Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2012 г. N 16АП-886/12

10 мая 2012 г.

Дело N А63-8459/2011

г. Ессентуки

Резолютивная часть постановления объявлена 03 мая 2012 года

Полный текст постановления изготовлен 10 мая 2012 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У.,

судей Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Петросян Л.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог Федерального дорожного агентства" (ИНН 2632041647; ОГРН 1022601610680; Пятигорск ул. Кузнечная 10) на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.02.2012 года по делу N А63-8459/2011 (судья Костюков Д.Ю.) по заявлению федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог Федерального дорожного агентства" об оспаривании представления Территориального Управления Федеральной службы Финансово-Бюджетного надзора по Ставропольскому краю (ИНН 2634061712; ОГРН 1042600281129; Ставрополь ул. Артема 35 а),

третьи лица: Федеральное дорожное агентство (ИНН 7717509757; ОГРН 1047796331494; Москва ул. Бочкова 4); ОАО "Волгомост" (ИНН 6450010433; ОГРН 10264021908364 Саратов ул. Мичурина 112); ОАО "УСК МОСТ" (ИНН 7702322731; ОГРН 1027739060942; Москва Научный проезд 13); ООО "Южная строительная компания" (ИНН 1515909790; ОГРН 1061515005540; Владикавказ ул. Братьев Темировых,9),

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 16.02.2012 отказано в удовлетворении заявления федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог Федерального дорожного агентства" (далее - учреждение, заявитель) о признании недействительным пункта 3 раздела 2 Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 31.08.2011 N 132 (далее - представление N 132), вынесенного Территориальным Управлением Федеральной службы Финансово-Бюджетного надзора по Ставропольскому краю (далее - управление, Росфиннадзор) в отношении учреждения.

Оспариваемым пунктом названного представления учреждение признано нарушившим принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств в сумме 760 195,67 тыс. рублей.

В апелляционной жалобе учреждение просит отменить решение суда и удовлетворить заявленное требование, ссылаясь на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неполное их выяснение судом. В частности, заявитель считает ошибочным вывод суда о правомерности представления в оспариваемой части и утверждает о необоснованности квалификации как неэффективное использование бюджетных средств допустимое действующим законодательством авансирование подрядных работ на государственные нужды.

Управление в отзыве отклонило доводы апелляционной жалобы, просит отказать в ее удовлетворении, указывая на законность и обоснованность судебного акта.

Из отзыва ОАО "Волгомост", участвующего в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора, следует, что данный участник дела выступает на стороне заявителя.

ОАО "УСК МОСТ" и ООО "Южная строительная компания", также привлеченные судом в дело в качестве третьих лиц, отзывов и представителей в суд не направили.

Дело рассмотрено с объявлением в судебном заседании перерыва в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с 23.04.2012 до 03.05.2012.

В судебном заседании представители учреждения и управления поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва, а присутствовавший в судебном заседании до перерыва представитель Федерального дорожного агентства поддержал заявителя.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке части 3 статьи 156 АПК РФ в отсутствие третьих лиц, извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что представление N 132 вынесено управлением по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности заявителя за 2010 год.

Так, в акте проверки указано, что в ходе проведения проверки расчетной дисциплины, обоснованности списания бюджетных средств на расходы установлено, что по состоянию на 01.01.2011 по счету 120619000 "Расчеты по выданным авансам на приобретение основных средств" в учреждении числилась дебиторская задолженность в сумме 760 195 671, 38 рублей, в том числе за следующими юридическими лицами, с которыми у заявителя сложились отношения по строительному подряду:

- ОАО "Волгомост" в сумме 387 670 042, 38 рубля;

- ОАО "УКС МОСТ" в сумме 341 171 795 рубля;

- ООО "Южная Строительная Компания" в сумме 31 353 834 рубля;

- ОАО "УКС МОСТ" в сумме 178 815 872 рубля.

С учетом условий заключенных с названными подрядчиками государственных контрактов на выполнение строительных работ и на основе анализа выполнения сторонами договорных обязательств в 2010 году, управление сделало вывод о том, что указанная дебиторская задолженность образовалась в результате несоблюдения учреждением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Учреждение не согласилось с представлением в оспариваемой части и обратилось в суд, полагая недоказанным неэффективное использование бюджетных средств и указывая на то, что дебиторская задолженность образовалась в результате выплаты авансов подрядным организациям, обусловленной необходимостью закупки ими необходимых материалов для будущего строительства в соответствии с государственными контрактами. Кроме того, заявитель ссылался на поздние сроки заключения контрактов (ноябрь-декабрь 2010 года) и утверждал, что в случае невыплаты авансов подрядчикам, денежные средства были бы возвращены в бюджет, что могло повлечь срыв федеральной целевой программы по развитию транспортной системы.

