374 рубля, что составляет 100% бюджетного финансирования на 2010 год. Фактический объем выполненных работ в 2010 году составил 231 818 702 рубля 62 копейки. По состоянию на 01.01.2011 по счету 120619000 "Расчеты по выданным авансам на приобретение основных средств" в учреждении числилась дебиторская задолженность в сумме 760 195 671 рубля 38 копеек, в том числе за следующими юридическими лицами, с которыми у заявителя сложились отношения по строительному подряду:

- ОАО "Волгомост" - в сумме 387 670 042 рублей 38 копеек;

- ОАО "УКС МОСТ" - в сумме 341 171 795 рублей;

- ООО "Южная Строительная Компания" - в сумме 31 353 834 рублей;

- ОАО "УКС МОСТ" - в сумме 178 815 872 рублей.

Данные обстоятельства зафиксированы в акте проверки от 22.07.2011.

С учетом условий заключенных с названными подрядчиками государственных контрактов на выполнение строительных работ и на основе анализа выполнения сторонами договорных обязательств в 2010 году, управление сделало вывод о том, что указанная дебиторская задолженность образовалась в результате несоблюдения учреждением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

По результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности заявителя за 2010 год и на основании акта от 22.07.2011 управлением вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 31.08.2011 N 132.

Учреждение не согласилось с представлением в части несоблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств и обратилось в суд.

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявление, апелляционный суд правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных пунктом 3 данной статьи.

В силу статьи 162 Кодекса к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 34 Кодекса при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств).

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" указано, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа, предусмотренного статьей 34 Кодекса, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств, или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В пунктах 4.3 и 4.4 контрактов установлено, что заказчик вправе производить авансирование подрядных работ в размере 10% стоимости контракта, используемое на цели приобретения материалов, конструкций или финансирования расходов, связанных с мобилизацией в соответствии с проектно-сметной документацией.

Данное условие согласуется с пунктом 9 постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1181 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", который устанавливает, что договором (государственным контрактом) на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации на сумму, превышающую 600 млн рублей, заключенным получателем средств федерального бюджета, могут предусматриваться в пределах, доведенных до него в установленном порядке на 2010 год соответствующих лимитов бюджетных обязательств авансовый платеж в размере до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), а также последующее авансирование выполняемых работ в указанном размере после подтверждения выполнения предусмотренных договором (государственным контрактом) работ в объеме произведенных авансовых платежей.

Апелляционный суд установил и стороны не оспаривают, что авансовые платежи произведены учреждением именно в пределах годового лимита бюджетных обязательств. Доказательства того, что иной порядок распоряжения учреждением средствами, направленными на авансирование, позволил бы выполнить предусмотренный объем работ в установленный срок, в материалах дела не имеется.

Суд также установил, что перечисленный аванс использован на оплату выполненных работ (231 818 702 рубля 62 копейки) и на приобретение материалов (ГСМ на сумму 200 млн рублей, щебень и песчано-гравийная смесь на сумму 50 млн рублей, МГК на сумму 99 072 тыс. рублей, геотекстиль на сумму 30 млн рублей, изготовление и поставка железобетонных изделий на сумму 100 020 тыс. рублей, ограждений на сумму 200 млн рублей). Доказательств, подтверждающих, что сумма, перечисленная в виде аванса, не освоена подрядчиком в рамках данного контракта и использована не по целевому назначению, суду также не представлено. Авансовые платежи, предусмотренные контрактом на закупку стройматериалов, сами по себе не могут быть расценены как неэффективное использование средств федерального бюджета.

Вывод суда первой инстанции о необходимости возврата полученных заказчиком и неосвоенных финансовых средств в федеральный бюджет обоснованно отклонен апелляционным судом ввиду следующего.

В соответствии с пункта 7 статьи 24 Федерального закона от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" такой порядок распространяется на неиспользованные по состоянию на 01 января 2011 года остатки средств федерального бюджета, выделенных в 2010 году по подпрограмме "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы), образовавшиеся в связи с изменением сроков конкурсных процедур. Указанные средства направляются в 2011 году в Федеральный дорожный фонд для последующего использования на те же цели. В данном случае конкурсы состоялись в конце 2010 года, время их проведения не менялось. Доказательств, подтверждающих обратное, в материалы дела не представлено.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий незаконными в том случае, если установит, что этот акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям части 1 статьи 65 во взаимосвязи с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственным органом оспариваемого акта, решения, возлагается на указанный орган.

Ответчик не представил доказательств, подтверждающих его правовую позицию. Таким образом, апелляционный суд пришел к правомерному выводу о недоказанности ответчиком нарушений учреждением бюджетного законодательства Российской Федерации и неэффективного использования средств федерального бюджета.

Суд кассационной инстанции отклоняет довод подателя жалобы о том, что оспариваемым представлением не нарушены права и законные интересы заявителя. Представление органа бюджетного надзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, а также негативные последствия для заявителя, связанные с предоставлением средств федерального бюджета в дальнейшем. Кроме того, вынесение оспариваемого представления в отсутствие доказательств совершения учреждением такого нарушения, противоречит как Бюджетному кодексу Российской Федерации, так и Гражданскому кодексу Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не находит правовых оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения жалобы.

Руководствуясь статьями 287 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа постановил:

постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2012 по делу N А63-8459/2011 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

И.М. Денека

Судьи

С.М. Илюшников Н.В. Чесняк