Отказывая в удовлетворении требования заявителя, суд первой инстанции сослался на положения статьи 28, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) о принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств и указал, что учреждением не обеспечен обязательный в силу части 1 статьи 748 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и статьи 158 БК РФ ФГУ должный финансовый контроль за получателями бюджетных средств в части обеспечения результативного, правомерного и эффективного их использования.

Апелляционный суд считает, что данный вывод не учитывает следующих обстоятельств.

Из материалов дела усматривается, что в спорный период отношения заявителя с указанными подрядными организациями регулировались:

с ОАО "Волгомост" - государственным контрактом от 29.11.2010 N SBR 1009210041-00000667-01(156-СА/РСО-А) на выполнение дорожных работ по строительству автомагистрали М-29 "Кавказ" на участке обхода г. Беслан (I очередь) в Республике Северная Осетия - Алания, в соответствии с которым общая стоимость работ определена в сумме 4 831 148 671 рублей, в том числе на 2010 год в сумме 411 676 474 рублей;

с ООО "Южная Строительная Компания" - государственным контрактом от 29.11.2010 N SBR 1010010260-00000667-01(158-РАД/РСО-А) на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги "Кавказ" км 497+000 - км 502 + 000 (км 625 до 630), III очередь реконструкции, на участке км 500 + 850 - км 502 + 950 в Республике Северная Осетия - Алания", в соответствии с которым общая стоимость работ определена в сумме 326 701 434 рубля, в том числе в 2010 году в сумме 100 000 000 рублей;

с ОАО "УСК МОСТ":

государственным контрактом от 01.12.2010 N 157-СИС/РСО-А и дополнительным соглашением от 13.12.2010 N 1 на выполнение дорожных работ по строительству "Автомобильной дороги Алагир - Нижний Замараг до границы с Республикой Грузия", тоннель км 86 + 300, Республика Северная Осетия - Алания", в соответствии с которым общая стоимость работ определена в сумме 1 023 551 930 рублей, в том числе на 2010 год в сумме 180 337 900 рублей;

государственным контрактом от 01.12.2010 N 159-РАД/РСО-А на выполнение дорожных работ по реконструкции "Автомобильной дороги Алагир - Нижний Замараг до границы с Республикой Грузия" тоннель км 93+300, Республика Северная Осетия - Алания, (1 этап)", в соответствии с которым общая стоимость работ определена в сумме 1 788 158 720 рублей, в том числе в ценах 2010 года, с учетом НДС в сумме 300 000 000 рублей.

Учреждение перечислило в порядке авансирования:

ОАО "Волгомост" - 411 676 474 рублей (платежное поручение от 08.12.2010 N 751460);

ООО "Южная строительная компания" - 100 000 000 рублей (платежные поручения от 09.12.2010 N 761160 и от 27.12.2010 N 893721);

ОАО "УСК МОСТ":

по контракту N 157-СИС/РСО-А - 180 337 900 рублей (платежные поручения от 08.12.2010 N 751455, от 17.12.2010 N 803349 и от 27.12.2010 N 893699);

по контракту N 159-РАД/РСО-А - 300 000 000 рублей (платежные поручения от 08.12.2010 N 751458 и от 27.12.2010 N 893680)

Управлением сделан вывод о том, что: авансирование составляет 100% годового финансирования на выполнение объема строительных работ на 2010 год; в нарушение пунктов 3.2 и 8.1 государственных контрактов заказчиком не приняты запланированные на 2010 год объемы работ; недовыполнение составило указанную в представлении N 132 сумму.

Статья 28 БК РФ определяет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В пунктах 4.3 и 4.4. контрактов установлено, что заказчик вправе производить авансирование подрядных работ в размере 10% стоимости контракта, используемое на цели приобретения материалов, конструкций или финансирования расходов, связанных с мобилизацией в соответствии с проектно-сметной документацией.

Данное условие согласуется с пунктом 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 г.. N 1181 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", который устанавливает, что договором (государственным контрактом) на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства государственной собственности Российской Федерации на сумму, превышающую 600 млн. рублей, заключенным получателем средств федерального бюджета, могут предусматриваться в пределах доведенных до него в установленном порядке на 2010 год соответствующих лимитов бюджетных обязательств авансовый платеж в размере до 30 процентов суммы договора (государственного контракта), а также последующее авансирование выполняемых работ в указанном размере после подтверждения выполнения предусмотренных договором (государственным контрактом) работ в объеме произведенных авансовых платежей.

Авансовые платежи были произведены учреждением именно в пределах годового лимита бюджетных обязательств.

Управлением не оспаривается и материалами дела подтверждается использование перечисленного аванса на оплату выполненных работ (231 818 702, 62 руб.) и на приобретение материалов: ГСМ на сумму 200 000 000 руб., щебень и песчано-гравийная смесь на сумму 50 000 000 руб., МГК на сумму 99 072 000 руб., геотекстиль на сумму 30 000 000 руб., изготовление и поставка железобетонных изделий на сумму 100 020 000 руб., ограждений на сумму 200 000 000 руб.

Учитывая долгосрочный характер государственных контрактов, апелляционный суд считает необоснованными выводы оспариваемого представления и судебного решения о том, что учреждение не осуществляло должный контроль за ходом и качеством выполняемых работ.

В соответствии с пунктом 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 г.. N 23 " О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что иное порядок распоряжения учреждением средствами, направленными на авансирование, позволило бы подрядчикам лучшим образом выполнить поставленные государственными контрактами задачи по строительству объектов.

Апелляционный суд отклоняет основанный на нормах пункта 7 статьи 24 Федерального закона от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" вывод суда первой инстанции о необходимости возврата полученных заказчиком и не освоенных финансовых средств в федеральный бюджет. В соответствии с положениями указанной нормы такой порядок распространяется на не использованные по состоянию на 01 января 2011 года остатки средств федерального бюджета, выделенных в 2010 году по подпрограмме "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.), образовавшиеся в связи с изменением сроков конкурсных процедур. Указанные средства направляются в 2011 году в Федеральный дорожный фонд для последующего использования на те же цели.

В рассматриваемом случае конкурсы состоялись в конце 2010 года и изменение их сроков не имело место.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Исследование имеющихся в деле доказательств приводит к заключению об отсутствии оснований для вывода о неэффективности в смысле статьи 34 БК РФ использования учреждением средств бюджета на авансовое финансирование предусмотренных контрактами работ.

В соответствии со статьей 282, частью 2 статьи 284 БК РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в форме выносимого управлением представления является одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства.

Вынесение оспариваемого представления в отсутствие доказательств совершения заявителем такого нарушения, противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу российской Федерации и затрагивает прав и законные интересы учреждения в сфере предпринимательской деятельности.

Данное обстоятельство в силу норм статей 198 и части 2 статьи 201 АПК РФ является основанием для признания представления в оспариваемой части недействительным.

В силу пунктов 1-3 части 1 статьи 270 АПК РФ основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются: неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

С учетом изложенного апелляционный суд приходит к выводу о том, что судебный акт надлежит отменить и удовлетворить заявленное учреждением требование.

Судебные расходы подлежат отнесению на управление по правилам статьи 110 АПК РФ. В этой связи с него в пользу заявителя следует взыскать 1 000 руб. госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, 2 000 руб. госпошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции, а всего 3000 руб.

При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.02.2012 года по делу N А63-8459/2011 отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявления федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог" Федерального дорожного агентства.

Признать недействительным как несоответствующий Гражданскому кодексу Российской Федерации, Бюджетному кодексу Российской Федерации пункт 3 раздела 2 Представления о ненадлежащем исполнении бюджета от 31.08.2011 N 132, вынесенного Территориальным Управлением Федеральной службы Финансово-Бюджетного надзора по Ставропольскому краю в отношении федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог" Федерального дорожного агентства.

Взыскать с Территориального Управления Федеральной службы Финансово-Бюджетного надзора по Ставропольскому краю в пользу федерального казенного учреждения "Управление ордена Знак Почета Северо-Кавказских автомобильных дорог" Федерального дорожного агентства 1 000 руб. госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, 2 000 руб. госпошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанции, а всего 3000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Семенов М.У.

Судьи

Афанасьева Л.В. Цигельников И.А.